Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти

тем, специфика процедуры рассмотрения отдельных видов обращений не означает

умаления или отрицания общих принципов работы с обращениями: всеобщего

права на обращения, свободы подачи обращений, равноправия и пр. Поэтому,

Закон, с учётом специфики рассмотрения обращений каждого вида, должен всё

же установить общие принципы этого порядка, которые затем могут уточняться

как этим Законом, так и иными, в том числе и подзаконными, и

ведомственными, актами применительно к отдельным видам обращений граждан.

Эти принципы мы рассматривали выше. В первую очередь - это объективность

рассмотрения. На это направлен запрет направления обращения лицу, действия

которого обжалуются. Но это не исключает возможности приглашения обеих

сторон: жалобщика и лица, чьи действия обжалуются, для объективного

рассмотрения представленных ими аргументов.

Конечно, жалоба относится к той категории обращений граждан, которые в

наибольшей степени требуют объективности рассмотрения. Однако, это не

означает, что, скажем, ходатайство или предложение не требуют объективного

подхода к анализу их содержания. В частности, предложение, направленное на

улучшение работы какого-либо государственного или муниципального органа,

может содержать в себе сведения, которые могут в какой-то мере

противоречить частным интересам работающих в нём сотрудников. Одной из

гарантий объективного рассмотрения подобного обращения может стать

направление его вышестоящему органу государственной власти или местного

самоуправления. Хотя и эта мера не всегда может привести к желаемому

результату. Гораздо в большей степени объективности рассмотрения

предложения гражданина может способствовать, если его адресатом станет

независимый орган власти. В системе государственных органов на сегодняшний

день - это прокуратура, органы внутренних дел, Контрольное Управление при

Президенте и др. правоохранительные органы. Однако, специфика их работы

состоит в том, что они рассматривают обращения граждан по существу, если в

них речь идёт о прямом нарушении закона. Если же закон не нарушен, то

обращение гражданина не имеет к ним прямого отношения. Таким образом, вновь

возникает проблема создания единой системы органов, обеспечивающих

объективное рассмотрение обращений граждан*.

Таковы в целом нормативные основы работы с обращениями граждан в

федеральных органах исполнительной власти. Если данная глава состояла

больше из пожеланий и предложений, то это вызвано тем, что какого-то

единого акта (пусть и не закона), регламентирующего работу с обращениями

граждан просто не существует. Выпущенные недавно по федеральным

министерствам с письмом Начальника Управления Президента РФ по работе с

обращениями граждан № А26-95 от 3.04.01 Рекомендации по совершенствованию

работы с обращениями граждан и повышению уровня защиты конституционных прав

в современных условиях[46] не имеют юридической силы и могут

рассматриваться только как методические рекомендации (что и отражено в

названии). К тому же большая часть этих рекомендаций носит технический

характер. Проблема состоит в том, что нормативная база работы с обращениями

граждан - это прежде всего ведомственные акты, свои в каждом органе власти,

притом во многом различающиеся. Поэтому на сегодняшний день единственный

способ понять механизм регулирования работы с обращениями граждан в

федеральных органах исполнительной власти (т.к. в данной работе

рассматриваем только их) - это изучение их практики. Этому мы и посвятим

следующую главу.

ГЛАВА 4

Особенности работы с обращениями граждан в федеральных органах

исполнительной власти (на примере: Администрации Президента РФ,

Правительства РФ, Министерства юстиции РФ)

1. общие замечания

В отсутствие единого нормативного акта, регулирующего работу с

обращениями граждан на федеральном уровне, каждый орган, каждое

министерство и ведомство по-своему организует её. Таким образом, различные

министерства и ведомства, особенно те, которым приходится работать с

особенно мощными потоками обращений, накопили огромный опыт работы и

создали богатый нормативный материал в виде внутренних ведомственных актов,

регламентирующих работу соответствующих подразделений. Этот опыт просто

необходимо внимательно изучить и использовать при создании Федерального

закона “Об обращениях граждан”.

В данной части работы будет исследоваться практический опыт работы с

обращениями граждан трёх федеральных органов исполнительной власти:

Администрации Президента РФ, Правительства РФ, Министерства юстиции РФ.

Администрация Президента является весьма специфическим органом, занимающим

особую нишу в системе федеральной государственной власти, прежде всего в

силу того, что место самого института президентской власти в России весьма

неоднозначно. Распространено даже мнение, что он лежит вне системы

разделения властей, однако мы с таким мнением согласиться не можем, ибо в

этом случае должны будем признать возможность Президента вмешиваться в

принятие законов, судопроизводства и т.п., а от этого один шаг до признания

диктатуры. Во всяком случае, анализ института президентской власти

совершенно не относится к теме данной работы. Что касается Администрации

Президента, то этот орган, на наш взгляд, скорее может быть отнесён к

системе исполнительной власти, чему есть целый ряд подтверждений[47]. Для

нашего исследования он имеет важное значение прежде всего потому, что

президентская почта традиционно самая обширная (в 2000 г. в адрес

Президента поступило свыше 300 тыс. обращений граждан), следовательно, опыт

работы с ними очень богат. Кроме того, подразделение, работающее с

обращениями граждан - Управление Президента РФ по работе с обращениями

граждан, как самое крупное и наилучшим образом технически оснащённое

подобное подразделение (среди подразделений федеральных органов власти)

пытается занять роль арбитра и “гуру” в вопросах работы с обращениями. Так,

Начальник Управления периодически рассылает по федеральным министерствам

методические рекомендации по работе с обращениями граждан. Пока подобные

послания не имеют под собой нормативной основы и потому не имеют

юридической силы, но сам факт показателен.

Правительство РФ занимает центральное место в системе федеральных органов

исполнительной власти, по количеству обращений, поступающих в его адрес,

уступает только Президенту, хотя и очень существенно (так, в Правительство

поступило в 2000 г. свыше 65 тыс. обращений). Работа с обращениями там

также поставлена очень хорошо, и, хотя соответствующее подразделение

функционирует там только четвёртый год, накоплен богатый опыт и разработано

немало нормативных документов и методических рекомендаций по работе с

обращениями.

Министерство юстиции РФ, как известно, входит в число министерств,

подчинённых непосредственно Президенту, оно ведает всей “юридической”

сферой деятельности исполнительной власти. Ему подчинена и служба судебных

приставов, без которой, в сущности, правосудие бессильно. Поэтому в

значительной степени на Минюсте замыкается исполнение судебных решений

(т.е. обращения в Минюст - как бы “продолжение” судебной защиты прав). По

количеству поступающих обращений Минюст занимает одно из первых мест среди

федеральных министерств (за 2000 г. - свыше 30 тыс.). В силу этих причин

сопоставление опыта этих органов и сравнение нормативных актов,

регулирующих работу с обращениями граждан в каждом из них представляется

очень полезным для данного исследования.

Кроме того, весьма существенной проблемой здесь является поиск

информации. В отличие от федеральных законов, иных федеральных и

региональных нормативных актов, ведомственные акты, как правило, не

публикуются и вообще находятся вне открытого доступа. И в целом, работа

федеральных органов исполнительной власти очень закрыта, познакомится с ней

человеку “с улицы” практически невозможно. Так что при написании данной

главы проблема поиска источников стояла едва ли не на первом месте и

оказала решающее влияние на выбор рассматриваемых органов власти*.

Что касается методики исследования при написании данной главы, то

оптимальным показалось рассматривать не каждый орган в отдельности, а все

вместе по ряду определённых параметров. В качестве этих параметров были

выбраны: статус и положение в структуре указанных органов их подразделений,

занимающихся работой с обращениями граждан, и сам процесс работы с

обращениями, разделённый на определённые стадии (регистрацию, рассмотрение,

контроль и т.п.).

Теперь несколько слов о статусе и положении в структуре вышеуказанных

федеральных органов исполнительной власти их подразделений, занимающихся

работой с обращениями граждан.

В Администрации Президента это Управление Президента РФ по работе с

обращениями граждан (для удобства далее будем называть его Управление). Оно

является автономным подразделением Администрации Президента, занимает

отдельное здание и даже имеет собственные курьерскую службу и

Экспедиционный отдел. Нормативной основой работы Управления является

Положение о нём, утверждённое Указом Президента РФ от 3 апреля 1997 г.[48]

В соответствии с п.4 Положения оно организует прием граждан работниками

Управления в Приемной Администрации Президента Российской Федерации;

организует прием граждан Руководителем Администрации Президента Российской

Федерации и его заместителями, руководителями подразделений Администрации

Президента Российской Федерации; обеспечивает централизованный учет

обращений граждан; обеспечивает своевременное рассмотрение обращений

граждан, а также направление их для рассмотрения в соответствующие

подразделения Администрации Президента Российской Федерации, в федеральные

органы государственной власти, органы государственной власти субъектов

Российской Федерации; создает на основе обращений граждан информационный

фонд и обеспечивает получение из него сведений для соответствующих

подразделений Администрации Президента Российской Федерации; осуществляет

контроль за своевременным выполнением федеральными органами исполнительной

власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации

поручений по обращениям граждан; извещает граждан о результатах

рассмотрения в Управлении их обращений.

Отдел по работе с обращениями граждан Аппарата Правительства РФ создан в

июне 1998 г. во исполнение Указа Президента РФ “О разграничении функций

между Администрацией Президента Российской Федерации и Аппаратом

Правительства Российской Федерации при рассмотрении обращений граждан” от

21 апреля 1998г.[49] По статусу он почти не отличается от Управления

Президента, хотя и называется Отделом. Это такое же автономное

подразделение, курируемое непосредственно одним из заместителей

Руководителя Аппарата. Правда, в отличие от Управления, у него нет своих

курьерской и экспедиционной служб, он теснее связан с другими

подразделениями Аппарата.

В Министерстве юстиции РФ ситуация обстоит иначе. Весь объём работы с

обращениями граждан выполняет Отдел писем и приёма граждан (ОППГ), входящий

в состав Департамента делопроизводства. Следовательно, статус этого

подразделения понижен, что сказывается также и на его технической

оснащённости, а при работе с огромными массивами документов это играет

далеко не последнюю роль. Вместе с тем на него возложены примерно те же

задачи, что и на аналогичные подразделения Администрации Президента и

Правительства. В соответствии с Положением об отделе писем и приёма граждан

Департамента делопроизводства Минюста России[50], отдел осуществляет

распределение обращений внутри министерства, передачу обращений, не

относящихся к компетенции Минюста, в другие ведомства, постановку обращений

на контроль и осуществление контроля за их рассмотрением, аналитическую

работу, организацию приёма населения, в т.ч. руководителями Министерства и

помимо этого организует работу телефонной справочной службы министерства

(до 800 звонков в день). При этом по штату на Отдел полагается всего 7

сотрудников, поэтому на каждом лежит огромный объём работы. Естественно,

такая загруженность сказывается на качестве рассмотрения обращений.

Теперь перейдём непосредственно к рассмотрению организации работы с

обращениями в указанных выше подразделениях.

2. поступление обращений и их регистрация

Работа с обращением, поступившим в ведомство, начинается с его получения

и регистрации. Как известно, только зарегистрированные обращения получают

юридическую силу и течение сроков рассмотрения начинается с момента

регистрации. Уже на стадии получения возникает целый ряд сложностей и

процедурных вопросов. Проще всего с этим обстоит дело в Администрации

Президента РФ - Управление располагает собственным Экспедиционным отделом,

получающим направленные в адрес Президента или Администрации письма

непосредственно с почты. Там же производится первичная техническая

обработка писем (вскрытие конвертов, разворачивание, подкалывание

сопроводительных карточек и т.п.). В Аппарате Правительства РФ

Экспедиционный отдел один, в составе Управления делопроизводства и архива и

вся почта Правительства поступает туда, уже оттуда письма граждан

передаются в Отдел. В Министерстве юстиции РФ работники Отдела писем и

приёма граждан принимают почту из экспедиции сами и сами же производят

первоначальную техническую обработку, что сильно замедляет работу. Устные

обращения принимаются на личном приёме (а в Администрации Президента РФ

также по телефону), содержание обращения записывается сотрудником, ведущим

приём, в специальную форму, затем оно проходит так же как и письменное, то

же самое проделывается с письменными обращениями, поданными на личном

приёме. В Администрации Президента РФ (с 1999 г.) и Аппарате Правительства

РФ (с 7 февраля 2001 г.) также принимаются письменные обращения,

поступившие по электронной почте. Такие обращения распечатываются и дальше

с ними работают так же, как и с прочими.

Регистрация писем производится во всех рассматриваемых органах одинаково

- сотрудник изучает текст и заносит в особую форму (регистрационную

карточку) личные данные заявителя (имя, фамилию, адрес), дату отправки и

поступления обращения, повторность, тематику обращения. Тематика обращения

выбирается из списка возможных тем. Такой список - классификатор в каждом

органе свой, что делает практически невозможным централизованный учёт

обращений граждан*. Также особо отмечается в регистрационной карточке, если

обращение поступило из Федерального Собрания, Генеральной Прокуратуры, (в

федеральных министерствах и ведомствах также из Администрации Президента РФ

и Аппарата Правительства РФ). Надо отметить, что в эти классификаторы

содержат в основном только тематические разделы, а классификаций по

содержанию там нет. Это означает, что невозможно учитывать количество

поступивших жалоб, заявлений, ходатайств и т.п. Правда, в Администрации

Президента РФ с 1999 г., в Аппарате Правительства РФ с 2000 г., а в

Министерстве юстиции РФ - с 1 января 2002 отдельно учитываются предложения

по совершенствованию законодательства и предложения по совершенствованию

работы гос. управления. Регистрационная карточка сохраняется и в дальнейшем

все “перемещения” обращения фиксируются в ней, что позволяет отслеживать их

перемещения, выявлять многократность обращения, в любой момент дать

гражданину справку о ходе рассмотрения его обращения. В Администрации

Президента РФ и Аппарате Правительства РФ используются электронные

регистрационные карточки, в Министерстве юстиции РФ на электронную

регистрацию перешли только с 1 января 2001 г., до этого применялись

бумажные регистрационные карточки. Рассматриваемые нами органы обладают

единой внутренней компьютерной сетью, в результате чего база данных в

каждом ведомстве единая; таким образом можно получить информацию об

обращении с любого компьютера, независимо от того, на каком компьютере оно

было зарегистрировано. Переход на электронную регистрацию значительно

упростил работу с обращениями - достаточно нажать несколько кнопок и

появляется полная информация об обращении и его прохождении. С появлением

электронной системы регистрации гражданин может позвонить в справочную

соответствующего органа и ему ответят, как проходит рассмотрение его

обращения. Это позволяет устранить последствия возможных неувязок на почте.

Проблема здесь пока только в одном - разные федеральные органы

исполнительной власти, не говоря уж о других ветвях, или о региональных

органах госвласти и органах местного самоуправления (подавляющее

большинство их вообще не имеют электронной системы) пользуются разными

базами данных по обращениям граждан. Так, в Администрации Президента РФ (с

2000 г.) и Министерстве юстиции РФ (с 1 января 2002 г.) используется

программа “Федеральная база данных “Обращения граждан”” (ФБД) под ОС

“Windows”, а в Аппарате Правительства РФ - своя собственная база данных под

ОС “MS-DOS”. Это делает невозможным обмен данными по обращениям между

различными органами (подробнее об этом в гл.5).

3. организация личного приёма граждан

Особо следует сказать об организации личного приёма граждан. Личный приём

делится на две категории - общий и специальный. Общий приём проводится в

приёмной соответствующего органа особым сотрудником ежедневно. Специальный

приём проводят должностные лица по предварительной записи. Личный приём,

как общий, так и специальный, во всех изученных нами федеральных органах

исполнительной власти организован приблизительно одинаково, различия в

основном чисто технические, не имеющие значения для данного исследования.

Общий приём проводится ежедневно в специальных помещениях. Жалобы, просьбы

и т.п., изложенные гражданином в устной форме фиксируются в особой

“карточке личного приёма”, которая затем проходит ту же процедуру

рассмотрения, что и письменное обращение. Если гражданин на личном приёме

подаёт письменное обращение, оно регистрируется специалистом, ведущим приём

и затем также проходит общую процедуру. Поэтому личный приём, по большому

счёту, никаких преимуществ не даёт, разве только заявитель менее зависим от

работы почты - обращение регистрируется в его присутствии. Здесь весьма

интересен пример Министерства юстиции РФ - там все обращения, поданные на

личном приёме, ставятся на контроль, что на сегодняшний день является

единственной более-менее весомой гарантией их своевременного и

положительного разрешения (подробнее об этом ниже). Подобная практика

существует и в Администрации Президента РФ, но в действующих там

рекомендациях первоочерёдность рассмотрения и постановка на контроль

обращений с личного приёма дополнена формулировкой “как правило”. Кстати

сказать, это, видимо, действует на людей - в приёмную Минюста обращается

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11