Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти

целью решение общественно значимых вопросов, оказание влияния на

принимаемые органами государственной власти и местного самоуправления

решения, контроль за их действиями и внесение корректив в их работу в

соответствии с интересами субъектов волеизъявления.

в) Право граждан на обращения является элементом обратной связи между

гражданами и формируемыми ими органами государственной власти и местного

самоуправления и в этом смысле - неотъемлемой составной частью системы

представительной демократии.

г) Право на обращения входит в систему политических прав и свобод

граждан и в этом смысле является органической составной правового статуса

гражданина в РФ.

2. основные принципы работы с обращениями граждан в РФ

Учитывая, что право граждан на обращения является комплексным правовым

институтом, нормативно-правовое регулирование которого не может быть

ограничено одним нормативным актом, представляется необходимым выделить те

правовые принципы, которые должны лежать в основе всего механизма

реализации этого субъективного права и, по возможности, быть реализованы во

всех нормативно-правовых актах, регулирующих данную сферу правоотношений.

Как известно, принципы - это руководящие начала, лежащие в основе

механизма правового регулирования тех или иных общественных отношений.

Естественно, что большинство правовых принципов, регламентирующих поведение

человека в обществе, закреплено Конституцией страны. Однако, если говорить

о принципах института права граждан на обращения в государственные органы и

органы местного самоуправления, то они, кар: и в любых других конкретных

общественных отношениях, имеют свою специфику.

В частности, одним из принципов, лежащих в основе данного института,

должен быть принцип всеобщности. Смысл этого принципа состоит в определении

субъекта права обращения. Вопрос об определении субъекта этого права не так

прост, как кажется.

Традиционно отечественное законодательство распространяет это право на

граждан России. К сожалению, и действующая Конституция РФ оказалась не

свободна от этой традиции. С одной стороны, если говорить о политическом

характере права на обращения, то его субъектами, действительно, могут быть

только граждане РФ. С другой стороны, такой подход означает лишение

находящихся на территории России иностранцев права обжаловать действия её

должностных лиц. Является ли допущение иностранцев в число субъектов права

на обращения нарушением сущности данного правового института? Думается, что

нет, поскольку выше мы отмечали двойственный характер этого права,

входящего одновременно в группу политических и личных субъективных прав.

В этой связи нельзя не поддержать подход авторов проекта Федерального

закона "Об обращениях граждан", распространяющих это право на "иностранных

граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской

Федерации", хотя вполне естественно, что право на обращение последних

должно быть несколько ограничено. В частности, лица, не являющиеся

гражданами России, не должны вносить предложения и подавать петиции, т.к.

участие в управлении государством - право и прерогатива граждан этого

государства.

Таким образом, принцип всеобщности означает, что любое физическое лицо в

соответствии с Российским законодательством обладает правом на обращения в

государственные органы и органы местного самоуправления, за исключением

случаев, установленных законом и нормами международного права. Эти изъятия

касаются тех обращений, которые носят политический характер, субъектами

которых выступают исключительно граждане РФ, или противоречат международно-

правовым обязательствам РФ.

Следующий принцип - это принцип свободы подачи обращений. Смысл его

состоит в том, что субъекты права обращений вправе направить в

государственные органы и органы местного самоуправления любые по содержанию

обращения, кроме прямо нарушающих закон. Иными словами, в компетентные

органы могут быть направлены любые жалобы, любые обращения, любые заявления

и петиции, не противоречащие действующему законодательству. А в отношении

гражданской инициативы, направленной в федеральный Парламент, должно

действовать единственное ограничение - не противоречие Конституции РФ.

Здесь возникает новая проблема: в случае подачи жалобы, на ком должно

лежать бремя доказывания вины? В действующем законодательстве по этому

вопросу единство мнений отсутствует. Закон РФ "Об обжаловании в суд

действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" гласит, что жалоба

гражданина, направленная в суд, рассматривается судом по правилам

гражданского судопроизводства (ст.6). Это означает, что вина ответчика

презюмируется. Истец даже, в соответствии с Законом, не обязан

формулировать точно, какая правовая норма, с его точки зрения, нарушена.

Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской

Федерации", наоборот, требует от лица, направившего в суд запрос или

жалобу, не только точно сослаться на нарушенный Закон, но и приложить его

текст к жалобе. Хотя судебное обжалование остаётся за рамками данной

работы, пример судов может быть весьма полезен.

Проект Федерального закона "Об обращениях граждан" возлагает на лицо,

подавшее заявление или жалобу, обязанность представить необходимые

доказательства (ст. 10). В условиях развитой российской бюрократии

возможность выполнение последнего требования представляется весьма

сомнительной. Думается, подход в части административного порядка

рассмотрения жалоб и заявлений граждан должен быть иным: необходимо

заложить принцип равной ответственности должностного лица - за нарушение

прав, свобод и законных интересов человека, а инициатора жалобы - за

сообщение заведомо ложных или искажённых сведений. Тогда поиск

доказательств можно возложить на орган, занимающийся рассмотрением жалобы

или заявления.

В связи с вышесказанным, представляется необходимым закрепить

законодательно ещё один принцип - равноправия. При всей очевидности данного

подхода необходимо всё же сказать несколько слов в поддержку данной идеи.

Дело в том, что принцип равноправия в данном случае имеет две стороны.

Первая - равноправие граждан в части реализации права на обращения в

государственные органы и органы местного самоуправления. Здесь имеет место

прямое действие статьи 19 Конституции РФ, устанавливающей равенство граждан

перед законом и судом, и задача законодателя сводится лишь к обеспечению в

текущем законодательстве, регламентирующем порядок реализации права граждан

на обращения, реализации гарантий этого принципа.

А вот вторая сторона действия этого принципа не столь очевидна. Речь идёт

о равноправии сторон: истца и ответчика в суде, заявителя и виновного

должностного лица в процессе административного производства по жалобе. Дело

в том, что гражданин в соответствии со статьёй 45 Конституции РФ вправе

обжаловать действия любого государственного органа, органа местного

самоуправления или их должностного лица в административном порядке. Это

означает, что, в конечном счёте, ответчиком по жалобе гражданина

оказывается государство, поскольку оно не только обязано наказать виновное

лицо, но и восстановить нарушенное право гражданина, в том числе - и путём

материальной компенсации понесённого им ущерба. Сегодня - это вопрос

очевидный для судебного порядка рассмотрения жалоб, но, думается, что эти

необходимые элементы должен дести в себе и административный процесс.

Однако, равноправие гражданина и государства - положение далеко не

аксиоматичное для российской правовой науки и практики. Мы видим, что

равноправие сторон должно быть обеспечено как в условиях судебного, так и

административного порядка разрешения жалобы. В этой связи возникает

необходимость нормативного закрепления ещё одного принципа реализации права

граждан на обращения - принципа гласности.

На сегодняшний день данный принцип, пришедший в государственное

(конституционное) право из политической сферы, не имеет чётко определённого

содержания, но в отношении реализации права на обращения он может означать

открытость процесса рассмотрения обращения, с участием заинтересованного

лица (лиц) - субъектов конкретного обращения и их законных представителей.

Итак, подводя итог сказанному можно прийти к следующим выводaм. Правовой

механизм реализации права граждан на обращения в органы государственной

власти и местного самоуправления должен быть основан на следующих принципах

(смысл некоторых из них мы постарались раскрыть выше): всеобщего права на

обращения, свободы подачи обращений, равноправия и равной ответственности

гражданина и государства, гласности разбирательства, объективности,

подведомственности обращений, комплексном подходе к рассмотрению,

законности всего порядка работы с обращениями граждан.

Перечисленные принципы имеют ряд особенностей, учитывающих специфику

регулируемых правоотношений, и самостоятельное содержание. В частности:

1. Принцип всеобщего права на обращения означает, что любое физическое

лицо обладает в соответствии с российским законодательством правом на

обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, за

исключением случаев, установленных законом (требующих наличия российского

гражданства) и нормами международного права.

2. Принцип свободы направления обращений означает, что субъекты права на

обращения вправе направлять в государственные органы и органы местного

самоуправления любые по содержанию обращения, кроме прямо нарушающих закон.

3. Принцип равноправия означает, что любой человек, независимо от

гражданства, законности нахождения на территории РФ, социального

происхождения, пола, национальности, возраста и иных социальных признаков,

вправе направлять обращения в органы государственной власти и местного

самоуправления. Равноправие сторон должно соблюдаться в процессе всех видов

разбирательства обращений граждан.

4. Принцип равной ответственности должностного лица за действия и

решения, нарушающие права, свободы и законные интересы человека, и

инициатора обращения за сообщение заведомо ложных или искажённых сведений.

При этом сбор доказательств законности тех или иных действий должен быть

возложен на орган, занимающийся рассмотрением обращения гражданина.

5. Принцип гласности означает открытость процесса рассмотрения обращений,

участие в нём заинтересованного лица (лиц) - субъектов конкретного

обращения, и их законных представителей. Разбирательству должны подлежать

все без исключения обращения граждан,- в том числе - анонимные.

Законодательно должны быть установлены гарантии безопасности граждан -

инициаторов обращения, а также неразглашения сведений об их личной жизни,

ставших известными в ходе рассмотрения обращения. В случае выявления в

обращении сведений клеветнического характера, орган, рассматривающий

обращение, обязан передать материалы проверки компетентным

правоохранительным органам для возбуждения уголовного дела по факту

клеветы.

6. Принцип объективности рассмотрения означает, что сведения, сообщённые

гражданином в устном или письменном обращении, должны быть подвергнуты

объективному, непредвзятому анализу, который, в свою очередь, должен быть

положен в основу принимаемого по содержанию обращения решения.

7. Принцип подведомственности означает, что рассмотрение обращения должен

производить тот орган, в чью компетенцию входит разрешение по существу

вопроса, поставленного в обращении. При этом гражданин не обязан знать

конкретную компетенцию государственных органов. Обращения направленные не

по адресу подлежат пересылки компетентному в данном вопросе органу.

8. Принцип комплексного подхода обеспечивает единую методику и

методологию в работе с обращениями граждан, а также координацию

деятельности органов, их рассматривающих, контроль за их работой.

9. Принцип законности означает, что должна быть разработана система

Законов, регламентирующих порядок обращения граждан в органы всех ветвей

власти: судебной, исполнительной, законодательной. Все процедуры, связанные

с реализацией всех этапов осуществления права граждан на обращения, должны

быть основаны на требованиях Конституции и Закона.

3. особенности правового регулирования рассмотрения обращений граждан в

административном порядке

Несмотря на наличие института судебного обжалования действий и решений

должностных лиц, административный порядок рассмотрения жалоб граждан

остаётся главным каналом их разрешения. Собственно говоря, в данной работе

исследуется именно он. К тому же, если для разрешения жалобы по существу

есть альтернатива, то иные формы обращений граждан могут быть рассмотрены

исключительно в административном порядке.

При этом, по мнению Н.Ю. Хаманёвой административный и судебный порядок

представляют собой "две неразрывно связанные между собой подсистемы единого

демократического института обжалования"[45]. Несмотря на то, что по

отношению к действующему административному порядку рассмотрения жалоб это

относится лишь отчасти, тем не менее, превратить его в такой

демократический институт - одна из задач российской конституционно-правовой

реформы.

Как отмечалось выше, в настоящее время в стране действует множество

ведомственных подзаконных нормативно-правовых актов, регламентирующих

порядок рассмотрения обращений граждан в тех или иных государственных

органах страны. Единственным общегосударственным актом, действующим в этой

сфере общественных отношений, является безнадёжно устаревший Указ

Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. "О порядке

рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан".

Говоря о нормативно-правовом регулировании административного порядка

реализации права граждан на обращения, необходимо выяснить какие правовые

акты должны обеспечивать решение данной задачи. Для этого прежде всего

необходимо ответить на вопрос об адресате этих обращений.

Как отмечалось выше, статья 33 Конституции РФ закрепляет право граждан

обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные

обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. То

есть, имеются ввиду обращения граждан в государственные органы всех ветвей

власти: законодательные, исполнительные и судебные, а также

представительные и исполнительные органы местного самоуправления.

Обращения в некоторые судебные и законодательные (представительные)

органы государственной власти и местного самоуправления находятся за

рамками нашего исследования, и обращения в суды общей компетенции, как

явствует из смысла Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений,

нарушающих права и свободы граждан", рассматриваются в порядке не

административного, а гражданского судопроизводства*. Следовательно, под

рассматриваемыми в административном порядке понимаются те обращения

граждан, которую направляются в исполнительные органы государственной

власти и местного самоуправления.

Таким образом, к перечисленным выше нормативно-правовым актам текущего

законодательства, регламентирующим порядок реализации права граждан на

обращения на федеральном уровне, необходимо добавить закон (а в

соответствии со статьёй 55 Конституции РФ это должен быть акт не ниже

федерального закона), который бы устанавливал порядок подачи, рассмотрения

и разрешения обращений граждан в органах исполнительной власти

государственного и муниципального уровня.

Проблема адресата обращений граждан не так проста как кажется.

Следовательно, Федеральный закон данного вида, в соответствии с

Конституцией РФ, должен регламентировать только порядок обращения граждан в

исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления. И

эта его функция должна получить отражение в его названии.

Что касается структуры Закона, то по нашему мнению, он должен включать в

себя три основных раздела: о направлении обращения в полномочный орган; о

порядке рассмотрения обращения; о порядке разрешения вопроса по существу

обращения. Остановимся более подробно на характеристике каждого из

разделов.

Итак, что касается направления обращения. Выше уже отмечалось, что

гражданин не обязан подробно знать компетенцию каждого из государственных и

муниципальных органов. Следовательно, он вправе самостоятельно определить

орган, в который он обращается. В случае письменного обращения, оно может

быть направлено по почте или лично передано гражданином в канцелярию или

приёмную того органа, в который он обращается. Каких-либо особых требований

к письменному обращению, кроме наличия сведений об авторе и адреса, по

которому должен быть направлен ответ. Закон предъявлять не должен.

Содержание обращения должно излагаться гражданином в произвольной, им самим

избранной форме. Представление доказательств не должно быть обязанностью

субъекта обращения. Отсутствие в обращении доказательств не может

рассматриваться как основание для оставления обращения без рассмотрения.

Однако, очевидно, что сообщение в обращении необходимых сведений об

излагаемых фактах, значительно упрощает процесс их проверки. Поэтому

предоставляя гражданину право самому определить форму обращения и её

содержание, Закон всё же должен ориентировать его на желательность

сообщения возможно большего числа объективных сведений о сообщаемых им

фактах.

При направлении письменного обращения не по адресу, оно должно быть

переслано в компетентный орган с уведомлением об этом автора (авторов)

обращения.

Что касается личного обращения гражданина в орган государственной власти

или местного самоуправления, то оно должно производиться в установленные

часы приёма, а сведения, сообщаемые гражданином, должны быть зафиксированы

должностным лицом, к которому он обращается в той форме делопроизводства,

которая установлена законом или подзаконным актом в отношении конкретного

органа. В случае личного обращения гражданина в орган, к компетенции

которого не относится рассмотрение конкретного обращения, ему должно быть

дано разъяснение, в какой орган он должен обратить, место его расположения

и часы приёма. При этом сам факт обращения гражданина должен быть

зарегистрирован в установленном порядке на случай судебного обжалования

действий должностного лица, принимавшего обращение.

Следующий раздел федерального закона должен быть посвящён регламентации

порядка рассмотрения обращений граждан. На сегодняшний день он определяется

различного рода ведомственными актами, учитывающими специфику деятельности

того или иного органа государственной власти или местного самоуправления.

Не следует отрицать необходимость существования подобных актов, однако,

роль федерального закона на этом этапе работы с обращениями граждан состоит

в установлении общих требований к порядку их рассмотрения.

Конечно, рассмотрение обращений каждого вида: предложений, заявлений,

жалоб и прочих имеет свою специфику, как мы показывали в гл.1. Но вместе с

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11