Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти

Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти

ОБРАЩЕНИЯ ГРАЖДАН В ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

О том, кто имеет участие в законосовещательной

или судебной власти, мы и можем утверждать,

что он и является гражданином данного государства.

Государством же мы и называем совокупность таких

граждан, достаточную, вообще говоря,

для самодовлеющего существования.

(Аристотель, “Политика”, III, 1, 8)[1]

А каков жалобник к боярину приидет, и ему жалобников

от себе не отсылати, а давати всемъ

жалобником управа в всемъ, которымъ пригоже.

А которого жалобника а непригоже управити,

и то сказати великому князю, или к тому его послати,

которому которые люди приказаны ведати.

(Судебник Ивана III, 1497 г., ст.2)[2]

ВВЕДЕНИЕ

Так уж сложилось исторически, что с давних времён в России

государственная власть была необычайно влиятельной. И в основном на власть

люди возлагали надежды, часто неоправданные. В лице царя от века видели

наместника Бога, гаранта справедливости и защитника всех “сирых и убогих”.

И в сущности до сего дня мало что изменилось. Царя заменил “вождь”,

Генеральный секретарь, теперь - Президент. То, что власть “разделилась”

хотя бы формально, в народном сознании осталось не замеченным. Власть по-

прежнему воспринимают как некое целое, притом власть законодательную и

судебную считают лишь нижними этажами этого целого, а центром властной

системы, “властью как таковой” считается власть исполнительная. Этому

народному восприятию власти отдают дань и многие отечественные правоведы. В

частности, весьма распространены взгляды, согласно которым институт

президентской власти лежит “вне” системы разделения властей, а Президент

как “глава государства” имеет совершенно особый статус, возвышающий его над

всеми ветвями власти. Естественно, отсюда недалеко и до признания права

Президента вмешиваться в законодательный процесс или в судопроизводство.

Кроме того, издавна не особенно доверяя местной власти (условно говоря,

“воеводам”), боьшинство россиян ищут заступничества и справедливости “в

Москве”, то есть у федеральных органов исполнительной власти. Таким

образом, мы видим, что главным центром, к которому обращены народные

чаяния, являются органы исполнительной власти, притом прежде всего

федеральные и особенно - Президент. Именно к ним в первую очередь

обращались и обращаются граждане за защитой своих прав. Это вовсе не

голословное утверждение, достаточно взглянуть на статистику. Согласно

аналитическим отчётам Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства

РФ, за 2000 г. на имя Президента поступило порядка 300 тыс. обращений

граждан, в Правительство РФ - 94 тыс., а в самое “популярное” из

федеральных министерств - Министерство юстиции - 35 тысяч[3], притом даже

исковых заявлений по гражданским делам во все суды (исключая арбитражные)

было подано едва ли не меньше. В предшествующие годы соотношение было

приблизительно такое же, хотя порядок цифр менялся. Комментарии здесь

излишни, цифры говорят сами за себя. Следует также отметить, что судебная

власть, основной “защитник” гражданских прав в развитых странах, в России

даже юридически находится в большой зависимости от власти исполнительной. В

последние годы существенно возросло количество гражданских исков, но, - и

на это необходимо обратить внимание, - эти иски могут привести к реальному

восстановлению нарушенных прав, возмещению ущерба и т.п. только при

содействии исполнительной власти. Какое бы решение не вынес суд, оно должно

быть исполнено судебными приставами, не входящими в систему судебной власти

как таковой (все судебные приставы России подчинены Департаменту судебных

приставов Минюста России). И очень часто судебные решения не могут быть

исполнены именно из-за проволочек, допускаемых судебными приставами.

Итак, мы видим, что исполнительная власть остаётся главным гарантом

гражданских прав, и единственным “центром”, к которому обращены надежды

подавляющего большинства граждан России. И что бы не говорили о разделении

властей, необходимости построения сильной и независимой судебной системы и

т.п., подобное положение вещей будет сохраняться ещё долго, и народное

сознание долго будет видеть в исполнительной власти главного “защитника и

заступника”. Потому именно по тому, насколько успешно будут функционировать

административно-правовые механизмы реализации и защиты прав граждан,

насколько чутко и эффективно будет реагировать на обращения граждан

исполнительная власть, будут судить об эффективности и состоятельности

государства в целом.

Сегодня везде и всюду говорят о необходимости повышения уровня доверия к

государству, без чего никакое прогрессивное развитие невозможно. Это можно

слышать и на заседаниях Правительства, на съездах промышленников и

банкиров, на Гражданском форуме, на различных научных конференциях. Так, в

докладе Е.Г. Ясина на Второй Международной конференции “Модернизация

экономики России”, проходившей в ГУ-ВШЭ 3-5 апреля 2001 года, отмечалось,

что “восстановление доверия” является основным условием роста

инвестиций[4]. И это отмечают не только экономисты, но и политологи,

юристы, действующие политики и управленцы. Притом не только как условие

“роста инвестиций” но как вообще основу всякого движения вперёд. “Что

мешает построить систему, основанную на доверии людей к власти?”,-

спрашивает руководитель одного из важнейших и богатейших субъектов РФ[5]. О

том, что “велик дефицит доверия народа к власти”, говорил даже нынешний

Президент[6]. И в самом деле, получается парадоксальная, и пугающая

картина: народ все надежды возлагает на власть, но при этом не доверяет ей.

Значит, народ лишён внешней опоры, и не имеет веры в то, что хоть кто-то

сможет защитить простого человека.

Единственный выход из этой ситуации в одном - совершенствовать механизмы

реализации и защиты гражданских прав, прежде всего административно-

правовые. А важнейшим из этих механизмов является “механизм обратной

связи”, т.е. институт обращений граждан в органы государственной власти,

прежде всего исполнительной.

Здесь мы пока сталкиваемся с ситуацией весьма безрадостной. До сих пор

нет единого порядка принятия, учёта и рассмотрения обращений граждан, нет

их чёткой классификации. Федерального закона об обращениях граждан нет.

Несмотря на то, что количество обращений граждан в федеральные органы

исполнительной власти (в настоящей работе мы ограничимся только ими,

поскольку объём данной работы не позволяет достаточно детально рассмотреть

особенности работы с обращениями граждан во всех органах государственной

власти), год от года растёт, механизмы их рассмотрения не совершенствуются

и процентная доля разрешённых по существу обращений остаётся постоянной,

кстати, весьма низкой. Например, из поступивших в Правительство РФ в 2000

году обращений лишь 1/3 была рассмотрена по существу. Это означает прежде

всего, что уровень ожиданий граждан растёт, но действия власти остаются

прежними, следовательно, всё более увеличивается разрыв между ожиданиями и

действительностью. Долго это продолжаться не может. Значит, нужно принимать

меры к тому, чтобы работа с обращениями граждан стала более эффективной и

граждане могли в полной мере реализовать своё право на обращение,

закреплённое в Конституции. Но для того, чтобы принимать какие-либо меры,

необходимо изучить сущность проблемы, рассмотреть возможные пути её решения

и только потом приступать к разработке конкретной программы действий.

Однако последнее - задача политиков, а наша цель - изучить становление,

развитие и современное состояние института обращений граждан, выявить

причины низкого уровня “рассматриваемости” обращений и, по возможности,

предложить пути устранения возникающих проблем. Этому и будет посвящена

настоящая работа.

Итак, что же есть обращение гражданина и какова его роль? Сразу отметим,

что обращение - это далеко не каждое послание гражданина к государственному

органу или должностному лицу. Обращение - это всегда юридический акт, т.е.

действие, сознательно направленное на создание юридических последствий[7].

Направляя обращение в какой-либо государственный орган, гражданин вступает

с ним в определённые правоотношения. Таким образом, обращением можно

считать только такое послание, из смысла которого явно следует желание

автора побудить адресата (орган или должностное лицо) к каким-либо

юридически значимым действиям. Следовательно, со всей очевидностью можно

утверждать, что не являются обращениями поздравления, благодарности,

рассказы о своей нелёгкой судьбе* без каких-либо требований и прочие

подобные послания.

Роль института обращений граждан огромна. Обращения выполняют в сущности,

три важнейшие функции. Во-первых, обращения есть средство защиты прав

граждан. Наряду с судебной защитой, защита административная, проявляющаяся

в реакции органов исполнительной власти на обращение гражданина и принятии

ими соответствующих мер, есть важнейшее средство охраны человека, его прав

и свобод. Во-вторых, обращение гражданина - это форма реализации его

конституционного права на участие в управлении государством, и,

следовательно, одна из форм выражения народовластия. Посредством обращений

гражданин может воздействовать на принятие решений органами государственной

власти, внося свой вклад в выработку государственной политики в различных

областях жизни. И в-третьих, обращения граждан - это средство обратной

связи, выражения реакции народа, масс на решения, принимаемые

государственной властью. В условиях демократического государства и общества

отработанные механизмы обратной связи необходимы как воздух, притом в

первую очередь самой власти. Кроме того, обращения граждан часто могут

вскрыть некую ещё не замеченную проблему, возможно, указать пути её

разрешения, и способствовать таким образом совершенствованию системы

государственного управления, улучшению социальной действительности в целом.

Так что, изучая обращения граждан, внимательно и чутко относясь к

поднимаемым в них вопросам, власть будет быстрее поспевать за изменениями в

современном необычайно динамичном, обществе, что поможет ей стать более

эффективной. В силу всего этого институт обращений граждан в современной

правовой действительности занимает одно из важнейших мест.

Далее, следует сказать несколько слов о структуре данной работы. Для

начала следует обратить внимание на то, что само понятие “обращение” в

нашей стране нигде не зафиксировано и чёткой классификации обращений не

существует. Поэтому представляется правильным в начале данной работы

детально рассмотреть сущность обращения, возможные виды обращений, дабы

чётко определить, что же понимается под обращением и различными его

разновидностями.

Необходимо также изучить становление и развитие института обращений

граждан. Вообще, в России этот институт имеет богатейшую историю - впервые

он был закреплён законодательно ещё в XV веке, поэтому опыт работы с

обращениями и нормативный материал был накоплен огромный. Разумеется, что

без обзора, хотя бы краткого, всего этого, анализ института обращений

граждан в целом и в федеральные органы исполнительной власти в частности,

будет неполноценным. Поэтому следующую главу настоящей работы целесообразно

посвятить историческому обзору становления института обращений в России, и,

по возможности, зарубежных стран, дабы существовал хотя бы какой-то

материал для сравнения.

Затем необходимо описать современные конституционные основы работы с

обращениями граждан, существующие правила и нормы, регулирующие вопросы,

связанные с обращениями граждан. Поскольку на сегодняшний день нет базового

закона об обращениях граждан, следует базируясь на Конституции, действующих

нормативно-правовых актах, в том числе ведомственных, попытаться вывести

основные принципы работы с обращениями. И, конечно, особое внимание следует

уделить особенностям рассмотрения обращений граждан в административном

порядке, поскольку объектом исследования в данной работе являются не все

обращения, а только в федеральные органы исполнительной власти.

Рассмотрению всех этих вопросов будет посвящена третья глава.

Необычайно важно для нашей работы выявить, как реализуются все изученные

правила и принципы на практике, как строится работа с обращениями “по ту

сторону”, в самих федеральных органах исполнительной власти, рассмотреть

как проблемы и недостатки в работе, так и положительный опыт. Эта часть

исследования является во многом попыткой проникновения в закрытую прежде

сферу. Материалы о деятельности федеральных органов исполнительной власти

сегодня очень труднодоступны, особенно сложно ознакомиться именно с “живой”

практикой, в силу действующих и по сей день старинных, оставшихся с

тоталитарной эпохи, запретов. Автору удалось во время стажировок в

Министерстве юстиции РФ и Аппарате Правительства РФ собрать некоторые

сведения о деятельности их подразделений, отвечающих за работу с

обращениями граждан, и не воспользоваться этим, хотя и бедным, материалом,

было бы, на мой взгляд, неправильно. Поэтому ещё одну главу данной работы

мы посвятим обзору практики федеральных органов исполнительной власти и

изучению их опыта по работе с обращениями граждан.

Наконец, в заключение данной работы хотелось бы попытаться выработать

некоторые предложения по разрешению тех проблем, которые удастся выявить в

ходе нашего исследования. Навряд ли тот объём информации, который удалось

изучить и проанализировать в ходе подготовки настоящей работы, позволит

сделать какие-либо фундаментальные открытия или предложения, однако тем не

менее попытка такие предложения разработать должна быть. Во всяком случае,

обрисовать основные проблемы, возникающие на пути дальнейшего

совершенствования института обращений и попытаться указать на пути их

решения - это, на наш взгляд, достойная цель для завершающей части данного

исследования.

Завершая вводную часть, хотелось бы отметить, что сейчас происходит

формирование нового, демократического подхода к работе с обращениями

граждан. Сегодня защита прав граждан - уже не милость, а обязанность власти

и в этой связи обращения должны перестать выглядеть “челобитными”, они

должны превратиться в форму, механизм взаимодействия равноправных

(подчеркнём: равноправных) партнёров. Поэтому становление новых принципов

регулирования работы с обращениями граждан, становление новых форм

обращений есть важная часть становления самого демократического правового

государства.

ГЛАВА 1

Понятие и виды обращений граждан

1. понятие и содержание права граждан на обращение

Само понятие “обращение” весьма неоднозначно. Действующее

законодательство такого термина вообще не знает, разве только в Конституции

РФ говорится, что “граждане Российской Федерации имеют право... направлять

индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы..”, притом

не поясняется, что под обращением понимать. Однозначного определения

обращения нет не только в законодательстве, но и доктрине. Так, Большой

юридический словарь, выпущенный издательством “Инфра-М” в 1999 году также

не содержит определения обращения. В проекте ФЗ “Об обращениях граждан”,

седьмой год рассматриваемом Государственной Думой обращение определяется

всего лишь как “изложенное в письменной или устной форме предложение,

заявление, ходатайство или жалоба гражданина”, т.е. лишь опосредованно,

через отдельные его виды. И кроме того, указанные виды далеко не

исчерпывают всего разнообразия обращений, что постараемся показать ниже.

Так что остаётся не вполне понятным, что понимать под “обращением” не в

философском или этимологическом (что для нашей работы не имеет значения), а

строго в формально-юридическом смысле, остаётся неясным. Проще говоря,

непонятно, что может считаться обращением, имеющим определённую силу,

подлежащем обязательному рассмотрению строго в установленные законом сроки

и т.п.; каковы его обязательные признаки и формальные реквизиты. Очевидно,

что без решения этого вопроса невозможно говорить о нормативном

регулировании работы с обращениями граждан. Однако этот вопрос совсем не

прост и для решения его необходимо проделать значительную работу.

Собственно говоря, попытка сформулировать общее определение обращения,

возможное для закрепления в законе и выявить его главные, необходимые

признаки и есть главная цель настоящего исследования. К этой проблеме мы

вернёмся ниже, а сейчас постараемся понять сущность и содержание обращения

как в обыденном, так и в формально-юридическом смысле.

Общественные отношения, через которые выражается право граждан на

обращения являются предметом регулирования различных отраслей

отечественного права: административного, гражданско-процессуального,

уголовно-процессуального и некоторых других. Однако, основное содержание

этих правоотношений должно закладываться нормами государственного

(конституционного) права. Для такого подхода есть ряд оснований.

Во-первых, характер нормативно-правового обеспечения реализации права

граждан на обращения в государственные органы и органы местного

самоуправления является одной из характеристик уровня развития демократии в

стране, в конечном счёте - типа сформировавшегося в ней государственного

(политического) режима.

Во-вторых, в подавляющем большинстве случаев причиной обращения

гражданина в государственные органы и органы местного самоуправления

является неудовлетворительная работа тех властных органов или их

должностных лиц, действия которых обжалуются. При этом, как справедливо

отмечает М.Д. Загряцков, "воля государства может быть выражена только волей

физических лиц, но именно соблюдение закона (его буквы, цели или

предписанных форм) преобразует конкретную волю индивида в отвлечённое

волеизъявление государства"[8]. Иными словами, обжалуя действия или решения

должностного лица в полномочный государственный орган, гражданин тем самым

выступает либо против воли государства (когда обжалует нормативный акт,

вступивший в законную силу) либо в защиту этой воли (когда обжалует

действия должностного лица не основанные на законе).

При этом, несмотря на то, что целью обращения, как правило, является

частный интерес гражданина, последствия его обращения, в подавляющем

большинстве случаев, имеют публично-правовое значение. Это перемена

является следствием целого ряда обстоятельств.

Во-первых, право обращения превращается в один из способов контроля за

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11