Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти

государственных расходах"[28].

Естественно, что позиция аббата в данном вопросе была подвергнута М.-М.-

Ж. Робеспьером и другими вождями революции жёсткой критике, в результате

чего право петиций вообще не получило закрепления в окончательном тексте

Декларации прав человека и гражданина от 26 августа 1789 г. Зато спустя два

года, очевидно стремясь компенсировать утрату избирательных прав большим

числом "пассивных" граждан Франции, законодатели в Конституции от 3

сентября 1791 г. наделили их в качестве права естественного и гражданского

свободой обращаться к установленным органам власти с петициями,

подписанными отдельными гражданами.

В таком виде право на петиции действовало во Франции до 1848 г., пока

устанавливающая его норма не получила закрепления в Конституции от 4 ноября

1848 г. Более того, в период реставрации, когда, в соответствии с

положениями Хартии 1814 г., парламент был лишён права законодательной

инициативы перед королем, отсутствующее полномочие парламента было, в

известной степени, восполнено правом граждан на петиции.

В России развитие законодательства о праве граждан на обращения также

насчитывает многолетнюю историю. Как известно, наиболее распространённой

формой обращения заинтересованных лиц к органам государственной власти в

условиях российского самодержавия была челобитная - письменное или устное

обращение одного или нескольких человек (иногда целых сословий)

передаваемая в собственные руки какого-либо должностного лица, вплоть до

императора.

Несмотря на то, что челобитные фактически имеют место практически с

момента возникновения феодальных отношений на Руси, тем не менее попытка

юридического регулирования порядка их подачи и рассмотрения впервые

предпринимается лишь в XV веке. В Судебнике 1497 года прямо указано, что

“каков жалобник к боярину приидет, и ему жалобников от себе не отсылати, а

давати всемъ жалобником управа в всемъ, которымъ пригоже. А которого

жалобника а непригоже управити, и то сказати великому князю, или к тому его

послати, которому которые люди приказаны ведати”[29]. Из текста прямо

следует, что в Московском государстве Ивана Великого не только закреплялась

возможность подачи обращений - челобитных, но и устанавливались

определённый порядок их прохождения и рассмотрения (“к государю - только

через бояр”) и обязанность должностных лиц - “бояр” обязательно

рассматривать поданные жалобы по существу, и, кроме того, существовали

специальные должностные лица, “которым люди приказаны ведати”, т.е. было

понятие распределения обращений по компетенции.

В Судебнике 1550 года, в п. 7 процедура прохождения обращения

регламентируется более детально, и даётся строгое предписание должностным

лицам решать дело по существу, даже если это потребует вмешательства самого

государя. Одновременно там устанавливается и ответственность за ложные, не

соответствующие действительности жалобы и наветы - битьё кнутом и тюремное

заключение[30].

В новом Соборном Уложении, принятом уже в середине XVII века, право на

обращение регламентируется более детально. Так, в главе 10 Соборного

уложения 1649 г. содержится ряд статей (13-17 и др.), регламентирующих

отдельные вопросы рассмотрения челобитий и ответственности недобросовестных

жалобщиков. Этим же и иным частным вопросам, связанным с процедурными

вопросами подачи и рассмотрения жалоб, посвящены иные статьи Уложения[31].

Как показывает практика, хотя большинство челобитных содержали частные

жалобы на произвол и самоуправство государственных чиновников и

представителей правящего класса, тем не менее, некоторые из них легли в

основу нормативных актов, издаваемых в период расцвета абсолютизма. Так

например, Н.А. Воскресенский среди источников петровской Табели о рангах

называет, в первую очередь, русскую практику, потом челобитные, и лишь на

третьем месте находится, по его мнению, иностранное законодательство[32].

Челобитные, как видно из текста нормативного акта, стали одним из

источников Новоторгового устава, подписанного царём Алексеем Михайловичем

22 апреля 1667 г. И в последующие годы челобитные были важным каналом

обратной связи от отдельных слоев населения к органам государственной

власти страны, вплоть до высших. Немалая их роль в обеспечении деятельности

государственной власти настоятельно требовала упорядочения производства по

существу содержащихся в них вопросов. Неслучайно 14 июня 1763 г. Екатерина

II подписывает Манифест о порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее

имя. Этим мaнифecтoм статс-секретари Кабинета императрицы обязывались

принимать от частных лиц:

1) жалобы по поводу действий административных органов;

2) специальные обращения "в собственные руки".

Дела, подлежащие судебному разбирательству, статс-секретарями не

разбирались, их возвращали просителям с обязательством передачи дела в суд.

На рассмотрение императрицы поступали лишь те прошения, которые по своему

содержанию требовали исключительно её решения .

Таким образом, принципиальное значение Манифеста от 14 июня 1763 г.

состоит в том, что он, во-первых, был первым актом, установившим порядок

разбирательства обращений по существу. Во-вторых, он определил порядок

работы с обращениями не только статс-секретарей, но всего государственного

аппарата. В третьих, он впервые разделил административное и судебное

производство по обращениям в государственные органы[33].

Однако, несмотря на безусловное прогрессивное значение Манифеста 14 июня

1763 г., он не смог преодолеть сословно-представительного характера

Российской империи периода абсолютизма. А это означало, что объём

правомочий лиц, выступающих с обращениями в государственные органы, был

различным и зависел от сословной их принадлежности. Самым большим объёмом

полномочий в этой сфере правоотношений обладали собрания дворянства,

которые, в соответствии со статьями 47 и 48 Грамоты на права, вольности и

преимущества благородного российского дворянства (более известной под

названием "Жалованная грамота дворянству") от 21 апреля 1785 г., обладали

правом направлять представления о своих общественных нуждах и пользах

генерал-губернатору или губернатору, а жалобы - Сенату и императорскому

величеству. Однако, эти обращения, в соответствии со статьей 49 той же

грамоты, не могли быть "противны законам или требованиям узаконений"[34].

Для сравнения следует заметить, что крестьяне в соответствии с рядом

актов 30-х годов XVIII в. могли направлять прошения только должностным

лицам местного уровня, при этом им было запрещено жаловаться на действия

помещиков, которым они принадлежали. Что же касается городского населения,

то в соответствии с Грамотой на права и выгоды городам Российской империи

от 21 апреля 1785 г.("Жалованная грамота городам") городское общество

представления о своих общественных нуждах и пользах могло направить только

губернатору (ст. 36), а само представление, как не рассмотренном выше

случае с представлениями собраний дворянства, не могло быть "противным

законам или требованиям узаконениий.

Очередные изменения в порядок производства по обращениям в органы

государственной власти были внесены разработанным М.М. Сперанским

Манифестом "Об образовании Государственного совета" от 1 января 1810 г. В

соответствии с этим актом в составе Государственного совета создавалось

специальное подразделение, возглавляемое одним из членов Совета - Комиссия

прошений, которая принимала обращения на высочайшее имя. К компетенции

комиссии относились три вида обращений: жалобы, прошения наград и милостей,

проекты*. Нужно отметить, что примерно в то же время появилось первое

отечественное научное исследование, посвящённое проблемам работы с

обращениями граждан[35].

По каждому из обращений устанавливался особый порядок производства кат:

по форме, так и по существу вопроса. Манифест устанавливал также перечень

обращений, которые исключались из рассмотрения Комиссии. К ним относились

анонимные обращения, повторные обращения, по которым уже был дан отказ, а

также жалобы на решения, утратившие юридическую силу. При этом была особая

категория прошений "кои под общим видом могли содержать в себе дела особой

важности", которые в комиссию не поступали, а вносились "непосредственно к

высочайшему усмотрению"[36].

Рассматриваемый акт заслуживает безусловно высокой оценки с точки зрения

законодательной техники: им установлен достаточно эффективный и объективный

порядок административного производства по обращениям, направленным на имя

Российского императора. Однако, он не устранил главного дефекта этого

производства: его сословного характера. Необходимо напомнить, что

обращаться на имя императора могли только дворянские собрания. Для всех же

остальных категорий населения вплоть до февраля 1905 г. сохранялся прежний

порядок обращений, ограниченный должностным лицом вышестоящей

администрации. Указом от 21 марта 1890 г. Комиссия по принятию прошений

была преобразована в Канцелярию Его Императорского Величества по принятию

прошений на Высочайшее Имя приносимых. Этим же Указом устанавливался

порядок работы Канцелярии. Незначительные изменения в порядок принятия и

рассмотрения обращений были внесены Манифестом 1895 г. "О Государственном

совете и его преобразовании".

В своих положениях названные акты подтвердили нормы, изложенные выше:

прошения на высочайшее имя могут приноситься как отдельными лицами, так и

целыми сословиями и общественными установлениями, но лишь по вопросам, не

противоречащим законам. Конкретный перечень оснований для обжалования был

установлен статьёй 9 Указа от 21.03.1890 г. К ним были отнесены:

-жалобы на определения Департаментов Правительствующего Сената, кроме

кассационных;

-жалобы на постановления высших государственных установлений, когда жалоба

приносится по делам не судебным, и притом не по существу дела, а собственно

на противное событию изложение в постановлении обстоятельств дела, и сие

подтверждено достоверными доказательствами;

-жалобы на действия и распоряжения Министров, Главноуправляющих отдельными

частями Сената и Генерал-губернаторов, когда таковые действия и

распоряжения не подлежат по закону обжалованию Правительствующему Сенату;

-прошения о даровании милостей, в особых случаях, не подходящих под

действие общих законов, когда сим не нарушаются ничьи права и ограждённые

законом интересы;

-прошения о помиловании и смягчении участи лиц, осуждённых или отбывающих

наказания[37].

Таким образом, даже сословие ограниченный круг лиц, обладающий правом

обращаться на Высочайшее Имя, мог подать прошения далеко не по всем

вопросам, имевшим для них жизненно важное значение. Что касается иных

обращений, поступавших в Канцелярию, то они делились на две группы:

оставляемые без рассмотрения и оставляемые без последствий. Разница

состояла в том, что по первым не только не принималось решение по существу,

но они даже и не рассматривались, хотя, как будет показано ниже, в ряде

случаев, чтобы отнести некоторые обращений к данной категории их всё-таки

необходимо было, как минимум, прочитать. Вторая категория обращений

рассмотрению подлежала, но юридических последствий для заявителя это не

имело. Помимо юридически очевидных оснований: принесение жалобы по вопросу,

не относящемуся к компетенции Канцелярии (не предусмотренных ст. 9 Указа);

повторные обращения, на которые получен отказ; жалобы, имеющие иной,

установленный законом порядок обращения; прошения о наградах, приносимые

без ведома начальства; жалобы на увольнение от должности по представлению

начальства, представленные без объяснения причин, - статья 16 Указа

предусматривала основания, которые нельзя отнести к категории юридически

обоснованных. В частности, речь идёт о жалобах на места низкие и средние

(ст. 16, п. 2) и подлежащие рассмотрению Кабинета Министров (ст. 16, п. 4).

Дело в том, что Указ, несмотря на то, что подробно регламентировал порядок

подачи жалоб, не предусматривал обязанности Канцелярии пересылать, жалобы,

не относящиеся к предметам её ведения, по подведомственности, то есть тем

учреждениям, в чьём ведении находилось решение вопроса, изложенного в

жалобе, по существу. Причём этот недостаток характерен для всего

российского законодательства рассматриваемого периода. Что же касается

жалоб, оставляемых без рассмотрения, то поводом для такого решения являлись

следующие основания. Не рассматривались жалобы:

-поданные с отступлением от правил, изложенных в ст. 11-14 Указа, т.е.

анонимные жалобы, а также поданные поверенным, не имеющим юридических

оснований действовать от имени своего поручителя, или не сопровождающиеся

приложением необходимых документов (текста обжалуемого решения или

нарушенного, по мнению заявителя, закона);

-принесённые по истечении 4-х месячного срока со времени объявления или

приведения в исполнение обжалуемого постановления;

-заключающие в себе несколько предметов, имеющих различный порядок

производства по ним;

-жалобы, изложенные в телеграммах;

-жалобы и прошения, писанные беспорядочно или бессмысленно, на клочках

бумаги или с неприличными выражениями.

Оценивая описанный порядок подачи жалоб на Высочайшее Имя, необходимо

отметить ряд его недостатков. Во-первых, несмотря на подробнейшую

регламентацию процедуры подачи жалоб, рассматриваемый акт не содержит норм,

регулирующих работу Канцелярии по существу изложенного в жалобе вопроса.

Подавляющее большинство жалоб пересылалось ею в соответствующие

департаменты, чьи решения или действия чиновников обжаловались заявителями.

Во-вторых, усложнённый порядок обращения с прошениями на Высочайшее Имя

требовал наличия специальных знаний или высокой общей культуры заявителя.

Что, в принципе, соответствовало категории заявителей - представителей

дворянского сословия. Однако, абстрагируясь от последнего обстоятельства,

необходимо отметить излишнюю организованность процедуры подачи прошений,

особенно в сочетании с коротким сроком исковой давности. Отмеченные

недостатки не компенсируются теми положительными моментами, которые имеют

место в данном Указе. Это ряд гарантий прав заявителя: освобождение от

гербового сбора (ст. 10), обязательность уведомления заявителя о положении

дел (ст. 28) и об окончательном распоряжении или передаче жалобы (ст. 29) и

некоторых. др.

Однако, главным недостатком рассматриваемого порядка подачи жалоб на

Высочайшее Имя остаётся ограниченный круг вопросов, подлежащих обжалованию.

Дело в том, что в Российской империи на рубеже XIX-XX столетий, сословный

порядок подачи жалоб был усилен сложной иерархией учреждений, разрешающих

их по существу. Канцелярия Его Императорского Величества по принятию

прошений на Высочайшее Имя приносимых была лишь верхней частью айсберга

российской бюрократии.

Следующим звеном в системе учреждений, занимавшихся приёмом жалоб и иных

обращений российских подданных, было Особое Присутствие для

предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб на определения

Департаментов Правительствующего Сената. Оно было создано одновременно с

Канцелярией Его Императорского Величества по принятию прошений и, по

существу, было одним из органов, действующих по её поручению. Дело в том,

что Особое Присутствие рассматривало только те жалобы, которые направлялись

в него Главноуправляющим Канцелярии и "никакие другие жалобы, прошения,

объяснения, документы и иные бумаги им ни от кого не принимались" (ст. 100

гл. 3 Указа об учреждениях Государственного Совета)[38]. Любопытно, что и

Особое Присутствие не разрешало дела по существу. Оно лишь давало

заключение о том "в какой мере изложенные в жалобе объяснения могут служить

достаточным основанием к переносу дела на рассмотрение Общего Собрания

Сената" (ст. 104). В дополнение к общей характеристике этого корпоративного

органа следует добавить, что участие в деле посторонних лиц, равно как и

представителей печати не допускалось (ст. 101), а доклад о существе дела

производился устно (ст. 103).

По общему правилу, на решение Сената не могло быть апелляций ст. 217

Указа об учреждениях Правительствующего Сената)[39]. Однако, нет правила

без исключений, о чём весьма образно повествует законодатель в той же ст.

217: "Как могут быть крайности, в коих возбранить всякое прибежище к

Императорскому Величеству было бы отнять избавление у страждущего, то в

таком случае допускаются всеподданнейшие жалобы на определения исключённых

выше, в ст. 10, Департаментов Сената с соблюдением условий, означенных в

ст. 5-9 Правил о порядке принятия и направления прошений и жалоб на

Высочайшее Имя приносимых". Речь идёт о том редком случае, когда в

установленном порядке направления жалоб среди огромного числа правовых норм

процессуального характера, встречается одна-единственная, касающаяся

разрешения жалобы по существу, в соответствии с которой Правительствующий

Сенат требует от подлежащего установления или должностного лица объяснений

в связи с проявлением им бюрократизма и волокиты при рассмотрении жалобы

(ст. 10). Очевидно, что российская бюрократия оказалась настолько развитой,

что ради борьбы с ней официальные власти готовы были пойти на любые

уступки, вплоть до признания неправоты со стороны высших должностных лиц

государства. В этом случае, если жалоба будет признана уважительной, то

дело о её рассмотрении по существу предлагается Общему Собранию Сената (ст.

218), решение которого является окончательным (ст. 220).

Канцелярия Его Императорского Величества по принятию прошений, Особое

Присутствие для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб, а

также Общее Собрание Сената относились к числу органов, рассматривающих

жалобы на действия высших должностных лиц государства, действующих на

общегосударственном уровне (исключая, естественно, самодержца, персона

которого была, априори вне рамок юридической ответственности.

Систему органов, принимающих жалобы на действия и решения должностных

лиц, следующего - губернского - уровня возглавлял так называемый Второй

Департамент Правительствующего Сената. К компетенции этого органа

относилось разрешение жалоб на постановления губернских Присутствий, на

окончательные постановления губернских землеустроительных комиссий и

"прочие дела, отнесённые на основании подлежащих узаконений о сельском

состоянии к ведению сего Департамента" (ст. 23 Указа об учреждениях

Правительствующего Сената) 3). Статьёй 52 Указа предусмотрено, что к

производству в Департаменте принимаются как прошения и жалобы лично

подаваемые, так и по почте пересылаемые. Зато примечаниями к данной статье

установлены Правила о порядке написания и подачи прошений и жалоб,

приносимых Департаментом Правительствуюшего Сената и о порядке принятия

оных обер-секретарями. Данные правила устанавливали не менее жесткие

требования, предъявляемые к процедуре подачи жалобы, чем рассмотренные выше

акты о порядке рассмотрения жалоб, поданных на Высочайшее Имя.

К государственным органам, принимающим жалобы на действия и решения

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11