Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти

“процесс развития субъективных прав заключается в активных действиях

граждан по охране и защите своих прав и таким образом способствующих

укреплению законности”[13]. Проще говоря, субъективные права воплощаются в

реальную жизнь, реализуются на практике лишь тогда, когда носитель этих

прав предпринимает действия по их защите; эти действия он совершает с

частной целью - защитить свои права, но вместе с тем его правозащитные

действия способствуют устранению подобных нарушений в будущем, и, значит,

укреплению правопорядка. Таким образом, в действиях индивидов по защите

субъективных прав реализуется одновременно и частный, и публичный интерес

(что уже отмечалось выше). Обращения граждан понимались именно как форма

“правозащитных” действий. Такие “правозащитные” действия Н.А. Ямпольская

разделяла на три разновидности, каждой из которых соответствует

определённый вид обращений граждан[14]:

- профилактические действия (цель их не в устранении нарушений, а в

создании лучших условий для реализации субъективных прав), их формой

являются предложения;

- сигнальные действия (их цель - устранение не нарушений, а возможности их

совершения, предупреждение нарушений), характерная форма - заявления и

письма-сигналы*;

- защитные действия (цель - защита уже нарушенных прав, устранение

последствий нарушения), характерная форма - жалобы.

Подобный подход представляется нам оптимальным в качестве базы для

систематизации и классификации обращений граждан по содержанию. Он даёт

возможность (ниже мы постараемся это показать) “привязать” любую

разновидность обращений к трём формам “правозащитных” действий. Поэтому в

настоящей работе будем использовать именно этот подход.

Помимо жалоб, заявлений и предложений возможно существование иных форм

обращений,- в чём их особенности и требуют ли они специальной процедуры

рассмотрения, постараемся показать ниже. Однако три вышеназванных

разновидности обращений являются, на наш взгляд, основными и наиболее

распространёнными, поэтому представляется целесообразным начать

рассмотрение классификации обращений граждан по содержанию именно с них.

Как показывает практика, наиболее часто встречающимся видом обращения

являются жалобы граждан. Кроме того, это наиболее исследованный в

отечественной юридической литературе вид обращений. Виднейшие советские

административисты В.И. Ремнёв, Ю.М. Козлов, В.В. Мальков уделяли в своих

трудах наибольшее внимание именно жалобам[15].

Как определить само понятие жалобы? Проект Федерального закона “Об

обращениях граждан”, с 1996 года дожидающийся принятия (далее будем

называть его Проект)* определяет жалобу как “обращение гражданина по поводу

нарушенных решениями и действиями (или бездействием) органа или

должностного лица либо юридического или физического лица прав, свобод,

законных интересов, в том числе предоставлением официальной информации,

послужившей основанием для принятия решений и совершения действий (или

бездействия)”. Это определение, хотя и несколько громоздко, в целом

представляется справедливым.

Жалоба появляется в той сфере правовых отношений, которые возникают из

нарушения прав и законных интересов гражданина, установленных и

закрепленных законодательством и другими нормами, регламентирующими права и

личные интересы граждан, т.е. в тех случаях, когда отношения между

гражданином и властью выходят за рамки позитивных. Цель подачи жалобы

заключается в защите и восстановлении прав. Однако сами по себе жалобы не

обеспечивают законность и не могут устранить её нарушения. Жалобу следует

рассматривать как одну из гарантий соблюдения законности, так как она

является одним из проявлений критики “снизу”. Жалоба всегда является как

средством защиты прав и свобод законных интересов индивида, нарушенных

деяниями или актами государственных органов, иных структур, должностных лиц

служащих, так и одним из средств осуществления этих прав. Путем её подачи

граждане реализуют предоставленные им государством права или требуют

восстановления нарушенных прав. Таким образом, в жалобе наиболее ярко

проявляется сочетание публичного и частного интереса, характерного для

обращений граждан вообще. Однако подача жалобы не сводится к осуществлению

только охранной функции. Исследование социально-правовой сущности этого

института дает основание полагать, что жалобы имеют двуединое значение. Они

являются, с одной стороны, средством, способом зашиты прав и законных

интересов человека, нарушенных действиями (бездействием) властных структур,

а с другой — сигналами о существующих недостатках в их работе, способствуют

устранению последних, улучшению работы государственного аппарата,

укреплению режима законности. Одна из основных функций конституционного

права на обжалование — служить средством охраны прав и законных интересов

граждан. Следует отметить, что один из аспектов института права жалобы

выражается в возможности гражданина посредством своего обращения

участвовать в управлении общественными и государственными делами, выражать

свою позицию, личное мнение по различным вопросам*. Вместе с тем это

положение требует, на наш взгляд, уточнения. Практика и опыт многих

десятилетий показали, что главной целью, которую ставит гражданин,

обращаясь с жалобой, является защита нарушенных прав человека (прежде всего

самого себя), устранение препятствий для осуществления гражданином его прав

и свобод и т.д. Лишь опосредованно, в ходе борьбы за свои права гражданин

одновременно участвует и в управлении делами общества и государства, а

точнее в деятельности по укреплению законности. Любой человек, обращаясь с

жалобой с целью защитить нарушенные права, тем самым доводит до сведения

компетентных органов факты, которые, по его мнению, являются негативными,

обусловливают нарушение его прав и интересов и нуждаются в устранении.

Таким образом гражданин проверяет соответствие поведения различных органов

и должностных лиц установленным для них масштабам поведения в целях

выявления и недопущения возможных отклонений. Исходя из этой посылки, право

на жалобу представляет собой важное средство социального контроля, через

призму которого можно и нужно рассматривать реализацию права как элемент

участия граждан в управлении делами общества и государства. В этом смысле,

используя право на жалобу, гражданин посредством ее подачи выражает свое

отношение к тем или иным реалиям. Подобная информация, заложенная в данного

рода обращении, должна восприниматься как существенный источник выявления

общественных интересов. Таким образом, очевидно, что право на жалобу прежде

всего обеспечивает личный интерес гражданина в защите его нарушенного права

(либо коллективов в отношении своих членов).

Заявление определяется в проекте ФЗ "Об обращениях граждан" как

“обращение гражданина по поводу реализации прав и свобод, закреплённых

Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской

Федерации”. Подобное определение в значительной степени противоречит ст.2,

п.1 ст.17 и п.1 ст.55 Конституции РФ, так как указывает лишь на права,

закреплённые Конституцией и законодательством, в то время как из

вышеперечисленных статей Конституции РФ прямо следует, что “отсутствие в

Конституции прямой записи общепризнанного права или свободы человека... не

означают их отрицания (непризнания)”[16]. Значит, в соответствии со ст.45

Конституции РФ, государственной защите подлежит любое из общепризнанных

прав, если даже оно и не закреплено законодательно. Поэтому данное

определение необходимо несколько подкорректировать, но в целом оно

представляется более-менее правильным. Так, В.И. Ремнёв определял заявление

схожим образом, как “обращение гражданина по поводу реализации права или

законного интереса в порядке обычной, нормальной деятельности органов

государства или общественной организации”[17]. Правда, здесь нужно обратить

снимание на то, что и жалоба, по замечанию В.В. Малькова, подаётся и

рассматривается в порядке обычной деятельности госорганов. Разграничение

между жалобой и заявлением, по В.В. Малькову должно проводится по иным

основаниям. Предметом заявления является не обжалование каких-либо

нарушений субъективных прав и интересов, а, во-первых, реализация через

соответствующие органы законных прав и интересов граждан, и, во-вторых,

реализация права на участие в управлении делами государства путём

информирования о различных недостатках, недочётах, злоупотреблениях[18].

Иными словами, заявления граждан не связаны с имевшими место нарушениями

конкретных субъективных прав и интересов. Отказ же в удовлетворении этих

прав и интересов и порождает жалобу (то есть действие направленное на

защиту частного интереса). Этот подход прослеживается и в упоминавшемся

выше проекте федерального Закона "Об обращениях граждан". Такой же смысл

в содержание рассматриваемых терминов заложен и действующим гражданским и

уголовным правом.

Предложения - крайне интересный вид обращений. Проект ФЗ "Об обращениях

граждан" определяет его как “обращение гражданина, направленное на

улучшение порядка организации и деятельности государственных органов,

органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций

независимо от форм собственности, общественных объединений, на

совершенствование правовой основы государственной и общественной жизни, на

решение вопросов экономической, политической, социально-культурной и других

сфер деятельности государства и общества”. Это определение, на наш взгляд,

слишком громоздко, хотя сущность предложения передаёт верно. Предложение не

связано с нарушением прав, оно не связано и с реализацией каких-либо прав

заявителя, оно направлено на внесение каких-либо изменений в существующий

порядок. Предложение является одной из важнейших форм реализации права

граждан на участие в управлении, зафиксированного в п.1 ст.32 Конституции

РФ. Предложения могут быть самыми различными по содержанию, однако для

нашей работы имеют значение только предложения, направленные на улучшение

работы федеральных органов исполнительной власти либо изменение изданных

ими нормативных актов. Предложения по совершенствованию законодательства,

даже те из них, которые направлены в адрес исполнительных органов,

относятся всё же к сфере ведения органов законодательной власти. В принципе

предложения в общей массе обращений граждан в федеральные органы

исполнительной власти составляют очень незначительное число, но следует

отметить, что с годами это число растёт. Так, за 1999 г. в Минюст России

поступило около 30 предложений (из 39625 всего), в 2000 г. - 102 (хотя

общее число обращений снизилось), а в 2001 г. - уже 392[19]! Хотя большую

их часть составляли предложения по изменению действующего законодательства,

в данной работе не рассматриваемые, цифры сами по себе весьма красноречивы.

Кроме того, эта форма обращений является одним из наиболее весомых

проявлений народовластия. Внося предложение, гражданин не преследует личной

цели, не стремится защитить свои права от нарушений, а пытается

воздействовать на принятие решений государственной властью, т.е. реализует

одно из главнейших гражданских прав - непосредственного участия в

управлении государством. Само существование права предложения является как

бы реальным, “вещественным” подтверждением того, что власть в России

исходит от народа и может реализовываться им непосредственно, как на это

указывает ст. 3 Конституции РФ. Поэтому, сколь не было бы незначительно

число предложений, к ним надлежит относится с максимальным вниманием.

Таковы три “главные” формы обращений, закреплённые действующим Указом от

12 апреля 1968 г., кроме них в литературе называются и другие формы.

Рассмотрим вкратце и их.

Одной из таких форм является ходатайство. В Указе о нём не сказано ни

слова, но проект ФЗ "Об обращениях граждан" упоминает о нём как об одной из

форм обращений. Там ходатайство определяется как “обращение гражданина с

просьбой о признании определённого статуса, прав и свобод, изложенное в

письменной форме, в случаях, которые прямо установлены законодательством

Российской Федерации”. Это определение также полагаем верным; по крайней

мере, автору не встретилось в литературе каких-либо иных подходов к

определению ходатайства. То, что этим определением для него

предусматривается только письменная форма, существенного значения не

имеет*, так что эту формулировку из определения вполне можно удалить. Здесь

существенным является то, что ходатайство может иметь место только в прямо

предусмотренных законом случаях и являет собой просьбу гражданина о

признании за ним определённого статуса, дающего некоторые специальные

права. Например, ходатайством является просьба гражданина о признании его

участником войны, что автоматически даст ему право на пользование

определёнными льготами. Поэтому, на первый взгляд, ходатайство не вполне

может быть вписано в рамки “правозащитного” подхода, т.к. гражданин,

подавая ходатайство не пытается защитить неотъемлемые права или устранить

препятствия к их реализации, а просит соответствующий государственный орган

о предоставлении ему специальных, т.е. “октроированных”, дарованных прав.

Однако, нам представляется, что ходатайство представляет собой не прошение

особой милости в обход закона, весьма распространенное во времена

самодержавия[20], а требование к властям признать специальное право, уже

предоставленное законом и выполнить соответствующие действия. Проще говоря,

гражданин, подающий ходатайство (если, конечно, он не мошенник) уже имеет

специальное право, и ходатайством он лишь заявляет о том, что оно у него

есть и не молит, а требует от властей совершить некоторые действия или

предоставить блага, соответствующие его праву. Таким образом, если

ходатайство не будет принято, то право гражданина будет нарушено. С этой

точки зрения ходатайство является формой предупреждения нарушения, или, в

соответствии с “правозащитным” подходом Н.А. Ямпольской, одной из форм

сигнальных действий, наряду с заявлениями и письмами-сигналами.

Ещё одна форма обращений граждан - письма-сигналы (хотя слово “письмо”

здесь скорее дань традиции, т.к. они могут подаваться и в устной форме). В

нормативных актах, и в проекте ФЗ "Об обращениях граждан" о них ничего не

говорится. По своей сути они направлены не на защиту прав гражданина, не на

реализацию права, а на уведомление властей о каком-либо нарушении закона

(или подзаконного акта) - совершённом или могущем совершиться, об ущемлении

прав других граждан, не имеющих прямого отношения к заявителю. Письма-

сигналы, таким образом, вообще не связаны с личностью заявителя, почему

часто бывают анонимными (и поэтому в соответствии с п.1 Указа от 12 апреля

1968 г. не подлежат рассмотрению*). Гражданин, направляя подобное

обращение, не ищет ничего для себя, не преследует (по крайней мере, явно и

очевидно) своего интереса. Прежде всего он пытается защитить законность,

права других граждан, обратить внимание властей на нарушения публичного

порядка, и таким способом гражданин выполняет предупредительную,

профилактическую функцию, в принципе являющуюся одной из основных функций

государственной власти, следовательно участвует в управлении. Таким

образом, как это ни покажется парадоксальным, но сигнальные обращения, по

мнению автора, возможно считать также одной из форм реализации права на

участие в управлении (п.1 ст.32 Конституции РФ). Разновидностью сигнальных

обращений являются это сообщения о преступлениях, как готовящихся так и уже

совершённых (сигнальные обращения могут сообщать о нарушениях всех видов, в

т.ч. не являющихся преступлениями и вообще прямыми нарушениями закона). В

принципе сообщения о совершённых или готовящихся преступлениях вполне

укладываются в рамки рассмотренных выше форм обращений граждан и имеют

специфику в процедуре рассмотрения лишь в рамках уголовного и уголовно-

процессуального законодательства, но детальное рассмотрение этой процедуры

увело бы нас слишком далеко в сторону.

Итак, таковы основные виды обращений граждан, используемые в

законодательстве и в отечественной юридической литературе. Достаточно

взглянуть на представленную нами классификацию, чтобы понять, что разные

виды обращений требуют детально проработанной, особой для каждой формы,

процедуры рассмотрения. Разработка такой процедуры не входит в задачи

автора, но основные черты и подходы постараемся рассмотреть (также мы

коснёмся этого вопроса в гл.3 и 5). Очевидно, что жалоба имеет двойную цель

- восстановление нарушенного права и привлечение к ответственности

нарушителя (либо отмену нормативного акта, ущемляющего права).

Соответственно, она должна рассматриваться по этим двум направлениям,

возможно, даже разными должностными лицами или органами. Кроме того,

ущемление прав гражданина является ненормальным, оно выходит за рамки

права, следовательно, должно быть устранено как можно скорее. Из этого

вытекает необходимость рассмотрения жалобы в максимально сжатые сроки,

чтобы временной интервал между подачей жалобы и устранением нарушения был

минимальным.

Заявление не сопряжено с привлечением кого-либо к ответственности,

следовательно, процедура его рассмотрения должна быть несколько иной.

Вместе с тем сроки рассмотрения заявлений также должны быть небольшими*,

так как в заявления представляют собой форму предупреждения нарушений,

устранение возможности их совершения, и его необходимо рассмотреть в сжатые

сроки, дабы нарушение не совершилось.

Сигнальные обращения, в отличие от заявления, прежде всего связаны с

привлечением нарушителя к ответственности и иногда к устранению возможного

нарушения (если обращение сигнализирует о возможном нарушении, например,

готовящемся преступлении). Поскольку оно совсем не связано с личностью

заявителя, для таких обращений требуется принципиально отличная процедура

рассмотрения. В частности, на них, видимо, не следует распространять

ограничений, связанных с анонимностью. Эти обращения, особенно о

готовящихся правонарушениях должны рассматриваться максимально быстро, дабы

предупредить их совершение.

Ходатайство, как требование о признании права, предоставленного законом

не связано ни с устранением нарушения, ни с ответственностью. Оно также

требует особой процедуры, где особое место занимает проверка сведений,

представленных заявителем в доказательство того, что он действительно

обладает специальным правом. При рассмотрении любого обращения необходимо

удостовериться в правильности содержащейся в нём информации, однако при

рассмотрении ходатайства это необходимо сделать в первую очередь. В

сущности всё рассмотрение ходатайства сводится к проверке, так как

специальное право уже предоставлено заявителю законом и задача органа,

получившего ходатайства, выяснит, действительно ли заявитель относится к

категории граждан, этим правом обладающих. Если представленные заявителем

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11