Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти

должностных лиц губернского и уездного уровня, относятся также Министерства

(ст. 171-173 Указа об учреждениях Правительствующего Сената), действующие

по той же схеме, что и рассмотренные выше учреждения.

И наконец, завершает систему органов, принимающих жалобы, третий

(местный) уровень, на котором рассматриваются жалобы частных лиц, обществ и

установлений на действия и распоряжения земских учреждений и городского

общественного управления в случаях, указанных в Положении о губернских и

уездных земских учреждениях и в Положениях об общественном управлении

городов.

Такой порядок подачи петиций действовал до начала революционных событий

1905-07 гг., которые многие историки считают началом конституционных

преобразований России. Так или иначе, 18 февраля 1905 г. Николай II

подписал Именной высочайший Указ Правительствующему Сенату, которым он

"признал за благо облегчить всем Нашим верноподданным, радеющим об общей

пользе и нуждах государственных, возможность непосредственно быть Нами

услышанными" и возлагал на Совет Министров рассмотрение и обсуждение

петиций, поступающих на Высочайшее Имя[40]. Достоинство Указа состояло в

том, что он разрушал прежнюю сословную систему подачи петиций и

предоставлял это право всем без исключения подданным Российской империи.

Правда, то обстоятельство, что подлежали рассмотрению обращения "по

вопросам, касающимся усовершенствования государственного благоустройства и

улучшения народного благосостояния" может рассматриваться как ограничение

права петиций по содержанию. Однако, сам факт возможности подачи данных

предложений "частными лицами и учреждениями всех видов" является

знаменательным явлением, свидетельством начала в России буржуазно-

демократических преобразований.

Вместе с тем, необходимо отметить, что, в отличие от других политических

прав и свобод подданных Российской империи, право на обращения ещё не стало

конституционным их правом. Этот вывод основан на том обстоятельстве, что в

тексте Основных государственных законов, утверждённых императором 22 апреля

1906 г. это право не закреплено.

Февральская буржуазная революция не отменила действия Законов Российской

империи, равно как и многих других нормативных актов монархии, так что

правовое регулирование института обращений никаких изменений не претерпело.

После Октябрьской Социалистической революции 1917 г., напротив, действие

всех до единого актов “старого режима” было прекращено. Вместо них

вводились новые нормативные акты, вырабатываемые Советской властью. Первым

таким актом, относящимся к институту обращений было постановление VI

Всероссийского Съезда Советов от 8 ноября 1918 г. “О точном соблюдении

законов”. Этим постановлением устанавливалась обязанность всех должностных

лиц и учреждений Советского государства принимать обращения от “любого

гражданина Республики, желающего обжаловать их действия, волокиту или

чинимые ему в его законных притязаниях затруднения”[41]. Примерно в то же

время возникла практика “железнодорожного приёма”. Суть её состояла в том,

что по железным дорогам страны курсировали поезда с высшими руководителями

Советов, в том числе с Председателем ВЦИК; во время стоянок на станциях они

принимали ходоков, собирали письменные обращения и т.п. Как правило,

большая часть этих обращений оперативно рассматривалась прямо на месте

инструкторами народных комиссариатов, ехавших в том же поезде. После

принятия 12 апреля 1919 г. Декрета ВЦИК “О государственном контроле”, был

образован Народный комиссариат Государственного контроля (позднее - Рабоче-

Крестьянская Инспекция), а в его составе - Центральное бюро жалоб и

заявлений, в задачу которого входило принимать жалобы и заявления граждан,

а также контролировать их рассмотрение различными органами государственной

власти, вмешиваясь в случае обнаружения волокиты. В Декрете СНК РСФСР от 30

декабря 1919 г. “Об устранении волокиты” впервые после революции

устанавливался порядок подачи обращений и прописывалась процедура их

рассмотрения. Положения этого декрета легли в основу постановления ВЦИК от

30 июня 1921 г. “О порядке подачи жалоб и заявлений”. Этим постановлением

было также установлено, что приём обращений граждан кроме Центрального бюро

жалоб Рабоче-Крестьянской Инспекции ведёт и непосредственно Президиум ВЦИК,

где для этого создавался особый отдел. После этого специальные

подразделения по работе с почтой трудящихся были созданы во всех

государственных органах, а также на предприятиях, в учреждениях и т.п.

После создания СССР был принят ряд новых документов, регламентировавших

работу с обращениями граждан. Особо следует отметить Постановление ЦИК СССР

от 14 декабря 1935 года “О положении дел с разбором жалоб трудящихся”, в

котором впервые были подробно прописаны правила работы с жалобами граждан,

до того определявшиеся ведомствами самостоятельно. Установленные этим

документом правила действовали более 30 лет, да и потом постоянно

воспроизводились в многочисленных инструкциях по делопроизводству и работе

с обращениями граждан в различных министерствах и ведомствах как Союза, так

и Союзных республик (а затем и Российской Федерации). Так что в

значительной степени установленный тогда порядок продолжает действовать по

сей день.

Здесь необходимо обратить внимание на то, что в данном нормативном акте

(как и в предшествовавших ему) понятия “обращение” не было. Его заменяло

общее понятие “жалоба”, что вообще характерно для советской доктрины.

Весьма показателен тот факт, что крупнейшие правоведы-административисты

советской эпохи, такие как М.Д. Загряцков, Ю.М. Козлов, В.И. Ремнёв в своих

работах огромное внимание уделяют именно жалобам граждан (“трудящихся”), и

практически не замечают других видов обращений, как будто бы их вовсе не

существовало.

Следует отметить также две существенных особенности института обращений

граждан в советское время. Во-первых, право на обращение в течение очень

длительного времени не было конституционным правом, хотя Советское

государство имело богатую конституционную традицию. Следовательно,

регулирование вопросов, связанных с рассмотрением обращений граждан, и, что

самое главное, с гарантиями своевременного разрешения поднятых в них

проблем оставалось делом нормативных актов более низкого порядка. А во-

вторых, начиная с 1922 года, советские органы государственной власти стали

всё больше подменяться партийными структурами. Это очень быстро поняли

граждане и, следовательно, старались обращаться прежде всего туда, так как

добиться решения какого-либо вопроса через посредство партийных структур

было намного проще и эффективнее, чем через государственные органы. В итоге

основной поток жалоб, заявлений и т.д. направлялся прежде всего в органы

Коммунистической партии, а там порядок их рассмотрения определялся уже

различными внутрипартийными инструкциями. Таким образом, в регулировании

работы с обращениями граждан внутрипартийные (корпоративные) акты играли

едва ли не большую роль, чем нормативные акты государства.

После 1935 года существенных изменений в нормативном регулировании работы

с обращениями граждан длительное время не происходило. Только 33 года

спустя был издан знаменитый Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12

апреля 1968 г. № 2534-VII “О порядке рассмотрения предложений, заявлений и

жалоб граждан”, действующий по сей день. Этот документ представлял собой

значительный шаг вперёд хотя бы потому, что в нём впервые прямо

закреплялись такие виды обращений как заявление и предложение. В этом

нормативном акте порядок работы с обращениями граждан прописывался

достаточно детально, а также устанавливались юридические гарантии

своевременного рассмотрения обращений (включая ответственность должностных

лиц). Также значительной новацией было признание как особой разновидности

обращений граждан “предложений, заявлений и жалоб граждан, поступающих из

редакций газет, журналов, телевидения, радио и других средств массовой

информации, а также выступлений и опубликованных в печати материалов,

связанных с предложениями, заявлениями, жалобами..”, которые до того не

рассматривались государственными органами как “не поступившие в их адрес”.

С 7 октября 1977 года право на обращение стало конституционным правом

советских граждан,- принятая в этот день новая Конституция СССР впервые

закрепила это важнейшее право (ст. 49). Конституционная формулировка была

весьма интересной: ”Каждый гражданин СССР имеет право вносить в

государственные органы и общественные организации предложения об улучшении

их деятельности, критиковать недостатки в работе.”[42], т.е. здесь

упоминалось о предложениях, но уже ничего не говорилось о жалобах.

Вероятно, законодатели, верные традиции “политического конституционализма”,

при которой текст Основного закона был предназначен более для пропаганды

действительных или мнимых достоинств социалистического государства, решили

таким способом продемонстрировать, что советские граждане жалоб в госорганы

не направляют, так как им не на что жаловаться. Декларативность этой

конституционной статьи очевидна, но тем не менее она была очень значима,

как первая в российской истории попытка на самом высшем юридическом уровне

закрепить право граждан на обращение.

В той же статье Конституции устанавливалась обязанность должностных лиц

“в установленные сроки рассматривать предложения и заявления граждан,

давать на них ответы и принимать необходимые меры”. Эти положения были

воспроизведены и в Конституциях союзных республик, в том числе в

Конституции РСФСР 1978 года.

После принятия 12 декабря 1993 года новой, ныне действующей Конституции

РФ, где право граждан на обращение было прямо закреплено в ст. 33 и

косвенно (как форма реализации права на участие в управлении) в п.1 ст.

32[43], в истории правового регулирования института обращений наступил

новый этап. Новые конституционные формулировки потребовали принятия

федерального закона, который детально регулировал бы работу с обращениями

граждан и устанавливал твёрдые юридические гарантии их внимательного и

своевременного рассмотрения.

Проект этого закона был подготовлен 6 лет назад депутатом Государственной

Думы В.И. Зоркальцевым, однако судьба его оказалась очень сложной. Этот

Закон был принят Думой 15 ноября 1996 года, но отклонён Советом Федерации.

Затем, после длительных согласительных процедур, так и не приведших к

общему консенсусу, он всё-таки был принят Думой большинством голосов,

достаточным для преодоления вето СФ. Однако после этого закон вновь был

отклонён - Президентом. Дума не пыталась преодолеть президентское вето и

пошла на создание специальной комиссии для доработки закона -

соответствующее постановление было принято 15 марта 2000 г. (ровно 4 года

спустя после его “первого” принятия Государственной Думой). Эта комиссия

работает уже третий год, но прийти к какому-либо конкретному результату так

пока и не удалось. Подробнее особенности этого законопроекта и причины

столь длительного и мучительного его “прохождения” мы постараемся

рассмотреть в заключительной главе настоящей работы.

В заключение данной главы хотелось бы отметить следующее - институт

обращений граждан в России имеет богатейшую историческую традицию. Впервые

он был законодательно закреплён ещё в XV веке - раньше, чем во многих

других государствах. Разумеется, большую часть своей истории российское

государство было авторитарным, поэтому и институт обращений носит оттенок

“челобитья”- мольбы низшего к высшему “снизойти к убожеству”. В современном

Российском демократическом государстве необходим принципиально иной -

партнёрский - подход к регулированию вопросов, связанных с обращениями

граждан. Однако тот огромный опыт работы с обращениями и нормативный и

юридико-технический материал, который был накоплен в предшествующие годы

может оказаться чрезвычайно полезным при формировании новой нормативно-

правовой базы работы с обращениями граждан в современной демократической

России.

ГЛАВА 3

Основы правового регулирования работы с обращениями граждан в федеральных

органах исполнительной власти

1. место права граждан на обращение в системе конституционных прав человека

и гражданина

Итак, мы рассмотрели основные теоретические подходы к институту обращений

граждан, разновидности обращений, историческое развитие этого института.

Теперь нам надлежит уяснить, каковы основные принципы законодательного

регулирования работы с обращениями в России. Прежде всего, как право

обращений регулируется нормами конституционного (государственного) и

административного права. Первый вопрос в этой части нашего исследования -

как соотносится право граждан на обращения с иными конституционными правами

и свободами граждан? Прежде всего речь идёт, естественно, о правах и

свободах, входящих, наряду с правом на обращения, в группу политических.

Как известно, эта часть главы 2 Конституции РФ открывается правом на

свободу мысли и слова (ст. 29). Как известно, свобода слова может быть

выражена в различных формах, в том числе и в письменной. Очевидно, что

одной из форм выражения свободы слова может рассматриваться право граждан

на обращения. В этой связи принципиальное значение для обеспечения права

граждан на обращения приобретает конституционная гарантия, закреплённая

частью 3 ст.29 Конституции РФ, согласно которой никто не может быть

принуждён к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них. Если

данная норма получит развёрнутое отражение в текущем законодательстве, она

может стать основой демократического механизма реализации права граждан на

обращения в России.

Часть 5 ст.25 Конституции PФ устанавливает гарантии свободы массовой

информации. Очевидно, что свобода массовой информации в сочетании с правом

граждан свободно искать, получать, передавать, производить и распространять

информацию любым законным способом (ч.4 ст.29) предполагает наличие права

граждан направлять обращения в органы государственной власти и местного

самоуправления через средства массовой информации.

Следующее политическое право граждан, закреплённое действующей

Конституцией РФ - это право на объединение. Как известно, в широком смысле

право на объединение имеет целью удовлетворение социально-экономических и

культурных потребностей граждан, а также их участия в осуществлении

политической власти. Естественно, что одной из форм связи общественных

объединений и органов государственной власти и местного самоуправления

является направление ими в эти органы коллективных обращений граждан (о чём

шла речь в ч. 3 гл.1 настоящей работы). Последнее обстоятельство

представляется принципиальным. Речь идёт не о решениях руководящих органов

этих объединений, которые также могут быть направлены в те или иные

властные органы, а именно о коллективных обращениях граждан - членов

данного объединения.

Дело в том, что право на обращения является субъективным правом граждан и

их объединений, но оно не может подменяться решениями руководящих органов

общественных объединений (хотя такой вид обращения, как гражданский наказ

подписывается именно руководителями объединения), каким бы демократическим

путём они не были сформированы. В данном случае общественное объединение

играет роль фактора, консолидирующего мнения отдельных граждан в

коллективное решение, для придания ему большей значимости. Но оно

продолжает оставаться обращением граждан, но не общественного объединения.

В связи с рассматриваемым вопросом представляется необходимым обратить

внимание на проблему направления гражданами обращений в общественные

объединения. Как известно, до недавнего времени отечественная

государственно-правовая наука и практика не делала различий между

обращениями в эти объединения и государственные органы. Это было

обусловлено особенностью формирования советской политической системы, ядром

которой выступала КПСС. Сегодня функции государственных органов, органов

местного самоуправления и общественных объединений строго разграничены.

Поэтому направление гражданами обращений в общественные объединения носит

не публично-правовой, а корпоративный характер. Естественно, что

общественные объединения не вправе разрешать по существу те или иные жалобы

и предложения, связанные с деятельностью государственных органов и органов

местного самоуправления. Вместе с тем, обращения граждан в общественные

объединения могут иметь место, как форма связи объединения со своими

членами. а также решения иных вопросов внутрисоюзного значения.

Следующее конституционное право граждан, входящее в группу политических,

- это право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и

демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции РФ). Смысл этого

субъективного права состоит в том, что граждане участвуют в публичном

мероприятии с целью привлечь внимание властей к какому-то общественно

значимому вопросу, оказать на них давление. Вместе с тем, ответной реакцией

тех органов, на которые призвана воздействовать та или иная акция, должно

быть решение, удовлетворяющее или не удовлетворяющее требования

манифестантов. Это решение должно приниматься не на основе анализа

выступлений на митинге или транспарантов демонстрации, а на основании

какого-то обращения, принятого в ходе публичного мероприятия или заранее

подготовленного его организаторами и переданного полномочному органу. Таким

образом, право на обращения является важнейшей составной частью права

граждан на мирные собрания, придающей публичному мероприятию завершённый,

общественно значимый характер.

Что касается такого права граждан, как участие в управлении делами

государства ( ч.1 ст.32 Конституции РФ), то автор вполне разделяет позицию

Ю.А. Дмитриева и А.А. Златопольского. которые придают этому праву смысл

одного из принципов правового статуса гражданина, обобщающего понятия по

отношению ко всем остальными субъективным политическим правам и

свободам[44]. С этой точки зрения право граждан на обращения не является

исключением (что было показано и в гл.1), причём особенно ярко право на

участие в управлении проявляется в таких видах обращений, как предложения,

петиции, гражданские наказы.

Подводя итог вышеизложенному, можно сделать следующие выводы:

а) Право граждан на обращения в органы государственной власти и

местного самоуправления выступает составной частью народовластия,

содержанием которой является непосредственное выражение гражданами и их

объединениями своей воли в различного рода посланиях, направляемых в

названные органы.

б) Право граждан на обращения может рассматриваться не только как

личное субъективное право, но и как одна из форм непосредственной

демократии. При этом под формами непосредственной демократии понимаются

способы непосредственного волеизъявления граждан и их объединений, имеющие

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11