Финансово-кредитное управление развитием оборонного комплекса России

реализации Государственной программы конверсии, выявил явные недостатки

действовавшей системы управления конверсией, не позволившие адаптировать

протекавшие в оборонных отраслях промышленности процессы к новым

экономическим и политическим условиям.

Эти недостатки сказались в:

заниженной роли Правительства Российской Федерации и федеральных

органов в решении фундаментальных и текущих задач;

определении задач федеральных органов власти и овладение ими

механизмом целереализации;

создании инфраструктуры конверсии, развитие вневедомственных структур

и участие банковской сферы;

организации территориального управления конверсией и разграничении

полномочий;

становлении новых, ассоциативных форм совместной деятельности

предприятий и объединений;

совершенствовании структуры управления предприятием.

При этом применительно к системе управления под конверсией следовало

бы понимать прежде всего переориентацию ресурсных потоков. В связи с этим

правильный выбор структурной схемы управления предполагает оптимальную

организацию движения финансовых, материальных, трудовых ресурсов для

достижения основной цели конверсии - при ограниченных затратах получить

максимальный эффект.

Рассмотрим каждое направление более подробно.

Законодательной властью и Правительством Российской Федерации был

принят целый ряд законодательных и нормативно-правовых актов, направленных

на осуществление перспективных, среднесрочных и первоочередных мер по

конверсии предприятий, обеспечению социальной защищенности их работников,

созданию новых рабочих мест в гражданской сфере производства. Это прежде

всего Законы Российской Федерации "О конверсии оборонной промышленности в

Российской Федерации", "Об обороне" /36-44, 76/.

Вместе с тем, действительность диктовала необходимость дополнительных

решений, позволяющих не только реализовать мероприятия, предусмотренные в

этих законах, но и создавать условия функционирования предприятий

оборонного комплекса в последующие годы. Правительство должно было

подготовить для внесения в законодательный орган 4 закона и принять 8

постановлений, причем почти все они касались порядка и условий разработки и

выпуска вооружений и военной техники. Однако все эти документы не

родились, ввиду несогласованности заинтересованных федеральных органов не

только по существу рассматриваемых проблем, но и по вопросу принципиальной

целесообразности выпуска этих документов. Так было с намечаемым законом "О

разработке, производстве и поставке вооружения и военной техники", с

проектом Положения о военном контракте и др.

В то же время рассмотрение вопросов стимулирования гражданского

производства и создания благоприятного финансового режима конверсионным

предприятиям Программой не предусматривалось, поэтому при внесении

изменений в налоговое и таможенное законодательство они в Правительстве не

обсуждались.

Роль Правительства в управлении конверсией при реализации Программы

была сведена к дежурным функциям утверждения Перечня программ стоимостью

свыше 5 млрд.рублей, подлежащих льготному кредитованию, ежеквартального

распределения по министерствам и отраслям сумм дотаций из федерального

бюджета на конверсию.

Кроме того, Правительство "ускоряло" рассмотрение федеральными

органами конверсионных программ отдельных предприятий, а также выделение

Минфином России средств (кредитов и дотаций) предприятиям по их

ходатайствам, то есть занималось текущей работой, переложенной на него

слабой организацией этих процедур прежде всего в отраслевом органе

управления.

Крайне несистемно и непоследовательно проходила в Правительстве работа

по реализации конверсионной политики при прохождении бюджетного процесса.

Вплоть до 1995 года в бюджете не было специальной строки, определяющей

средства на осуществление конверсионных программ на возвратной основе.

Не было должной координации и согласованности в вопросах организации

конверсии между федеральными органами управления.

Так, в соответствии с Положением о Государственном комитете Российской

Федерации по оборонным отраслям промышленности (Госкомоборонпроме России)

реализация совместно с федеральными органами исполнительной власти

конверсионной политики относится к одной из основных задач этого органа.

Комитет должен осуществлять следующие функции, направленные прямо или

опосредованно на решение этой задачи:

разработка и организация исполнения государственных программ

конверсии, участие в разработке проектов федеральных программ структурной

перестройки в оборонных отраслях промышленности, подготовка предложений по

созданию, реорганизации, перепрофилированию и упразднении государственных

организаций и предприятий, а также предложений и рекомендаций по учету

отраслевых особенностей приватизации этих предприятий;

содействие предприятиям и организациям в подготовке, переподготовке и

повышении квалификации кадров;

координация и государственное регулирование деятельности находящихся в

его ведении предприятий;

проведение единой технической политики, направленной на обеспечение

конкурентоспособности техники, создаваемой в оборонных отраслях

промышленности, эффективное использование их научно-технического и

производственного потенциала, в том числе прогрессивных технологий и

продукции двойного назначения.

Теперь обратимся к функциям Министерства экономики Российской

Федерации (Минэкономики России). Положение об этом Министерстве,

утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 26

августа 1994г. № 844, предусматривает участие "в осуществлении

государственной политики в области конверсии военного производства", а

также осуществление организационно-методического руководства и координации

работ по формированию и реализации федеральных целевых программ.

Таким образом, за Минэкономики закреплена функция методолога,

координатора и "участника" осуществления конверсионной политики, а

реализацией этой политики должен заниматься Госкомоборонпром.

Налицо двойственность положения ответственности за проведение

конверсии.

При этом на Минэкономики России возложена функция государственного

заказчика проведения конверсии в России, а Госкомоборонпром России курирует

реализацию конверсионных мероприятий через предприятия.

Министерство финансов России (Минфин России) в рамках единой

государственной финансовой политики, бюджетного процесса занимается

вопросами разработки инвестиционной политики, подготовки предложений по

осуществлению инвестиционной и инновационной деятельности за счет средств

федерального бюджета, включая их предоставление на возвратной основе.

Минфин заключает от имени Правительства Российской Федерации

соглашения с Центральным банком о предоставлении ему кредитов, несет

ответственность за своевременное его погашение и уплату процентов за

кредит, осуществляет контроль за целевым использованием предоставленных

кредитов.

Сложившаяся система управления конверсией на федеральном уровне и

уровень ее скоординированности наглядно характеризуются схемой

предоставления дотаций на конверсию.

Порядок предоставления дотаций из бюджетного фонда конверсии,

направляемых на оплату труда и содержание социальной инфраструктуры,

уникального оборудования и испытательных стендов НИИ и КБ предприятиям и

организациям, реализующим программы конверсии, предусматривает

предоставление средств малорентабельным и убыточным предприятиям,

обеспечивающим выполнение сокращенного оборонного заказа, а также

предприятиям под утвержденную программу перепрофилирования на выпуск

гражданской продукции с конкретными сроками ее реализации при обязательном

первоочередном направлении на расходы, связанные с конверсией, собственных

доходных источников.

Для расчета и обоснования дотаций предприятия предоставляют в

министерства (ведомства) по принадлежности следующие материалы:

сводные экономические показатели (объем производства, численность

персонала, заработная плата, прибыль) в разрезе кварталов и с

распределением на производство военной и гражданской продукции;

расчет потерь прибыли в связи с конверсией военного производства;

расчет высвобождаемой численности персонала с распределением на

"переквалифицирующихся для гражданских производств" и "нуждающихся в

трудоустройстве";

справка о конверсионных программах и расходах на конверсию с указанием

сроков реализации программы, вводе мощностей, приросте объемов производства

гражданской продукции, распределение расходов на конверсию по источникам -

централизованные средства, собственные средства, кредиты банков.

Отраслевые министерства (ведомства) рассматривают материалы

предприятий и представляют в Минфин и Минэкономики перечни дотируемых

предприятий и организаций с соответствующими обоснованиями размеров

дотаций.

Критериями отбора являются глубина конверсии, наличие

монопроизводства, финансовое положение, а также является ли предприятие

градообразующим и в каком географическом районе расположено.

Минфин и Минэкономики рассматривают заявки министерств и в пределах

выделенных из бюджета средств распределяют их. При этом "наиболее

нуждающиеся " получают дотации в соответствии с расчетами, а между

остальными предприятиями оставшиеся средства распределяются, как правило,

пропорционально заявке.

Средства Минфином перечисляются основному распорядителю кредитов -

федеральному отраслевому министерству (ведомству), которое затем согласно

распределению перечисляет средства предприятиям.

Представленная схема по существу полностью соответствует механизму

бюджетного финансирования командно-административной системы управления.

Полностью сохранен круг задач и раньше входивших в компетенцию министерств.

Рассмотрим более подробно схему взаимодействия федеральных органов и

предприятий в процессе предоставления бюджетных (кредитных) средств на

возвратной основе для осуществления конверсионных программ.

В соответствии с Положением о предоставлении кредитов предприятиям,

осуществляющим конверсию военного производства, утвержденным Председателем

Правительства Российской Федерации, объектом кредитования выступает

программа конверсии военного производства отдельного предприятия.

Предоставляемые средства используются на следующие цели:

перепрофилирование производственных мощностей, освобождаемых от

военного производства, включая реконструкции цехов, приобретение

недостающего оборудования;

проведение НИОКР, связанных с разработкой новых образцов гражданской

продукции;

проведение мероприятий по подготовке производства для выпуска

гражданской продукции;

завершение строительства и ввод мощностей.

Контрольные цифры бюджетных (кредитных) ресурсов определяются Минфином

России и Минэкономики России одновременно с формированием показателей

федерального бюджета, распределяются по целевым программам и приоритетным

направлениям и сообщаются Госкомоборонпрому России и другим министерствам и

ведомствам, предприятия которых осуществляют конверсию, как ориентир на

период предварительного рассмотрения конверсионных программ предприятий.

Министерства и ведомства осуществляют ведомственный конкурсный отбор

программ, формируют рабочие перечни конверсионных программ и представляют

их в Минэкономики.

Главным условием является участие данной программы в реализации одного

или нескольких направлений конверсии военного производства, приоритетность

которого определена Государственной программой конверсии 1993-1995 годов.

Преимущественное право в получении целевого кредита имеют предприятия,

осуществляющие выполнение программ, обеспечивающих:

создание импортозамещающих производств для снижения валютных затрат и

улучшения платежного баланса;

разработку и внедрение энерго- и ресурсосберегающих техники и

технологий;

перепрофилирование производств с использованием передовой технологии,

новых материалов;

увеличение разработок и производства техники и технологий двойного

назначения;

развитие экспортных возможностей предприятия.

Минэкономики рассматривает рабочие перечни с учетом контрольных цифр и

представленных заключений министерств и ведомств и готовит перечень

программ для конкурсного рассмотрения и утверждения на межведомственной

рабочей комиссии (МВРК ), состав которой определен правительственным

решением и включает представителей Минэкономики, Минфина, министерств -

заказчиков по направлениям, представителей уполномоченных коммерческих

банков.

На основании заключения МВРК Минэкономики формирует перечни

конверсионных программ и представляет их на утверждение в зависимости от

стоимости проекта либо в Правительство, либо в Минфин (с 1994 года).

Утвержденные перечни направляются в Минфин и коммерческие банки,

осуществляющие кредитование программ. По мере получения перечней банки и их

филиалы заключают кредитные договора с предприятиями.

Включение в перечни переходящих конверсионных программ предприятий

осуществляется МВРК на основании заключений кредитующих коммерческих банков

и расчетов предприятий.

Вопросы, связанные с порядком перечисления Минфином уполномоченным

коммерческим банкам кредитных средств на финансирование конверсионных

программ, их возвратом, возмещение банками процентной ставки за пользование

кредитом регулируются заключенными между Минфином России и коммерческими

банками соглашениями.

Контроль за реализацией программ конверсии предприятий, целевым и

эффективным использованием выделяемых кредитных средств возлагается на

Минэкономики, Минфин, отраслевые министерства и ведомства - заказчики

программ по направлениям и коммерческие банки, обслуживающие указанные

кредиты.

В течение года ежеквартально банки направляют в МВРК информацию об

использовании кредитов предприятиями, отчетность представляется банками в

Минфин и в оперативном порядке. Сведения об использовании кредитов

представляют и предприятия.

Предусмотрено также, что министерства и ведомства не позднее 20 января

каждого года представляют в Минэкономики и Минфин доклады об использовании

кредитов и их эффективности. При этом ответственности за фактические

результаты осуществления программ они не несут.

Реализация такой схемы предоставления кредитов в условиях

бесперебойного финансирования из бюджета достаточно эффективна с точки

зрения движения финансовых потоков и эффективности использования и контроля

за выделенными средства. Однако единственным рыночным элементом такого

механизма является конкурсная основа отбора программ,

Практика 1993-1994 годов показала, что при ограниченных бюджетных

средствах и сложившемся общем механизме финансирования государственных

расходов (на основании месячных лимитов, в меру поступающих в федеральный

бюджет доходов и т.п. ограничений) выявляется ряд отрицательных моментов,

которые снижают эффективность системы управления конверсией на всех уровнях

/6/ :

конверсионные программы предприятий в течение 6-ти и более месяцев

согласовываются в шести инстанциях (отраслевой орган, Минэкономики, Минфин,

уполномоченные банки, МВРК, Правительство РФ). Из этих инстанций реально

заинтересованы в успешном выполнении программ и возвратности кредитов

только уполномоченные банки и Минфин;

ограниченные бюджетные средства рассыпаются по неоправданно большому

количеству программ, значительная часть которых разбалансирована по

финансовым источникам, и , следовательно, не обеспечивает достижения

планируемых результатов;

схема не предполагает долевого участия в финансировании программ

частного предпринимательского сектора и иностранных инвестиционных

институтов;

отсутствует вневедомственная система управления конверсией, не

определено участие в конкурсах и включение в перечни конверсионных программ

вневедомственных структур ( АО, холдингов, консорциумов и пр.).

Существующая система управления конверсией на практике не учитывает

необходимости координации конверсионных мероприятий федерального и

регионального уровней. Зачастую на одном предприятии из федеральных

источников и средств региональных фондов финансируются разные программы,

что в условиях недостаточности средств вызывает затягивание сроков ведения

работ и сдерживает конечные результаты по программам.

Кроме того, такая ситуация может привести к возникновению дублирующих

производств, что в условиях низкого платежеспособного спроса чревато

отсутствием сбыта. Так, например, получилось с мотоблоками, выпуск которых

предусматривался в рамках Государственной программы конверсии на одних

предприятиях, а в рамках региональных программ - на других.

Развитие новых форм и видов территориальной рационализации

производства и кооперации в условиях формирования рынка может явиться

основой коренного преобразования всей структуры управления конверсией -

осуществления перехода от вертикальных связей (Правительство - министерство

- предприятие ) к горизонтальным (местные власти - предприятие - смежник -

финансово-банковские организации).

Таким образом, несмотря на коренные политические и экономические

изменения в стране, до сих пор при решении проблем конверсии реализуется

старая административно-командная схема: провозглашаются достаточно

обоснованные цели и приоритеты, под них заявляются крупные государственные

ассигнования и льготные кредиты, которые "выколачиваются" всеми

средствами, включая лоббирование на высшем правительственном уровне.

Далее средства поступают предприятиям и съедаются текущими финансовыми

трудностями.

Решение указанных проблем видится, с одной стороны, в решительном

улучшении использования государственных средств за счет сужения

приоритетов и концентрации области их применения. Федеральная программа

конверсии должна освобождаться от долгосрочных, неэффективных и

неактуальных проектов.

С другой стороны, необходимо существенное расширение

самостоятельности самих предприятий и на этой основе оптимизация

производства и системы управления на микроуровне. Возникает необходимость

скорейшего проведения разгосударствления и приватизации предприятий,

дальнейшее содержание которых в госсекторе нецелесообразно как с точки

зрения экономических интересов государства, так и с учетом факторов,

определяющих уровень безопасности страны. Это даст хозяйственную

самостоятельность производителю и будет способствовать созданию рыночной

системы, предполагающей свободное перемещение материальных ресурсов и

рабочей силы, развитие фондового рынка, образование финансово-

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23