Процедура заключения международных договоров

путем оговорки получить некоторые преимущества по сравнению с другими

участниками конвенции. Однако это частный случай, а не общее правило, и,

кроме того, остальные участники, основываясь на принципе взаимности, также

принимают на себя в отношении этого государства обязательства в объеме

меньшем, чем по отношению к любому другому государству, не сделавшему

оговорки.

Рассмотрим еще один довод, приведенный в защиту необходимости всеобщего

согласия с оговоркой. Он состоит в том, что, подписывая конвенцию,

государство бывает обычно заинтересовано в соблюдении всеми ее участниками

всех положений конвенции и притом в полном объеме.

При существующих очень сложных международных отношениях вполне реален

случай, когда государство будет далеко не безразлично к тому, делает или не

делает его партнер по конвенции какие-либо уступки в отношении третьего

государства. Такой уступкой в отдельных случаях может быть признано

согласие с оговоркой, отвергнутой первым государством.

Возникает необходимость в дополнительных переговорах, что, разумеется,

в некоторой степени ослабляет действие конвенции, так как в рамках одной

конвенции возникает ряд как бы побочных договоров, а это создает некоторые

неудобства.

Однако именно некоторые и не более того. Перед нами два тезиса: тезис о

необходимости всеобщего согласия с оговорками и тезис, в силу которого

любое государство не нуждается ни в чьем санкционировании своих оговорок.

На одной чаше весов — внешняя юридическая стройность, а на

другой—суверенитет. Тезис, который находится в противоречии с принципом

суверенитета государства, должен быть отброшен.

Интересно выяснить, что же происходит с конвенцией, к которой сделано

несколько оговорок различными государствами, и реакцию на эти оговорки со

стороны остальных участников конвенции.

В качестве примера возьмем XIII Гаагскую конвенцию 1907 года о правах

нейтральных государств в морской войне.

К конвенции были сделаны следующие оговорки:

Турцией — к статье 10,

Доминиканской Республикой — к статье 12, Германией — к статьям 11, 12,

13 и 20, Сиамом — к статьям 12, 19, 23, Ираном — к статьям 12, 19, 21,

Великобританией и Японией — к статьям 19 и 23.

В результате этих оговорок в конвенции оказалось 15 более или менее

самостоятельных договорных систем. Несмотря на это, Гаагские конвенции

1907 года сыграли известную положительную роль, что было бы невозможно при

применении к ним тезиса о необходимости общего согласия с оговоркой[lxiii].

Таким образом, возможность распространения постановлений конвенции на

большее число государств, хотя бы за счет допущения в рамках одной системы

обязательств с различным объемом, и, главное, возможность последовательно

придерживаться принципа суверенитета — не могут быть принесены в жертву во

имя необходимости сохранения так называемого единообразия правоотношений,

вытекающего из начала общего согласия с оговорками к многосторонним

международным договорам

Отстаивая этот тезис, рассмотрим в историческом плане некоторые

процедурные правила, применявшиеся при заключении многосторонних договоров.

Речь идет о принципе единогласия и принципе большинства при заключении

конвенции.

Первый из них господствовал в XIX и начале XX века. Текст договора мог

быть принят только единогласно, что возможно в случае совпадения

волеизъявлений всех предполагаемых участников соглашения. Вопрос об

оговорках в этом случае, естественно, не поднимался.

В последние десятилетия принцип единогласия постепенно вытеснялся

принципом большинства. Это было коренным изменением, поскольку возникал

вопрос, обязательно ли мнение большинства для меньшинства. При этих

обстоятельствах и появилась проблема оговорки к многосторонним

международным договорам.

Если при работе над текстом конвенции принят принцип единогласия, то в

конце концов за счет отказа от спорных статей может быть выработан текст,

приемлемый для всех. Если же при выработке конвенции принимается принцип

большинства, то окончательный текст не является результатом переговоров в

подлинном смысле этого слова, так как остается определенное количество

государств, с рядом постановлений не согласных. Чтобы восстановить

известное равенство сторон, участвующих в конвенции, за меньшинством

следует признать безусловное право делать оговорки.

Итак, заявление оговорки—это суверенный акт государства. Признание

(принятие) оговорки партнером по договору или отклонение ее—такой же

суверенный акт. Какие же юридические последствия влекут за собой эти акты ?

Если двадцать государств подпишут конвенцию, два из них сделают

оговорки, семнадцать из оставшихся восемнадцати государств эти оговорки

примут, а одно отклонит их, то позиция этого одного государства лишит

всякого значения намерения девятнадцати других, а для двух государств

исключит возможность участия в конвенции.

Все изложенное совсем не противоречит тому, что в отдельных случаях

требование необходимости общего согласия может быть выполнено. Это

совершенно естественно в отношении закрытых договоров, когда первоначальные

участники такого договора разрешают какому-либо государству присоединиться

к нему.

Также логичным будет применение этого требования к договорам,

исключающим какие-либо оговорки. Если, несмотря на такое запрещение,

государство пожелает все же сделать оговорку, то оно может стать участником

договора только с согласия всех его участников, фактически отменяющих в

этом случае свое же постановление.

Что же касается договоров открытых и тех, в которых нет положений,

касающихся оговорок, то есть подавляющего большинства международных

многосторонних договоров, то в случае заявления оговорки одной из сторон

представляется целесообразным исходить из следующего: при заявлении

оговорки каким-либо одним государством любое из других государств —

участников конвенции, каждое в отдельности, ставится перед необходимостью

самостоятельно, руководствуясь государственными интересами, определить свое

отношение к данной оговорке.

При этом возможно, что:

> Каждое государство в отдельности может принять заявленную оговорку и

согласиться, что остальные положения конвенции, не затрагиваемые

данной оговоркой, сохраняют силу во взаимоотношениях двух

государств. К аналогичному выводу пришел и Международный Суд,

сформулировавший в связи с Конвенцией о геноциде свое мнение

следующим образом: «... Если. кто-либо из участников принимает

оговорку как соответствующую предмету и целям этой Конвенции, то он

может фактически считать, что сделавшее оговорку государство

является участником Конвенции[lxiv]»;

> Каждое государство в отдельности может найти, что данная оговорка

настолько существенно изменяет смысл конвенции, что согласие с ней

невозможно (отклоняет оговорку). Вопрос о действии конвенции между

двумя такими государствами, естественно, отпадает. На позиции

остальных государств и их отношении к участию в конвенции

государства, сделавшего оговорку, это решение никоим образом не

отражается. Высказанная точка зрения совпадает с мнением

Международного Суда, выраженным так: «Если какой-либо участник этой

Конвенции возражает против оговорки, которую он считает не

соответствующей предмету и цели Конвенции, то он может фактически

считать, что сделавшее оговорку государство не является участником

Конвенции[lxv]»

Теоретически обоснованным и практически весьма полезным является

предложение проф. В.Н.Дурденевского, считающего целесообразным в подобных

случаях руководствоваться следующим правилом: конвенция действует между

государством, сделавшим оговорку, и всеми другими ее участниками в ее

полном объеме, за исключением лишь той части, к которой оговорка относится,

кроме случая, когда возражающий против оговорки прямо скажет, что не желает

в своих отношениях с государством, сделавшим оговорку, применения всей

измененной такой оговоркой конвенции[lxvi].

Способ выражения согласия с оговоркой.

Оговорке как акту государственного суверенитета всегда

противопоставляется ответный суверенный акт другого государства, который

заключается в признании оговорки или отклонении ее. Как уже отмечалось, в

первом случае два данных государства вступают в договорные отношения,

предусмотренные соглашением и оговоркой к нему, во втором — конвенция между

ними силы не имеет Очевидно, что для международной практики очень важно

определить, были ли сделанные одной стороной оговорки сочтены другой

стороной за приемлемые.

При заключении двустороннего договора разрешение вопроса трудностей не

представляет, всякая неясность в этом отношении устраняется путем прямых

переговоров между двумя сторонами договора. Если оговорка сделана к

конвенции многосторонней, этот путь неудобен. В то же время именно в этом

случае всем участникам соглашения и депозитарию ратификационных грамот

особенно важно, во-первых, иметь уверенность в том, что каждая оговорка

известна каждому участнику, и, во-вторых, иметь достаточные основания

судить о его отношении к оговорке, чтобы решить, действует ли или не

действует конвенция между ее двумя конкретными участниками.

Довольно распространены случаи, когда оговорки включались в декларации

или в особый протокол, составляющий приложение к конвенции. Так, в

частности, поступили участники Европейской конвенции по радиовещанию

1948 года. В специальном приложении к конвенции были изложены заявления,

содержащие оговорки, сделанные двадцатью одним подписавшим конвенцию

государством.

При оговорке, сделанной в момент ратификации, полный текст оговорки

приводится или непосредственно в ратификационной грамоте или в письме,

сопровождающем эту грамоту

Наконец, при присоединении к конвенции оговорка может быть изложена в

том самом документе, где выражено намерение данного государства

присоединиться к конвенции. Поскольку речь идет о многосторонних

конвенциях, в этом случае, так же как и при ратификации, дальнейшая забота

об уведомлении остальных участников конвенции о заявленной оговорке ложится

на депозитария.

Во всех приведенных случаях действия, предпринимаемые государством,

могут считаться совершенно достаточными для того, чтобы заключить, что

сделанная им оговорка стала известной всем государствам, имеющим отношение

к данной конвенции

Более сложно установить достаточно точно, принята или отклонена

оговорка. Здесь следует рассматривать последовательно:

> каким образом может быть выражено согласие с оговоркой;

> в каких случаях депозитарий должен осведомляться о приемлемости

оговорки и когда он может исходить из презумпции, что оговорка

принята.

Изучение практики позволяет наметить три формы выражения согласия с

оговоркой—прямое (явно и определенно выраженное), косвенное и молчаливое.

Извещение о принятии оговорки, сделанное, например, в ноте на имя

депозитария, не оставляет места для каких-либо сомнений и колебаний. Но на

практике оно встречается не так часто, Это вполне объяснимо: государство,

делающее оговорку, максимально заинтересовано в доведении ее до сведения

остальных сторон, чего нельзя сказать о государстве, соглашающемся с ней.

Формального признания оговорки этому государству не нужно; решив этот

вопрос для себя и уже считая себя связанным положениями конвенции с

заявившим оговорку государством, оно направит письменное извещение о

признании, пожалуй, только из-за стремления к аккуратности в оформлении

своих международных связей.

Выраженным согласием может считаться не только прямое уведомление об

этом, но и совершение действий, свидетельствующих о том, что государство

считает договор обязательным для себя. Согласие здесь выражается косвенным

путем. Таким действием может считаться, например, сдача своей

ратификационной грамоты (при условии, конечно, что у этого государства было

достаточно времени, чтобы принять определенное решение).

Особенно ясно это проявляется, если несколько государств одновременно

сдают свои ратификационные грамоты, и этот акт в результате такого

коллективного действия придает договору обязательный характер. В этом

случае с полным основанием можно считать, что они принимают оговорки,

заявленные государством, которое вместе с ними участвует в сдаче грамот.

Гораздо чаще согласие бывает молчаливым. В качестве молчаливого

согласия рассматривается отсутствие возражений. Однако житейское правило

«молчание – знак согласия», будучи примененным к взаимоотношениям

государств, у некоторых из них вызывает возражения.

Характерно в этом отношении мнение проф. В.Н.Дурденевского, прямо

говорящего о молчаливом согласии как вполне приемлемом способе выражения

согласия[lxvii]. В связи с этим необходимо учитывать два обстоятельства:

1. Государство может безразлично отнестись к необходимости сообщить о

своем согласии, так как, сообщив, оно в сущности ничего не

выигрывает, а не сообщив — ничего не теряет. Зато государство

никогда не преминет воспользоваться своим правом не считать себя

связанным договором с заявившим оговорку государством, если такая

оговорка признана им неприемлемой, и всегда заявит протест против

нее. В этом случае государство сделает все от него зависящее, чтобы

довести об этом до сведения всех заинтересованных государств, и в

первую очередь до сведения государства, сделавшего оговорку.

2. При системе, исключающей возможность молчаливого согласия, в

значительной степени усложнилась бы процедура заключения

многостороннего договора, во-первых, из-за необходимости огромной

дипломатической переписки и, во-вторых, в связи с неясностью (до

получения письменного согласия), кто же является участником

конвенции.

Признание молчаливого согласия с оговоркой — в смысле отсутствия

возражений против нее—заключает в себе, правда, один недостаток – для

признания конвенции вступившей в силу для двух данных государств нужен

определенный юридический акт, которым не может быть молчание, длящееся

неопределенно долго.

Однако неудобства, вызываемые этим обстоятельством, устраняются без

труда: требуется лишь установить определенный срок, в течение которого

может быть заявлено возражение против оговорки Он, разумеется, должен быть

достаточным для детального изучения вопроса. В то же время он не может

превышать какой-то разумный предел. Обычно устанавливается срок в 6

месяцев. Так, например, статья 23 Конвенции о предупреждении и пресечении

терроризма предусматривает:

«Если в течение шести месяцев после даты уведомления, посланного

Генеральным Секретарем, не будет сделано возражений против оговорки, она

будет принята высокими договаривающимися сторонами[lxviii]».

Государство или соответствующий орган международной организации,

выполняя функции депозитария многосторонней конвенции, уведомляет об

оговорке остальных ее участников, сопровождая это уведомление просьбой

сообщить ему о своем отношении к оговорке. При этом депозитарий, как

правило, сообщает, что если государства не представят соответствующие

возражения до определенного срока (чаще всего до вступления конвенции в

силу), то он будет считать, что оговорка ими принята.

Если же в момент заявления оговорки конвенция уже вступила в силу, то

применяется правило, по сути дела не отличающееся от приведенного:

предоставляется какой-то реальный срок, и только по истечении его делается

заключение о молчаливом согласии

Презумпция согласия.

Рассматривая вопрос о презумпции согласия с оговоркой, необходимо

отметить, что речь в данном случае идет не о рассмотрении молчаливого

согласия как формы выражения согласия, имеющей юридическую силу, а о тех

случаях, когда согласие ни прямо, ни косвенно не выражено, но тем не менее

может считаться полученным

Если договор подписывается в один день одновременно всеми его

участниками, то отсутствие в документе возражений против оговорки может

рассматриваться как определенно выраженное согласие и даст основание

заинтересованным государствам делать соответствующие выводы, так как ни

одно государство не подпишет договор без протеста против оговорки, если

сочтет ее неприемлемой для себя.

Это правило, которое, безусловно, можно применить к договору,

вступающему в силу немедленно после подписания, сохраняет силу и тогда,

когда для этого требуется его ратификация. Оговорки, сделанные при

подписании, становятся известными каждому государству, которое впоследствии

ратифицирует этот договор. Зная содержание оговорки и имея достаточно

времени для обдумывания создавшегося положения, любое государство или

заявит о своем несогласии с оговоркой в самой ратификационной грамоте, или

воздержится от сдачи ее в депозит.

В практике заключения многосторонних международных договоров, когда

число участников довольно велико, подписание соглашения происходит не в

один день, а в течение определенного срока, специально для этого

установленного. Дело, разумеется, не в технических причинах: каждому

государству установлением такого срока как бы предоставляется возможность

еще раз обдумать свою позицию.

При этом может создаться положение, при котором одни стороны даже

ратифицируют договор раньше, чем другие его подпишут (и может быть с

оговорками). Так, например, было с Конвенцией о предупреждении преступления

геноцида и наказании за него На 20 сентября 1950 г конвенцию подписали 43

государства и 11 уже ратифицировали ее. Советский Союз, УССР, БССР

подписали конвенцию с оговорками после сдачи четырьмя государствами

(Австралией, Исландией, Норвегией и Эфиопией) своих ратификационных грамот,

а Эквадор и Гватемала совершили ратификацию, еще ничего официально не зная

об этих оговорках[lxix].

В какой степени можно презюмировать согласие с оговоркой ?

Положение государств, еще не подписавших договор, ничем не отличается

от положения государств, подписывающих договор одновременно. Отсутствие

немедленного протеста является выражением их согласия.

Сложнее определить позицию государств первой группы. Проф.

В.Н.Дурденевский пишет по этому поводу: «В таких случаях приходится

логически допустить, что, подписывая договор, стороны заранее согласны на

установление оговорок позднейшими подписателями — коль скоро оговорки

вообще данным договором не исключены[lxx]»

Однако было бы необоснованным в силу этого считать такие государства

согласившимися с оговоркой. Допуская в принципе возможность заявления

оговорки, такие государства могут отвергнуть конкретную оговорку, ибо

нельзя согласиться с тем, что еще неизвестно.

Следовательно, пока государства, подписавшие конвенцию до заявления к

ней оговорки, прямо, косвенно или молчаливо не выразят своего согласия, об

их отношении к данной оговорке нельзя сказать ничего определенного.

С полным основанием это правило может применяться и в том случае, когда

оговорка заявляется впервые при ратификации. Согласие государств,

совершивших ратификации после получения уведомления об оговорке, может

презюмироваться; согласие сторон, ратифицировавших конвенцию до такого

уведомления, должно быть выражено в одной из трех указанных форм.

Рассмотрим, наконец, последний случай заявления оговорки, а именно—при

присоединении к конвенции

Прежде всего следует полагать, что любое присоединяющееся государство

согласно со всеми оговорками, сделанными остальными участниками до его

присоединения к данной конвенции. Согласие с остальными оговорками (то есть

внесенными позже его присоединения оговорками, что может иметь место при

присоединении к договору, еще не вступившему в силу) должно быть этим

государством так или иначе выражено. Тот факт, что государство делает

оговорку, ни в коей мере, естественно, не лишает его права возражать против

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12