Процедура заключения международных договоров

что в решении о проведении переговоров и подписании договора, принимаемом в

соответствии со ст.11 Закона, указывается, кому конкретно поручается вести

переговоры и подписывать договор. В российской практике такое поручение

чаще дается федеральному органу исполнительной власти, от которого исходило

предложение о подписании, а не конкретному лицу. В этом случае вести

переговоры и подписывать договор может как федеральный министр или

руководитель иного федерального органа исполнительной власти, так и один из

его заместителей. Это представляется целесообразным, поскольку дает большую

гибкость, позволяет, например, не откладывать намеченное подписание из-за

болезни или отсутствия по иной причине данного должностного лица. Однако

поручение провести переговоры и подписать договор может быть дано и

конкретному лицу. Причем уполномоченным может быть отнюдь не обязательно

руководитель министерства или ведомства, но и другое лицо. Например, если

договор РФ заключается в отношении субъекта Федерации, подписать его может

должностное лицо данного субъекта Федерации. Предоставление полномочий

федеральным министром (руководителем иного федерального органа

исполнительной власти) также означает принятие решения о том, кому

поручается ведение переговоров и подписание договора межведомственного

характера.

Оформление полномочий означает выдачу Министерством иностранных дел

России специального документа, подтверждающего право данного лица вести

переговоры и подписывать договор, либо, применительно к межведомственным

договорам, выдачу такого документа руководителем ведомства.

Основанием для выдачи полномочий МИД является решение, принятое

Президентом или Правительством в соответствии со ст.11 Закона, в котором

указывается, кому поручено вести переговоры и подписать договор. Без такого

решения МИД не оформляет полномочия. При этом полномочия могут быть выданы

(в зависимости от содержания решения) только на проведение переговоров или

на проведение переговоров и подписание договора, или же только на

подписание договора.

Полномочия, выдаваемые МИД, оформляются на специальном гербовом бланке.

Текст полномочий, отпечатанный типографским способом, гласит: «Министерство

иностранных дел Российской Федерации настоящим удостоверяет, что Президент

Российской Федерации уполномочил... » (если полномочия выдаются от имени

Правительства, в тексте соответственно говорится: «Правительство Российской

Федерации уполномочило... »). Далее впечатываются полностью фамилия, имя,

отчество уполномоченного лица, его должность и указывается, на какие

действия это лицо уполномочено. Если речь идет о подписании договора,

приводится полное название. Например, «на подписание Договора между

Российской Федерацией и (название государства), об основах отношений». Если

договорные документы еще предстоит согласовать, может быть использована

формула «на проведение переговоров о... и на подписание соответствующего

документа».

Полномочия, выдаваемые МИД, подписываются министром либо одним из его

заместителей и директором Правового департамента. На них ставится мастичная

печать МИД.

При заключении двусторонних договоров участники обмениваются

полномочиями (обычно подлинниками), а при многосторонних договорах

полномочия сдаются в секретариат конференции или организации, где они

проверяются, или же создается специальный комитет по их проверке. Порядок

проверки и условия действительности полномочий определяются правилами

процедуры конференции. Комитет представляет на утверждение конференции свой

доклад, в котором констатируется действительность (или недействительность)

полномочий представителей государств. При заключении двусторонних договоров

действительность полномочий может констатироваться в преамбуле таких

договоров.

Уполномоченные должны действовать при заключении договора строго на

основании и в пределах свои полномочий. Любой акт по заключению договора,

совершенный лицом, на то не уполномоченным или в нарушение полномочий, не

порождает для государства никаких правовых последствий, если только он

впоследствии не будет подтвержден компетентным органом этого государства.

Уполномоченный должен представлять реально существующего субъекта

международного права или его органы. Советский Союз, а вслед за ним и РФ

никогда не признавал действительными полномочия, выданные органами, которые

не представляют данное государство в международных отношениях

(марионеточными правительствами, свергнутыми монархами, президентами и

т.п.). Представители свергнутых правительств могут продолжать участие в

переговорах о заключении договора лишь в том случае, если они получают

полномочия от нового правительства.

В неотложных случаях могут выдаваться временные полномочия,

направленные клерной телеграммой, при этом в конце телеграммы указывается,

что «подлинные полномочия будут представлены дополнительно».

От полномочий нужно отличать инструкции уполномоченным. Инструкции

определяют позицию уполномоченных по обсуждаемым вопросам. Это внутренний

документ делегации, и обычно до сведения других участников он официально не

доводится. Поэтому договор, заключенный в нарушение инструкций, не теряет

своей юридической действительности и значения. В ст.47 Венской конвенции о

праве международных договоров говорится об инструкциях: «Если правомочие

представителя на выражение согласия государства на обязательность для него

конкретного договора обусловлено специальным ограничением, то на

несоблюдение представителем такого ограничения нельзя ссылаться как на

основание недействительности выраженного им согласия, если только другие

участвовавшие в переговорах государства не были уведомлены об ограничении

до выражения представителем такого согласия».

Глава 2. Работа над текстами международных договоров.

§1. Согласование текста международного договора путём переговоров.

Выработка согласованного текста международного договора является первой

обязательной стадией в процессе заключения соглашения. В эту стадию в

качестве подстадий входят также принятие текста международного договора и

установление его аутентичности.

Основным методом подготовки такого текста являются переговоры между

договаривающимися государствами. Важную роль здесь играет договорная

инициатива государства, хотя она, как и выдача полномочий, будучи

односторонним актом, не может быть самостоятельной стадией заключения

международного договора.

Современное международное право устанавливает определенные принципы,

которые должны соблюдаться во время переговоров по заключению международных

договоров, чтобы эти переговоры дали положительные результаты. К ним

относятся: принцип равноправия сторон. недопустимость дискриминации в

приглашении заинтересованных участников, недопустимость диктата и

вмешательства во внутренние дела, гласность.

Если договор подготавливается в обстановке неравноправия, неуважения

суверенитета партнера по переговорам, а тем более оккупации его территории,

то такой договор и по содержанию будет неизбежно носить неравноправный

характер. Государство, если, конечно, оно не является агрессором, вправе

отказаться от переговоров в таких условиях. Так, правильно поступили

арабские государства, отказавшись вести переговоры о перемирии с Израилем в

условиях оккупации им арабских территорий. В связи с переговорами между

правительствами ГДР и ФРГ в марте 1970 года правительство ГДР заявило, что

«равноправные переговоры могут состояться лишь в том случае, если обе

стороны признают друг друга в качестве суверенных субъектов международного

права[vii]».

Международная практика выработала три основные формы подготовки

согласованного текста международного договора: обычные дипломатические

каналы, международные конференции и международные организации. Как правило,

текст договора составляется одним из этих способов. Но бывают случаи, когда

один и тот же договор в процессе подготовки проходит все три формы.

Обычными дипломатическими каналами являются постоянные дипломатические

представительства договаривающихся государств. Через них ведутся

предварительные переговоры, обмен мнениями по основным пунктам проекта

будущего двустороннего договора (реже многостороннего). Они осуществляются

путем нотной переписки и устных бесед с соответствующими памятными

записками и меморандумами. Двусторонние переговоры могут вестись

посредством посылки специальных делегаций (миссий).

Каждая сторона выставляет свои предложения, свой проект договора. В

ходе переговоров они постепенно, в результате компромиссов, взаимных

уступок, согласовываются. Появляется единый согласованный текст

международного договора. С проектом договора может выступить и одна

сторона. Тогда он может быть положен, с согласия других участников, в

основу обсуждения. Однако и в этом случае в ходе переговоров идет процесс

согласования воль их участников, рождается один согласованный проект

договора.

Подготовке проектов важных международных договоров часто предшествует

так называемая предварительная договоренность по принципиальным вопросам.

Так, перед заключением Варшавского Договора между его будущими участниками

в марте 1955 года были проведены консультации. Предварительная

договоренность может фиксироваться в совместных заявлениях и коммюнике о

результатах переговоров. Иногда заключенный договор, как уже говорилось,

содержит обязательство сторон заключить на его основе какой-либо другой

договор. Известны случаи, когда обмен мнениями о содержании важного

договора осуществляется путем обмена письмами между главами правительств

или государств.

Второй важной формой подготовки согласованного текста международного

договора являются международные конференции полномочных представителей

государств. Особенность этой формы состоит в том, что ей предшествует

предварительная организационная подготовка, а процесс заключения договора

подчинен четким правилам процедуры, принимаемым на конференции.

Несмотря на техническую природу правил процедуры, они имеют важное

значение для успешной работы конференции и для выработки приемлемого для

всех участников текста международного договора. Поэтому в международной

практике известно немало случаев, когда вопросы процедуры международных

конференций оказывались объектом острых политических споров, которые в

конечном счёте влияли на результаты работы международных конференций.

Исходя из основных принципов международного права, процедура

деятельности конференции должна отвечать следующим требованиям:

> обеспечивать равенство всех участников на всех стадиях работы

конференции (включая равенство при определении круга вопросов,

подлежащих обсуждению, а также равный долг всех сторон идти на

взаимные уступки и компромиссы);

> охранять права и достоинства всех государств, принимающих участие в

обсуждении вопросов, должным образом учитывать их интересы;

> гарантировать наиболее демократичные формы обсуждения вопросов;

> содействовать согласованию точек зрения всех участников конференции

на основе полной добровольности;

> исключать всякую возможность диктата одних государств по отношению к

другим.

Конференции лишь тогда могут решить успешно задачу выработки

международных договоров, когда строго соблюдены все перечисленные

требования. На международных конференциях, как правило, вырабатываются либо

мирные договоры, либо договоры, охватывающие значительное число государств.

Такие международные конференции чаще всего созываются с целью создания

международных административных союзов, международных организаций, выработки

конвенций по вопросам права войны и т.д. Так, например, 21. 04. 1949 в

Женеве была созвана дипломатическая конференция, которая выработала и 12.

09. 1949 приняла Конвенции «Об обращении с военнопленными», «О защите

гражданского населения во время войны».

Современная международная практика выработала и такую форму

международных конференций, как совещания на высшем уровне государств и

правительств заинтересованных государств. Большое положительное значение

непосредственных переговоров руководящих государственных деятелей было с

убедительностью продемонстрировано во время Тегеранской, Крымской и

Потсдамской конференций СССР, США и Англии, в ходе которых были заключены

важные соглашения, направленные на разгром фашизма и определившие основы

послевоенного устройства мира.

Особым видом международной конференции являются переговоры по

заключению договора с участием третьих государств. Такой была Ташкентская

конференция 1966 года руководителей Индии и Пакистана. В переговорах между

ними активное участие принимал Председатель Совета Министров СССР А. Н.

Косыгин, который во многом содействовал выработке известной Ташкентской

декларации о мирном разрешении индо-пакистанского конфликта[viii].

Все большее распространение в международной практике получает

разработка текстов международных договоров в международных организациях.

Проекты договоров, которые носят особо сложный или специальный характер,

подготавливаются международными органами, в частности органами ООН. В

соответствии с уставом, ООН ставит перед собой цель «быть центром для

согласования действий наций» в решении важнейших международных вопросов.

Очевидно, что в достижении этой цели важную роль должны играть усилия ООН

по выработке международных соглашений, которые путём согласования интересов

многих государств были бы направлены на решение важнейших международных

вопросов. В частности, в п. 3. ст.62 Устава говорится: «Совет

уполномочивается подготавливать для представления Генеральной Ассамблее

проекты конвенций по вопросам, входящим в его компетенцию». Для

рассмотрения подробнее вопросов Экономический Социальный Совет вправе

созывать международные конференции[ix].

За прошедшие после создания ООН годы в соответствующих органах этой

организации были выработаны проекты некоторых конвенций. Так, проект

договора о принципах деятельности государств в космическом пространстве

вначале разрабатывался юридическим подкомитетом Комитета ООН по космосу,

Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации и

пакты о правах человека — Комиссией по правам человека, конвенции,

кодифицирующие международное право, — Комиссией международного права ООН. В

ООН разрабатывались такие важные конвенции, как Конвенции по предупреждению

и борьбе с геноцидом и апартеидом, Конвенция о неприменимости срока

давности к военным преступлениям и преступлениям против человечества,

Договор о нераспространении ядерного оружия и др. Некоторые из них

предварительно составлялись Секретариатом ООН.

Окончательное согласование текстов указанных договоров проходило на

Генеральной Ассамблее ООН. Большую работу здесь проводят главные комитеты

Генеральной Ассамблеи. Получая от вспомогательных и других органов ООН

проект международного договора, Генеральная Ассамблея решает, если находит

заключение договора целесообразным, либо созвать специальную конференцию

государств для принятия текста договора, либо передает проект договора для

обсуждения одному из своих главных комитетов. В этом случае соответствующий

комитет обсуждает представленный проект, вносит в него необходимые

изменения и представляет окончательный текст договора на утверждение

Генеральной Ассамблеи. Так, по решению Генеральной Ассамблеи ООН в

1961 году была созвана конференция для обсуждения представленного Комиссией

международного права проекта статей о дипломатических сношениях, в 1968 —

1969 годах состоялась конференция для обсуждения представленного Комиссией

международного права проекта статей по праву международных договоров, а в

1977 году—конференция ООН по правопреемству государств в отношении

международных договоров. В то же время договор о принципах деятельности

государств в космическом пространстве, подготовленный Комитетом по

использованию космоса в мирных целях, был принят Генеральной Ассамблеей

после его обсуждения в Первом комитете (политические вопросы и вопросы

безопасности) Генеральной Ассамблеи. Международные пакты о правах человека,

подготовленные Комиссией по правам человека, были приняты Генеральной

Ассамблеей после их обсуждения в Третьем комитете (социальные и

гуманитарные вопросы). Конвенция о специальных миссиях, подготовленная

Комиссией международного права, была принята Генеральной Ассамблеей после

ее обсуждения в Шестом (юридическом) комитете Генеральной Ассамблеи ООН.

Значительную работу по подготовке международных договоров проводят

специализированные учреждения ООН. Особенно большое количество конвенций

(более 150) подготовлено и принято Международной организацией труда. Среди

них конвенции о запрещении принудительного труда, запрещении дискриминации

в области труда, о продолжительности рабочего времени и отдыха, охране

труда подростков и др. Ряд международных конвенций подготовлен ЮНЕСКО,

Всемирной организацией здравоохранения, Международной организацией

гражданской авиации и др.

Нужно, однако, отметить, что до сих пор не существует какой-либо

унифицированной процедуры разработки международных договоров в рамках ООН

или под ее эгидой. Процесс этот различен и зависит от вида разрабатываемого

договора. В настоящее время в ООН изучается вопрос о методах заключения

многосторонних договоров, разрабатываемых в рамках ООН, с тем чтобы были

приняты меры к усовершенствованию и выбору наиболее целесообразных методов

их разработки.

Однако роль ООН не следует переоценивать. Некоторые учёные склонны

видеть в деятельности ООН по выработке конвенционных норм зримые признаки

высшего правотворчества, стоящего над государствами. ООН рассматривается

как надгосударственный орган, осуществляющий международное

законодательство. Но на самом деле речь не идёт об ограничениях

суверенитета, т. к. ООН лишь оказывает помощь государствам в выработке и

заключении международных соглашений. ООН имеет возможность это делать в

силу тех полномочий, которые она получила от государств – членов ООН.

Поэтому участие ООН в заключении международных соглашений должно

рассматриваться как реализация суверенных прав государств в этой области.

Подобная реализация прав выгодна государствам, поскольку ООН облегчает

международное сотрудничество.

§2. Принятие текста международного договора и его формы.

Принятие текста договора является одним из важных этапов стадии

разработки согласованного текста международного договора. В Венской

конвенции определение этого термина отсутствует. По мнению И.Синклера, этот

термин, видимо, означает формальный акт, посредством которого

«устанавливаются форма и содержание предложенного договора»[x].

Принятие текста международного договора выражается в особой процедуре

голосования, посредством которой уполномоченные представители государств

высказывают свое согласие с формулировками текста договора. Форма принятия

определяется как переговорами, так и заранее по соглашению сторон,

например, в правилах процедуры международной конференции, на которой

разрабатывается и принимается текст международного договора.

Тексты двусторонних договоров и договоров с небольшим числом государств

принимаются единогласно всеми участвующими в переговорах государствами. Так

был принят, например, Договор об Антарктике на конференции 1959 года, в

которой участвовало 12 государств. В прошлом принцип единогласия применялся

во всех случаях. В настоящее время в связи с появлением большого числа

государств тексты международных договоров на широких международных

конференциях стали приниматься большинством в две трети голосов, если

правила процедуры не предусматривают иного, например, простым большинством

(правила процедуры Белградской конференции по Дунаю 1948 г., Женевской

конференции 1949 г. о защите жертв войны, Сан-Францисской конференции

1951 г. о мирном договоре с Японией)[xi].

Многие конференции последних лет, в которых участвовали почти все

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12