Проблемы государственной службы и правовой механизм их регулирования по материалам управления государственной и муниципальной службы Московской области

это часть административного, а в некоторых вопросах и трудового

права. Между тем административное и трудовое законодательство (ст.

72, п. “к” Конституции РФ) относятся к совместному ведению РФ и её

субъектов, включая не только федеральные законы и подзаконные

акты, но и принимаемые в соответствии с ними нормативные акты

субъектов Федерации (ст. 76, ч. 2). Возникает, правда, вопрос

относительно ст. 2 Федерального закона “Об основах государственной

службы Российской Федерации”, из которой следует, что к ведению

субъектов РФ относится сама государственная служба в них.

Очевидную коллизию попытались объяснить известные исследователи

Василий Манохин и Александр Ноздрачёв. Они считают, что речь идёт

скорее об организации государственной службы, чем о её

законодательном регулировании. Понятно, что организация госслужбы

и законодательство о ней — разные вещи. Это, по их мнению,

наглядно демонстрирует тот факт, что в Конституции РФ организация

органов государственной власти субъектов Федерации (ст. 77)

относится к их ведению, а регулирование общих принципов

организации государственной власти в субъектах РФ (ст. 72, п. “н”)

— к совместному ведению. Таким образом, из Конституции РФ (ст. 72,

п. “к” и ст. 76, ч. 2) следует: государственная служба в субъекте

РФ регулируется как федеральными законами, так и законами субъекта

Федерации, действующими в части, не противоречащей федеральным

законам.

На этом основан второй подход. Он закреплён в законах

большинства субъектов РФ. Так, в законе “О государственной службе

Орловской области” (ст. 8) прямо записано: “Положения настоящего

закона не могут противоречить Конституции РФ, федеральным законам,

Уставу (Основному закону) Орловской области. При внесении в

федеральные акты изменений и дополнений до приведения областных

актов в соответствие с ними применяются федеральные законы”.

Аналогичная норма содержится в законе “О государственной службе

Кабардино-Балкарской Республики”, в соответствующем

законодательстве значительной части субъектов РФ.

В вопросах разграничения сфер правового регулирования

федеральное законодательство, отмечает Манохин, выглядит

достаточно полным и содержит исчерпывающий перечень предметов

регулирования, относящегося к исключительному ведению субъектов

Федерации. По его мнению, последним предоставлены обширные

полномочия по регулированию той части государственной службы,

которая находится в их ведении. По подсчётам Манохина, более 20 из

30 статей рамочного закона содержат нормы, которые управомочивают

регионы по-своему — с учётом местных, национальных и иных

особенностей — определять условия госслужбы в своих пределах. Речь

идёт о комплектовании кадрового корпуса государственных органов,

финансировании госслужбы, квалификационных требованиях к

должностям, порядке ведения личных дел госслужащих,

определении реестра государственных должностей субъекта РФ,

поощрении госслужащих, гарантиях для них, их материальном и

социально-бытовом обеспечении, управлении государственной службой

и т. п. Таким образом, федеральный закон послужил и поныне служит

основой и ориентиром для регионального правотворчества.

Следует также отметить практику закрепления отдельных норм о

государственной службе в уставах субъектов РФ. В некоторых из них

госслужбе отведены целые главы, например глава 10 Устава

Саратовской области, глава 35 Устава Тамбовской области, глава 6

Устава Архангельской области. Кроме того, нормы, регулирующие

госслужбу, нашли своё отражение в уставах Курганской, Липецкой,

Свердловской и некоторых других областей.

Представляют интерес закреплённые в законодательстве субъектов

РФ подходы к определению базовой категории “государственная

должность”. По мнению ряда исследователей, в некоторых

региональных законодательствах это сделано более удачно, чем в

федеральном законе. Нельзя не упомянуть и о классификации

государственных должностей. В правовых актах большинства субъектов

РФ эти должности разделены на три категории: “А” - политические;

“Б” - должности госслужбы, но, по сути, патронажные, призванные

обеспечивать исполнение полномочий политических руководителей; “В”

- классические административные. Кое-где должности категории “А”

именуют политическими либо конституционными государственными

должностями (Марийская Республика, Татарстан, Якутия), но важнее

другое: вместо тройственной классификации на “А”, “Б”, “В” в этих

регионах принято разделение на политические и административные

должности, что более соответствует мировой практике.

Система государственных должностей тесно увязана с системой

квалификационных разрядов. Введённый в оборот на федеральном

уровне, этот термин прочно закрепился в большинстве региональных

актов, а система квалификационных разрядов воспринята в том виде,

в каком она установлена федеральным законом. Но есть и отклонения.

Так, законы о госслужбе некоторых областей (Новгородская,

Пермская, Читинская) вообще не дают наименований квалификационных

разрядов, относя определение системы и видов разрядов, а также

порядок их присвоения к компетенции РФ. Отдельные регионы

(Мордовия, Брянская и Воронежская области) используют собственную

терминологию для обозначения квалификационных разрядов. Нередко в

их названии указывают принадлежность к субъекту Федерации, что

федеральное законодательство считает недопустимым. Такие субъекты

РФ, как Башкирия, Марийская Республика, Татарстан, вообще не

используют термин “квалификационный разряд”, заменив его на

“классный чин”, а в Иркутской области, где существует своё,

отличное от федерального деление государственных должностей на

группы, предусмотрено параллельное существование и

квалификационных разрядов, и классных чинов.

Подобная разноголосица создаёт большие трудности при перемещении

госслужащих из одного субъекта в другой, а также при переходе на

федеральную госслужбу. В самом деле, какие разряды в таком случае

присваивать, если нет единой шкалы и общей терминологии? А ведь от

квалификационного разряда зависит, например, размер надбавки к

должностному окладу, не говоря уже о том, что разряд должен

характеризовать профессиональный уровень и служебное соответствие

чиновника.

Разнобой в определении структуры государственных должностей и

квалификационных разрядов существенно препятствует реализации

базового принципа государственной службы любого федеративного

государства: основные требования, предъявляемые к ней, должны быть

одинаковы на уровне как федерации, так и её субъектов.

Единообразная типология государственных должностей и

квалификационных разрядов призвана сформировать унифицированную

должностную структуру госслужбы РФ и в конечном счёте создать

реальные организационно-структурные предпосылки государственной

целостности России. Пока сохраняется разношёрстность в построении

основных институтов государственной службы, говорить о целостности

не приходится.

Различие двух подходов к организации и правовому регулированию

государственной службы в субъектах РФ, о чём шла речь выше,

обнаруживает себя и в такой процедуре, предусмотренной в ряде

регионов, как присяга госслужащих. Например, в тексте присяги

Республики Татарстан вообще отсутствует упоминание российской

конституции и российского государства: это, по существу, присяга

на верность суверенному государству

Существенно разнятся региональные нормы денежного содержания

госслужащих. Правда, федеральный закон предусматривает, что данный

вопрос целиком находится в ведении субъектов Федерации, однако

вряд ли можно признать нормальной ситуацию, когда должностные

оклады региональных чиновников соседних областей различаются в

разы. Широкие вариации имеют место и в вопросах пенсионного

обеспечения госслужащих.

Различается и региональная практика управления государственной

службой. Федеральный закон предусматривает полную свободу для

регионов в выборе нормативных и организационных форм в этой сфере.

Поэтому здесь мы наблюдаем особенно многообразную практику,

которую можно свести к четырём основным моделям. Орган по вопросам

госслужбы субъекта Федерации:

• существует при главе исполнительной власти субъекта Федерации,

но формируется законодательной и исполнительной ветвями власти

на паритетных началах;

• входит в систему исполнительной власти в качестве её элемента;

• представляет собой специальное подразделение аппарата высшего

должностного лица;

• имеет самостоятельный статус и формируется на паритетных

началах обеими ветвями власти.

Как видим, разброс организационных форм управления

государственной службой в российских регионах весьма широк. Но

есть одна общая для них черта: система управления государственной

службой заметно тяготеет к исполнительной власти и только в редких

случаях (Бурятия, Хакасия, Красноярский край) равноположена всем

ветвям власти. Но как раз эти редкие случаи предпочтительнее,

потому что такая модель в большей мере обеспечивает

рациональность, профессионализм и политическую нейтральность

региональной государственной службы.

Суммируя практику законодательного регулирования государственной

службы в регионах, можно перечислить её самые типичные отступления

от норм федерального законодательства:

• введение собственных классификаций и наименований

государственных должностей, что противоречит ст. 1 и 6

федерального закона;

• включение в число государственных служащих лиц, не являющихся

таковыми по федеральному закону (руководители субъектов Федерации,

служащие органов местного самоуправления);

• расширение перечня видов дисциплинарных взысканий, что

противоречит ст. 14 федерального закона, и перечня

правоограничений, что несовместимо со ст. 11 федерального закона;

• закрепление за субъектом Федерации полномочий регулировать

собственными законодательными актами вопросы, регламентация

которых отнесена к компетенции федеральных законов;

• требование принятия присяги на верность субъекту Федерации при

поступлении на государственную службу, что противоречит ст. 6 и 15

Конституции РФ;

• необходимость быть гражданином субъекта Федерации, чтобы

поступить на государственную службу (противоречит ч. 4 ст. 32

Конституции РФ)8.

Нельзя не согласиться с теми, кто говорит о необходимости

провести авторитетную юридическую экспертизу действующих законов

субъектов Федерации по вопросам государственной службы на предмет

их соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству, а

также современным потребностям государственного строительства.

Разумеется, приведение законодательных актов субъектов РФ о

государственной службе в соответствие с федеральными законами не

будет означать их полной унификации и слепого копирования

федеральных норм. Здесь требуется соблюсти тонкий баланс

региональной специфики и общефедеральных принципов

законодательства.

По мнению ряда специалистов, одним из средств решения проблемы

могут стать разработка и принятие крупного кодификационного акта о

государственной службе. Проект кодекса уже подготовлен в

соответствии с президентским указом № 278 от 3 апреля 1997 года.

Что с собой принесёт кодекс государственной службы? Во-первых,

систематизацию многочисленных действующих нормативно-правовых

актов о госслужбе и создание на этой основе непротиворечивой

нормативно-правовой базы. Во-вторых, разработку и введение новых

норм с учётом первоочередных приоритетов. В-третьих, закладку в

кодекс “правовых ниш” для последующего органичного включения в

него новых норм. И главное: кодекс призван исчерпывающим образом

регулировать госслужбу, служить юридической базой для комплексной

реформы государственной службы. Правда, некоторые скептики

считают, что имеющийся нормативный материал пока недостаточен для

кодификации и следует сначала принять некоторые важнейшие законы

по развитию и конкретизации рамочного закона “Об основах

государственной службы Российской Федерации”, а уж потом

кодифицировать государственно-служебное законодательство. В этих

доводах есть рациональное зерно, которое, однако, не отменяет

необходимости, пусть и в отдалённой перспективе, систематизировать

и кодифицировать государственно-служебный правовой массив.

Глава 3. Особенности государственной службы в субъекте Федерации

(на примере Московской области)

3.1. Специфика правового статуса Московской области

В настоящей главе исследования речь пойдет о становлении и

развитии государственной службы в субъекте Федерации - Московской

области. В этой связи представляется целесообразным и правомерным

рассмотреть проблему субъекта Федерации в целом и выделить

особенности Московской области как субъекта.

В ст. 5 Конституции РФ определена специфика российского

федерализма, которая заключается, в частности, в наличии нескольких

видов субъектов Федерации.

К ним относятся согласно Конституции: республика, край,

область, город федерального значения, автономии двух видов:

автономная область и автономный округ.

Термин "субъекты Федерации" в законодательстве России впервые

введен в Конституционное право вместе с принятием Конституции 1993

года. "Субъект федерации - это государственное образование в

составе федерации, - отмечают авторы энциклопедического

словаря[17]. Неизвестная ранее форма "субъект федерации" охватывала

государственные образования, основанные на национально-

территориальном принципе республики, автономии и иные, основанные

на территориальном принципе края, области.

Московская область является государственно-территориальным

образованием в составе Российской Федерации, которому в

соответствии с действующей Конституцией РФ иными федеральными

актами предоставлен статус субъекта

федерации. Положение части первой статьи 5 провозглашает принцип

равноправия

Все сказанное является не просто рассуждениями общего характера, но

имеет самое непосредственное отношение к предмету данного

исследования. В самом деле, как было отмечено ранее,

государственная служба представляет собой совокупность и единство

элементов:

1) государственные органы и государственные должности;

2) государственные служащие и их деятельность на службе у

государства.

Таким образом, представляется, что совокупность перечисленных

элементов может характеризоваться как система государственной

службы.

Правовым же оформлением данной системы выступает правовой

институт законов и иных нормативных актов, обеспечивающий ее

достаточное регулирование и динамику, способствующий становлению и

развитию субъекта Федерации. Применительно Московской области как

субъекту Федерации и с учетом выявленной специфики, это означает,

что область вправе самостоятельно:

- формировать органы государственной власти, в т.ч. и

исполнительные, и государственные должности;

- устанавливать правовой статус государственных служащих,

находящихся на государственных должностях и обеспечивающих

деятельность органов государственной власти. Правовой институт

государственной службы формируется также самостоятельно в пределах

Конституции Российской Федерации и в соответствии с действующим

федеральным законодательством. Система органов государственной

власти субъекта Российской Федерации - определена в соответствии с

основами конституционного строя Российской Федерации и общими

принципами организации представительных и исполнительных органов

государственной власти, установленными федеральным

законодательством и законом Московской области "О системе органов

государственной власти Московской области от 13 марта 1996 года

№253

Таким образом, дальнейшее рассмотрение государственной службы

субъекта Федерации предполагает:

-проведение анализа органов государственной власти и прежде всего

органов исполнительной власти Московской области.

- государственных должностей государственных служащих;

- порядка и условий профессиональной деятельности государственных

служащих субъекта Федерации.

Однако следует иметь в виду, что в соответствии с субъектом

данного исследования все элементы государственной службы

рассматриваются нами с точки зрения правового регулирования, т.е.

закрепления в соответствующих нормативных правовых актах субъекта

Федерации, а не с позиции организационного строения и

взаимодействия, этических норм, нравственных установок и др.

В этой связи и рассмотрим органы государственной власти

-исполнительную власть.

Выбор именно органов исполнительной власти не случаен. По

мнению Н.М. Казанцева, представительная власть контролирует и

направляет развитие системы государственной службы тремя основными

способами:

- законодательно, посредством выработки и принятия системы законов

о государственной службе, устанавливающих общие рамки для других

актов по государственной службе, урегулирующих ее отдельные аспекты

и вытекающие, как правило, из статей и положений статусного Закона;

- бюджетно, посредством принятия и контроля исполнения

государственного бюджета, предусматривающего годовые объемы затрат

на содержание государственных органов[18].

Можно согласиться с исследователем и перенести эти принципы на субъект

федерации.

Исполнительный орган государственной власти Московской

области. Администрация Московской области, образованная в

соответствии с Законом "О структуре Администрации Московской

области 5 августа 1996 года №112-44 .

Но именно исполнительная власть непосредственно управляет

государственной службой. Ключевую роль, как показывает опыт

развитых стран выполняют особенные органы (Комитеты, Министерства)

государственной службы, деятельность которых регулируют

соответствующие законодательные акты.

Функции управления кадрами и государственной службы возложены

на Управление государственной и муниципальной службы МО, которое

является структурным подразделением канцелярии Губернатора

Московской области (далее - Управление).

Существенное значение в деятельности Управления занимают

вопросы кадрового обеспечения. К компетенции Управления относятся

вопросы:

1. Оказание консультационной помощи кадровым подразделениям

органов государственной власти Московской области, в том числе по

проведению конкурсов на замещение вакантных государственных

должностей государственной службы, аттестаций, государственных

квалификационных экзаменов.

2. Ведение Реестра государственных должностей государственной

службы в органах государственной власти Московской области,

формирование и ведение сводного Реестра государственных служащих

Московской области.

3. Подготовка нормативно - правовых актов по вопросам

государственной службы, участие в подготовке заключений на проекты

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7