Проблемы государственной службы и правовой механизм их регулирования по материалам управления государственной и муниципальной службы Московской области

служащего

существенным образом может изменяться; служащие могут получать

дополнительные полномочия, права; для них могут устанавливаться

специальные обязанности и особые условия прохождения службы и

юридической ответственности.

Правовой статус государственных служащих определяет в первую

очередь различный набор прав и обязанностей.

Правовой статус государственных служащих включает следующие

составляющие: способы замещения государственных должностей;

нормирование и организацию труда; требования, предъявляемые к

государственным служащим; права, обязанности, ограничения и запреты

по должности; прохождение службы (аттестация, повышение по службе,

присвоение квалификационного разряда, ранга, специального звания и

т.п.);

меры стимулирования и ответственности.

Специфика выполняемых служащими задач и государственных

функций определяет особенности правового статуса различных

категорий государственных служащих. Так, для некоторых видов

государственных служащих законодателем могут быть установлены

особые правила прохождения государственной службы, специальные

права и обязанности, ограничения по службе, порядок проведения

аттестации (оценки), привлечения к дисциплинарной ответственности,

возможность (или, наоборот, запрет) привлечения к уголовной и

административной ответственности.

Особенности правового статуса различных категорий служащих

обусловлены возложенными на них обязанностями и характером

служебных полномочий, спецификой деятельности государственных

органов, в которых они проходят службу.

Особый статус различных видов государственных служащих

устанавливается специальными нормативными актами, например:

законами РФ "О прокуратуре Российской Федерации", "О федеральных

органах налоговой полиции". Федеральным законом "Об органах

федеральной службы безопасности в Российской Федерации", Положением

о федеральной государственной службе.

Как известно, в настоящее время в теории государственной

службы (точнее - в теории публичной службы) наряду с понятием

"государственный служащий" используется понятие "муниципальный

служащий". Думается, были бы целесообразными формирование и

выделение в теории и установление в законодательстве более общего и

единого понятия, объединяющего вышеупомянутые виды служащих, -

"служащие публичных учреждений", т.е. лица, находящиеся на

публичной службе или на службе у юридического лица в публичной

сфере. Таким образом, публичная служба может включать в себя

профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных

соответствующих субъектов РФ, органов местного самоуправления и

организаций. Тогда в зависимости от природы и характера публично-

правового отношения в системе службы можно было бы выделять

государственно-служебное отношение (публичное право,

административное право) и частно-правовое трудовое отношение

(частное право, трудовое право).

Сегодня необходимо разработать и принимать законодательные

акты о государственной и муниципальной службе в субъектах РФ при

непременном учете положений федерального Закона об основах

государственной службы РФ. Думается, что статус "муниципальных"

служащих нужно все же устанавливать в едином законодательном акте

субъектов РФ, регламентирующем и статус государственных служащих

субъектов РФ.

Таким образом, функционирование государственной службы

возможно при использовании традиционных административно-правовых

методов правового регулирования:

1) установлении определенного порядка действий - предписания к

действию в соответствующих условиях и надлежащим образом,

предусмотренного различными правовыми нормами (в большей мере

административно- правовыми);

2) запрещении определенных действий. Если государственные служащие

не

соблюдают это положение, то законодатель устанавливает возможность

применения к

ним мер государственного принуждения: дисциплинарного,

административного, уголовного;

3) предоставлении субъекту государственно-служебных отношений

(государственному служащему) возможности выбора одного из

установленных вариантов должностного поведения, которые

предусматриваются различными правовыми нормами;

4) предоставлении возможности действовать (или не действовать) по

своему усмотрению, т.е. совершать либо не совершать предусмотренных

административно-правовой нормой действий в установленных ею

условиях[10].

Правовое регулирование централизованно строится на началах

субординации, т.е. по принципу "власть - подчинение", соблюдение

дисциплины, ответственности нижестоящего должностного лица перед

вышестоящим, обязательности выполнения распоряжений, правовых актов

и решений вышестоящих органов и должностных лиц.

В административно-правовой научной и учебной литературе

государственная служба (государственные служащие) рассматривается

традиционно в связи с анализом вопроса о субъектах

административного права[11]. Государственные служащие выделяются

как субъекты реализации управленческих и других государственных

функций, как участники осуществления компетенции государственных

органов (органов местного самоуправления) для решения множества

других, более конкретных задач во всех сферах общественной жизни и

с помощью разных отраслей законодательства[12].

Во всех государствах, в которых законодательством установлен

особый публично-правовой статус государственных служащих и создан

профессиональный, специально подготовленный корпус государственных

служащих, чиновники имеют соответствующие права, обязанности и

ограничения, привилегии. Тем самым учреждена профессиональная

бюрократия, действует система законодательства, состоящая из двух

частей: одна распространена на работников государственной службы;

другая регулирует отношения в сфере общих трудовых отношений

служащих, которые также работают в публичных учреждениях

(государственные и муниципальные органы, общины, объединения и

пр.). Между этими двумя системами главное различие состоит в то,

что лица, находящиеся на государственной службе, в отличие от лиц,

состоящий в обычных трудовых отношениях, имеют особый публично-

правовой статус и пользуются преимущественными правами (специальные

обязанности, запреты, ограничения и т.д.). А второстепенное

различие состоит в том, что в регулирование государственной службы

включаются несколько специфических обязанностей (например, запрет

на забастовки, более строгое подчинение по службе, последствия

несоблюдения этих предписаний и т.д.).

Правовой статус государственных служащих с изменением условий

прохождения государственной службы также изменяется.

Например, повышение по службе предоставляет служащему

дополнительные полномочия, права и обязанности;

устанавливаются и дополнительные запреты и ограничения по службе,

особенности процедуры привлечения к дисциплинарной ответственности.

Указ Президента РФ от 4 апреля 1992 г. "О борьбе с коррупцией в

системе государственной службы" установил, что государственным

служащим запрещается

- оказывать любое, не предусмотренное законом, содействие

физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного

положения в осуществлении предпринимательской деятельности и

получать за это вознаграждение, услуги и льготы.

Положение о федеральной государственной службе, утвержденное

Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г., также запрещает лицам,

состоящим на государственной службе, одновременно занимать

должности на предприятиях, вести предпринимательскую деятельность,

лично или через доверенных лиц участвовать в

управлении хозяйствующим субъектом кроме случаев, когда

непосредственное участие в управлении специально предусмотрено

законодательством.

Для служащих государственного аппарата в соответствии с

упомянутым Указом Президента РФ от 4 апреля 1992 г. стало

обязательным представление при назначении на руководящую должность

декларации о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в

банках и ценных бумагах, а также обязательствах финансового

характера. Непредставление таких сведений или умышленное

представление неполной, недостоверной или искаженной информации

является основанием для отказа в назначении на должность. Однако на

практике данное правовое положение не применяется.

В структуру института правового статуса государственного

служащего входит также присвоение ему квалификационного разряда

(чина). Квалификационные разряд присваиваются последовательно от

более низких к более высоким в соответствии с уровнем его общего и

профессионального образования, оценкой работы по последней и ранее

занимаемым должностям. Квалификационный разряд дает право быть

кандидатом на соответствующую должность.

В отдельных видах государственной службы служащим

присваиваются специальные классные чины, ранги и персональные

звания, которые соотносятся, как правило, с квалификационными

разрядами (законы РФ "О прокуратуре РФ", "О Государственной

налоговой службе РСФСР", "О федеральных органах налоговой

полиции").

В последнее время статус государственного служащего

пополнился новыми установлениями, ранее являвшимися предметом

изучения и регулирования других отраслей права и отраслевого

законодательства, например трудового или финансового. Теперь законы

предусматривают для государственных служащих пенсионное

обеспечение, государственное страхования, денежное содержание

(должностной оклад, надбавки к должностному окладу за особые

условия службы, выслугу лет, классный чин и денежное поощрение по

итогам службы за определенный

период времени), различные льготы по налогообложению некоторым

категориям государственных служащих, общую продолжительность

рабочего времени, очередной и дополнительный оплачиваемый отпуск,

совместительство по службе.

Новейший правовой материал отличается от того, который был до

начала 90-х годов тем, что он: 1) состоит из актов Российской

Федерации и ее субъектов; 2) более полно регламентирует организацию

государственной службы и правовое положение служащих; 3) в

институте государственной службы повышена роль Закона; 4) воплощены

многие идеи правового государства (разделение государственной

власти, плюрализм в экономике и политике и др.); 5) по-новому

решены вопросы о понятии государственной службы, круге

государственных служащих, и их защите классификационных разрядов

государственных служащих, ограничениях их прав, об их отношении к

политическим партиям; 6) усовершенствована система руководства

государственной службой. Центральное место в рассматриваемом

институте принадлежит Конституции РФ. Многие ее статьи (1, 10, 12,

32, 71, 78, 83, 89 и др.) прямо или косвенно закрепляют основы

государственной службы. Таким образом, можно сказать, что сейчас в

России существуют демократические конституционно- правовые основы

российской государственной службы.

Задачи государственных служащих в системе органов исполнительной

власти многообразны.

В настоящее время государственная служба рассматривается как

один из видов общественно-политического труда. Поэтому на

государственного служащего распространяются основные положения

трудового законодательства, хотя в то же время в ст. 11 закона "Об

основах государственной службы Российской Федерации" для

государственного служащего установлены ограничения, связанные с

государственной службой. Для него главенствующим являются несение

государственной службы, исполнение государственной должности,

использование полномочий, определенных должностью, для решения

возникающих в ходе развития общества проблем, включая проблемы

отдельных граждан.

Гражданам, претендующим на должность в государственной службе,

необходимо иметь соответствующее профессиональное образование по

специализации государственных должностей. Специализация

государственных должностей устанавливается в зависимости от

функциональных особенностей государственных должностей

государственной службы и особенностей предмета ведения

соответствующих государственных органов.

Государственный орган власти предполагает наличие у

государственных служащих умения самостоятельно и квалифицированно

вести дела, решать многоплановые административные задачи. Здесь

находит свое проявление один из наиболее существенных признаков

службы: состыковка информации и данных, или, иными словами,,

обстоятельств дела с законом или правовой нормой. Этот признак

требует от государственных служащих ярко выраженной способности к

аналитическому мышлению. Исполнительный орган государственной

власти соответствующего ранга требует от работника умения видеть

проблемы и явления в крупных взаимосвязанных средах и быстро

осваиваться на новом поприще, умело применять наработанный в свое

время опыт к требованиям особых ситуаций и задач.

Помимо того, нормы поведения государственных служащих должны

носить отчетливо социальный характер, что предполагает чувство

высокой ответственности и готовность взять на себя выполнение

сложных обязанностей[13].

В соответствии с широким диапазоном задач федеральных структур управления

деятельность исполнительной власти государства сопряжена с

выполнением очень разнообразных и сложных задач, однако, во всех

сферах управления можно выявить типичные для соответствующих ранга

и должностей функции:

В области правоприменения и выяснения фактических обстоятельств

дела

Правоприменение предполагает выяснение обстоятельств того или

иного дела и их соотношение с соответствующими специфическими

нормативными актами и административными предписаниями. Выясняя

фактические обстоятельства дела, государственный служащий обязан

самостоятельно собрать необходимые справочные данные или поручить

другому лицу сделать это.

В нормотворческой деятельности

В нормотворческой деятельности, особенно в высшем звене

управления, государственные служащие занимаются также разработкой

нормативных актов и административных предписаний. Здесь они

призваны обеспечить такие обоснованные и качественные наработки,

которые отвечали бы юридическо-политической целевой установке и

учитывали бы социальные, экономические и административные

последствия этих актов.

В организации и планировании

В управленческой организации ответственный исполнитель вместе с

другими отвечает за эффективность и бесперебойный режим работы. Он

должен заботиться об обеспечении оптимальной и вместе с тем

экономичной организационной структуры и последовательности операций

в процессе выполнения управленческих задач и постоянно стремиться

адаптировать их к изменяющимся условиям. Поэтому государственный

служащий обязан постоянно следить за развитием современных

технических средств в цепях применения их на соответствующих

участках работы. В области автоматизация и обработки информации

Служащие обязаны критически продумывать вопрос о том,

насколько те или иные операции управления поддаются автоматизации,

и только затем должны следовать планирование организационной

стороны процесса автоматизации, написание пользовательских программ

и их адаптация к изменяющимся условиям. В сфере консультативных

услуг

Консультирование по вопросам трудоустройства,

профессиональной ориентации и подготовки заключается в первую

очередь в предложении пособий и информации о положении на рынке

труда с целью выбора рабочих мест, а также соответствующей формы

профобучения.

В руководящей деятельности

Руководство персоналом, обеспечивающее оптимальную расстановку и

использование кадров, и решение возникающих организационных

проблем. Для этого руководители наделены соответствующими

полномочиями оперативной самостоятельности. Исходя из этого,

предъявляются особые требования к общим, личным и специфическим

качествам руководителя.

Порядок прохождения государственной службы предполагает пять

групп должностей в этой сфере. В соответствии с этим действуют пять

категорий требований, каждая из которых исходит из определенной

сложности выполняемых задач и, требует соответствующей подготовки

(подготовительной службы) для приобретения необходимой

квалификации. Набор обучаемых, организация и характер обучения

предполагают, что подготовка служащего для той или иной должности

будет успешной, если у него есть соответствующая этой должности

базовая подготовка, например диплом для права поступления в высшее

специальное заведение, для обучения в соответствии с профилем

занимаемой должности.

Проблема отбора государственных служащих на выдвижение должна

решаться только путем оценки профессиональной пригодности,

квалификации и личной трудовой отдачи (по принципу

профессионального мастерства). Профессионализм государственного

служащего предполагает:

а) компетентность работников, т.е. знание ими дела, наличие,

необходимого

образования, стажа, навыков, системы повышения квалификации.

Одна из основных обязанностей служащего - поддержание уровня

своей квалификации;

б) систематичное, регулярное выполнение функций, операций,

оформление,

решение дел, стабильность служебных отношений. Это позволяет

работнику яснее и глубже познавать стоящие перед ним проблемы,

овладеть необходимыми методами руководства. Немаловажно: ощущение

устойчивости психологически раскрепощает служащего и благоприятно

влияет на профессиональную деятельность, взаимоотношения с людьми;

в) политическую нейтральность[14], т.е. государственный служащий

обязан действовать в соответствии с правовыми актами, но не

политическими установками; вопросы партийности не должны иметь

большого значения при подборе кадров; служебное положение

недопустимо использовать в интересах партий, в государственных

органах нельзя создавать партийные организации. Нужно

учитывать, что "практически все развитые в экономико-правовом

отношении государства всегда стремятся формировать государственный

аппарат так, чтобы он и его служащие были бы свободны от

политического влияния каких-либо партий, движений[15];

г) лояльность, независимо от партийных и иных пристрастий

государственный служащий должен держаться в рамках законности,

служебного долга, быть корректным, внимательным к людям, ко всем,

кто зависит от него, обращается к нему;

д) ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение

должностных обязанностей, за качество подготавливаемых и

принимаемых решений. За свою деятельность служащие могут

нести дисциплинарную, административную, уголовную, материальную

ответственность.

Важнейшим средством обеспечения профессионализма является

отлаженная система подбора и выдвижения кадров, номенклатура, если

она правильно организована - это необходимый элемент

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7