Проблемы государственной службы и правовой механизм их регулирования по материалам управления государственной и муниципальной службы Московской области

профессиональной службы. Без цивилизованной,

контролируемой, законопослушной, ответственной номенклатуры

демократия как система управления невозможна. В работе по

формированию кадров корпуса государственного аппарата следует

руководствоваться триадой:

профессионализм - стабильность - лояльность.

Структуру обобщенной модели должности на основе содержания

должностной деятельности предложил П.А.Тварийонавичюс[16].

Он классифицировал элементы должностной деятельности: содержание

деятельности; права и полномочия; ответственность и самостоятельность;

характеристика рабочего места; условия и организация труда;

заработная плата; требования к работнику; порядок замещения и

освобождения; возможный круг замещаемых должностей.

В правовой модели важное место отводится вопросу формирования

задач и обязанностей для рабочего места. Существует несколько

принципов, которые необходимо учитывать при их формировании. К ним,

в частности, относятся:

- принцип соответствия - установленный объем работы должен

соответствовать физическим возможностям человека;

- принцип надлежащей детализации - должна быть определена степень

детализации круга задач и обязанностей;

- принцип показателей - показатели должны отражать результаты,

зависящие от самого работника;

- принцип значимости поручений - в перечне следует определить вес и

значение каждого поручения, входящего в круг обязанностей;

- принцип равномерности стимулов и санкций - чем конкретнее задание

и яснее показатель, тем легче каждому, и прежде всего руководителю,

заметить малейшее упущение;

- принцип самовыражения - каждый человек обладает определенными

способностями, честолюбием, увлечениями и пристрастиями; хочет чем-

то выделиться, обратить на себя внимание окружающих, пользоваться

уважением коллектива и ощущать общественную полезность своего

труда;

- принцип повышения квалификации - этот принцип должен учитываться

при определении задач и обязанностей; необходимо периодически

пересматривать состав задач и функций для постоянного развития и

профессионального роста работников;

- принцип автоматического замещения отсутствующих - в аппарате

управления проблема замещения отсутствующих работников должна

рассматриваться как неразрывно связанная с организацией рабочего

места.

Исследования и опыт приводят к выводу, что описание рабочего

места государственных служащих целесообразнее всего поручать

непосредственному начальнику сотрудника, занимающего данное рабочее

место.

Описание рабочего места содержит общие данные о рабочем

месте, о сотруднике, занимающем рабочее место, а также перечень

отдельных видов работ, выполняемых на этом рабочем месте,

определение их доли в общей продолжительности рабочего времени.

Перечень отдельных видов работ является главной составной частью

описания и определяет его ценность.

С расширением и изменением функции и задач государственного

управления численность работников аппарата управления, количество

государственных служащих возрастают и концентрируются, как правило,

на уровне региональных органов, а также органов местного

самоуправления. После учреждения федеральной государственной службы

акцент на процессы формирования этого института переносится в

регионы и в органы местного самоуправления.

Поэтому исключительно важно исследовать, как исходная

правовая модель госслужбы федерального центра проецируется на

регион, с учетом географических, культурных, национально-

этнических, политических, экономических и иных особенностей.

2.2 Правовое регулирование государственной службы на федеральном

уровне.

С начала 90-х годов по мере разрушения прежних номенклатурных

структур, и в особенности после распада СССР, окрепли голоса

сторонников реформы государственного аппарата. Однако в первое

время это вылилось в разрозненные акты, не увязанные в какую бы то

ни было систему.

В 1992 году была опубликована концепция реформирования

государственной службы, критически встреченная в научных кругах,

хотя часть её положений носила здравый характер. В частности, в

ней предусматривалось принять рамочный закон о госслужбе, который

послужил бы отправной точкой для дальнейшего правотворчества в

этой области. Но время шло, а закон не принимали. Все шаги по

становлению государственной службы в 1993 - первой половине 1995

годов были в основном организационного характера. При президенте

РФ 3 июня 1993-го был учреждён Совет по кадровой политике, в

феврале 1994 года - Управление федеральной государственной службы,

в июне - Российская академия государственной службы (на базе

бывшей Академии общественных наук при ЦК КПСС). В апреле 1995-го

бывшие региональные высшие партийные школы были преобразованы в

региональные академии госслужбы. Этими преобразованиями была

сформирована система профессионального обучения государственных

чиновников.

Что касается законодательной стороны, то она по-прежнему

отставала. Первым крупным правовым актом в сфере государственно-

служебных отношений стало утверждённое указом президента РФ от 22

декабря 1993 года Положение о федеральной государственной службе.

Согласно Конституции РФ федеральная служба находится в ведении

Федерации. Поскольку в ней ничего не сказано о госслужбе в

регионах, остаётся предположить, что последняя подчинена субъектам

РФ.

Из буквы и духа Конституции РФ следует, что основы организации

госслужбы в РФ должны быть установлены федеральным законом.

Упомянутое выше Положение о федеральной государственной службе эту

задачу не решало, так как, во-первых, было утверждено указом

президента, во-вторых, касалось только федерального уровня, в-

третьих, не охватывало многих компонентов организации и

функционирования госслужбы. Чтобы удовлетворить всем этим

требованиям, был нужен федеральный закон, который приняли летом

1995 года (на четвёртом году экономических и политических

реформ!). Он стал первым (и пока единственным) федеральным

законодательным актом, регламентирующим сферу государственно-

служебных отношений.

Проблема, однако, в том, что этот базовый закон появился в то

время, когда новый политический режим и система административно-

государственного управления в общих чертах сложились, были

закреплены институционально и ментально. Поэтому значительная

часть рациональных

положений, содержащихся в законе, уже не могли существенно

повлиять на российскую политическую и управленческую практику.

Тем не менее сам факт правового закрепления этих положений,

несомненно, значим.

Так, закон чётко определил понятие “государственная служба”,

обозначил её структуру. Важно и то, что он закрепил разделение

политики и государственной службы, а соответственно - политических

и административных государственных должностей. Тем самым были

заложены правовые основы формирования постоянного,

профессионального, независимого от политической конъюнктуры

государственного аппарата, установлены квалификационные требования

для замещения государственных должностей, закреплены принципы

государственной службы, в частности открытый конкурс на замещение

вакантных должностей. Большое внимание в законе уделено

определению правового статуса государственного служащего: его

прав, обязанностей, социальных гарантий, ограничений, связанных с

государственной службой. Таким образом, в рамочном законе “Об

основах государственной службы Российской Федерации” есть немало

положений, призванных построить современный государственный

аппарат на началах рационально-бюрократической модели

государственного управления.

Правда, по мнению некоторых авторов, закон содержит в себе и

предпосылки закрепления кастовости, закрытости и

неподконтрольности государственной бюрократической корпорации с её

особым миром и системой ценностей. К примеру, в законе установлена

необычайно разветвлённая и в некотором смысле беспрецедентная для

современных государств система бюрократических чинов в трёх

измерениях: категории, группы, разряды. Причём если деление

госдолжностей на категории “А”, “Б”, “В” вытекает из воплощённой в

законе концепции разделения политики и госслужбы, принятой в

практике демократических стран, то обоснованность иерархического

расчленения должностей на пять групп и введения соответственно 15

квалификационных разрядов вызывает большие сомнения. Столь

громоздкая система (во многих странах, напротив, наблюдается

тенденция к упрощению госслужбы) скорее всего, отражает

бюрократическое тщеславие и осознание российскими чиновниками

своей избранности, кастовой обособленности.

Между тем наиболее существенная слабость закона в том, что он

устанавливает лишь самые общие государственно-служебные нормы,

которые нуждаются в конкретизации. Однако ни одного федерального

закона в развитие базового так и не было принято.

Пробелы в федеральном государственно-служебном законодательстве

стали причиной того, что значительный массив государственно-

служебных отношений в настоящее время регулируется указами

президента и постановлениями правительства. Вряд ли вызывает

сомнения необходимость регулировать отдельные (преимущественно

оперативные) вопросы госслужбы указами главы государства и

нормативными актами правительства. Но нельзя признать нормальным,

когда в их число попадают такие аспекты, как денежное содержание,

пенсионное обеспечение, дисциплинарная ответственность

государственных чиновников.

В РФ отсутствует единый межведомственный орган по вопросам

государственной службы. Совет по вопросам государственной службы

при Президенте РФ фактически бездействует; кроме того, возложенные

на него функции и порядок его деятельности предполагают

существование ведомства, следящего за состоянием государственной

службы в Центре и на местах со всеми вытекающими отсюда

последствиями. Отсутствие полноценного федерального ведомства

государственной службы, отвечающего за проведение единой политики

в этой сфере, негативно сказывается на практической деятельности

государства.

Все эти общие недостатки действующего правового регулирования

федеральной государственной службы можно и нужно преодолеть. В

этой связи предлагают, в частности, провести юридическую

экспертизу Федерального закона “Об основах государственной службы

Российской Федерации” и подготовить поправки, изменения и

дополнения к нему. Одновременно рекомендуют принять закон “О

федеральной государственной службе РФ”, внесенный депутатом

В.Южаковым 19.12.2000 г.

Необходимость подготовки и принятия данного законопроекта

обусловлена следующими основными обстоятельствами. Согласно ст. 71

Конституции Российской Федерации федеральная государственная

служба относится к ведению Российской Федерации, что обусловливает

право и обязанность Российской Федерации законодательно

урегулировать вопросы федеральной государственной службы.

Между тем, Федеральный закон от 31 июля 1995 г. "Об основах

государственной службы Российской Федерации" является "рамочным"

законом, он содержит значительное число отсылочных норм. И если

субъекты Российской Федерации в большинстве своем приняли законы о

государственной службе, то федеральная государственная служба не

имеет соответствующего федерального закона, хотя необходимость его

принятия вытекает из п. 2 ст. 4 Федерального закона от 31 июля

1995 г. Кроме того, многие вопросы федеральной государственной

службы, как это предусмотрено Федеральным законом от 31 июля 1995

г., должны регулироваться федеральными законами, фактически же они

регулируются указами Президента Российской Федерации и

постановлениями Правительства Российской Федерации (денежное

содержание, отпуска и т.д.).

Основными задачами данного законопроекта являются:

1) создание законодательной базы федеральной государственной

службы, укрепление законности в ее функционировании;

2) повышение эффективности федеральной государственной службы, ее

роли в решении экономических, политических и социальных задач

российского государства;

3) усиление ответственности федеральных государственных служащих

перед государством и обществом;

4) усиление правовой и социальной защищенности федеральных

государственных служащих;

5) укрепление организационных и управленческих начал федеральной

государственной службы;

6) повышение требований к профессиональному уровню федеральных

государственных служащих;

7) оптимизация взаимодействия федеральной государственной службы с

институтами гражданского общества, с государственной службой

субъектов Российской Федерации и муниципальной службой.

Новыми положениями законопроекта являются:

- определение видов федеральной государственной службы;

- определение понятия федерального органа государственной власти;

- формулирование принципов федеральной государственной службы;

- определение квалификационных характеристик должностей

федеральных государственных служащих;

- определение принципов соотношения государственных должностей

федеральной государственной службы, государственных должностей

государственной службы субъектов Российской Федерации и

муниципальных должностей, а также квалификационных разрядов этих

служащих;

- формулирование полномочий Президента Российской Федерации,

Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства

Российской Федерации и федеральных органов государственной власти

в сфере организации федеральной государственной службы;

- определение полномочий федеральных органов государственной

власти, а также их обязанностей в сфере организации федеральной

государственной службы;

- содержание трудового договора с федеральным государственным

служащим;

- введение особых гарантий для обеспечения служебной независимости

федерального государственного служащего;

- конкретизация административного порядка разрешения служебных

споров.

Разработчики старались по возможности придерживаться структуры

Федерального закона "Об основах государственной службы Российской

Федерации". Вместе с тем предлагаемое расположение нормативного

материала в проекте федерального закона "О федеральной

государственной службе" отличается, большей последовательностью,

логичностью и простотой. Это в значительной степени облегчит

использование и применение этого закона. Авторы сочли необходимым

обратить особое внимание на содержание служебных трудовых

правоотношений, возникающих между федеральными государственными

служащими и федеральным государственным органом, их взаимных

правах и обязанностях. Поэтому обязанностям федерального

государственного органа отведена особая статья.

Учитывая важное значение обеспечения законности в деятельности

государственной службы, авторы особо выделили право федерального

государственного служащего на защиту личного достоинства и

служебной независимости.

Кроме того, существует острая потребность в нормативных правовых

актах, развивающих и конкретизирующих базовый закон о

государственной службе. Дело в том, что нарушен один из ключевых

принципов правотворчества, гласящий: законодательные акты,

предусмотренные в базовом законе, должны разрабатываться и

приниматься вместе с ним. Поскольку на деле ни один закон принят

не был, действие рамочного закона в значительной мере оказалось

парализовано. В связи с этим следовало бы незамедлительно

приступить к подготовке законов о дисциплинарной ответственности

госслужащих, об их денежном содержании, о присвоении им

квалификационных разрядов, о пенсиях госслужащих, о должностном

лице и административной процедуре (об общих правилах

взаимодействия государственных служащих с гражданами) и т. д.

2.3 Особенности правового регулирования государственной службы в

субъектах Федерации.

В отличие от федерального уровня правотворчество субъектов РФ в

государственно-служебной сфере более динамично. Законодательные и

исполнительные органы власти в ряде республик, краёв, областей

уделяют гораздо больше внимания правовому регулированию госслужбы.

Этому есть, по меньшей мере, два объяснения.

Во-первых, обретение субъектами РФ нового конституционного статуса

привело к появлению у них атрибутов государственности, один из

которых - государственная служба. Это вынудило регионы предпринять

весьма энергичные усилия для упрочения и закрепления

приобретённого статуса, наполнения его реальным содержанием. В

итоге в 1993—1998 годах законодательные акты в области госслужбы

приняли 87 субъектов РФ.

Во-вторых, региональные элиты стремятся дополнить

внеинституциональные методы воздействия на региональную бюрократию

формально закреплёнными. Это отнюдь не значит, что региональное

руководство не может повернуть правовые нормы государственно-

служебных отношений в нужную для себя сторону. Например,

закреплённый законодательно институт аттестации используют как

инструмент “чистки” органов власти от неугодных. Избирательное

правоприменение позволяет региональным элитам решать кадровые

вопросы в собственных интересах. Правда, в этом случае

региональное законодательство, не выполняя своей основной функции

-рационализировать государственно-служебные отношения, всего лишь

дополняет по-прежнему доминирующие в регионах клиентелистские

связи внутри государственного аппарата.

Но как бы то ни было, можно констатировать, что региональные

законодательства развиваются опережающими темпами по сравнению с

федеральным. Правовая ситуация вовсе не выигрывает от такого

положения дел: возникают противоречия с нормами федеральных

законов, происходит неоправданная дифференциация правового

регулирования.

Противоречивость федерального и регионального государственно-

служебного законодательств имеет и свою нормативную предпосылку:

рамочный закон “Об основах государственной службы Российской

Федерации” оставляет госслужбу субъектов РФ в их ведении, тогда

как ст. 72, п. “к” Конституции РФ относит административное и

трудовое законодательство к совместному ведению Федерации и её

субъектов. Из этого противоречия проистекают два подхода к

правовому регулированию государственной службы субъектов РФ.

Сторонники первого ссылаются на конституцию: поскольку

регулирование госслужбы субъектов РФ не отнесено ни к

исключительному ведению РФ (что сделано по отношению к федеральной

госслужбе), ни к их совместному ведению (ст. 72), то,

следовательно, оно должно быть отнесено к исключительному ведению

субъектов РФ (такой вывод подкреплён ст. 2 федерального закона).

Подобный подход воплощён в ряде законов о государственной службе

субъектов РФ - Башкирии, Татарстана, Якутии, Иркутской области.

Законодательные акты Башкирии, Татарстана и Якутии представляют

собой, по сути, законы о государственной службе суверенных

государств (в них нет даже ссылок на Конституцию РФ и федеральные

законы).

Однако, как известно, законодательство о государственной службе —

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7