Избирательная система в РФ

депутаты и обсуждение их деловых и личных качеств. В соответствии со

статьей 9 Закона право выдвижения кандидата принадлежало трудовым

коллективам, общественным организациям и собраниям избирателей по месту

жительства и военнослужащих по воинским частям, причем количество

выдвигаемых кандидатов Закон не ограничивал. Таким образом, избиратели

получили право выдвижения альтернативных кандидатов. Однако, как показала

практика, в 399 территориальных и национально-территориальных избирательных

округах (более 25%) на выборах депутатов Съезда народных депутатов в 1989

году было выдвинуто по одному кандидату, причем в 13 округах эти выборы

были признаны несостоявшимися.1 Причина в том, что статья 38 Закона о

выборах гласила: "К регистрации представляется любое число кандидатов". А в

эту формулу укладывается и сто, и один, и ни одного кандидата.

В ходе предвыборной кампании печать неоднократно сообщала о нарушении

прав избирателей и кандидатов в депутаты. Многих кандидатов приглашали в

действовавшие тогда комитеты КПСС и предлагали снять свою кандидатуру с

голосования. Однако в ходе избирательной кампании было возбуждено лишь одно

судебное дело, да и то о клевете. Дело в том, что Закон о выборах (ст. 13)

содержал отсылочную норму: лица, препятствующие осуществлению гражданином

(а не коллективом граждан) права избирать и быть избранным народным

депутатом СССР, "несут установленную законом ответственность". Но была лишь

одна статья Уголовного кодекса РСФСР (ст. 132), устанавливавшая

ответственность за воспрепятствование выборам путем насилия, обмана, угроз

или подкупа. Однако ничего подобного в описанном случае не происходило. А

административная ответственность в Законе тогда не была предусмотрена.

Вызывает вопросы и порядок выдвижения кандидатов в депутаты,

установленный Законом. Согласно статье 37 рассматриваемого Закона собрания

избирателей по месту жительства по выдвижению кандидатов в депутаты

созывались соответствующими Советами народных депутатов или их президиумами

совместно с окружными избирательными комиссиями, тогда как выдвижение

кандидатов в депутаты от трудовых коллективов производилось на собраниях

(конференциях) трудовых коллективов, а от общественных организаций - их

республиканскими, краевыми, областными, окружными, районными, городскими,

районными в городах органами. Налицо явное неравноправие: трудовые

коллективы и общественные организации выдвигали кандидатов самостоятельно,

а собрания граждан по месту жительства - с ведома органов советской власти.

Закон о выборах (ст. 47) предоставлял трудовым коллективам,

избирателям, общественным организациям право беспрепятственной агитации за

своих кандидатов. Однако в ряде мест предвыборные собрания проводились не в

соответствии с Законом о выборах, а в соответствии с действовавшим в тот

момент Указом Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 года "О

порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и

демонстраций в СССР", который предусматривал получение предварительного

разрешения исполкома местного Совета на проведение митинга или собрания.1

Нечего говорить о том, что, несмотря на предварительное согласование,

исполкомы и президиумы Советов в большинстве случаев не предоставляли

помещения для проведения предвыборных мероприятий, хотя Законом

предусматривалось, что выборы проводятся за государственный счет.

Серьезные проблемы в ходе выборов возникали при разрешении таких

вопросов, как обеспечение кворума избирателей для выдвижения кандидата.

Статья 37 Закона устанавливала, что собрание по выдвижению кандидата в

депутаты "правомочно, если на нем присутствует не менее 500 избирателей,

проживающих на территории избирательного округа". Естественно, что в

большей части округов, особенно расположенных преимущественно в сельской

местности, таких помещений явно не хватало, собрать в них людей было

проблематично. Как показала практика 1989 года, длилось такое собрание 10-

12 часов, следовательно, проводить его под открытым небом - тоже не выход,

да и как в таком случае организовать регистрацию участников?

Однако наибольшее количество критических замечаний вызвало Положение об

избрании депутатов от общественных организаций. Дело в том, что в 1500

территориальных и национально-территориальных избирательных округах выборы

по большей части проводились на альтернативной основе. Таким образом, вовсе

не обязательно побеждал кандидат, выдвинутый соответствующим комитетом

КПСС, исполкомом или иной, близкой к официальной власти структурой.

Чтобы создать "противовес" этим депутатам на Съезде, 750 народных

депутатов СССР избирались от общественных организаций. По 100 - от КПСС; от

профессиональных союзов СССР; от кооперативных организаций (колхозов,

потребительских обществ и т. п.). И по 75 - от ВЛКСМ; от женских советов,

объединенных в Комитет советских женщин; от организаций ветеранов войны и

труда, объединенных Всесоюзным советом; от объединений научных работников,

сплоченных соответствующими всесоюзными обществами; различных творческих

союзов.

Подобный механизм выборов одновременно противоречил ряду принципов

избирательного права, в том числе принципу прямого избирательного права,

поскольку сами избиратели, даже входившие в состав соответствующих

общественных организаций, были лишены возможности непосредственного участия

в выборах, поскольку депутаты от их организаций избирались на конференциях,

пленумах и съездах, проводимых в соответствии с уставом данной организации.

Кроме того, принцип равного избирательного права нарушался и потому, что,

например, работающая женщина, член КПСС, состоящая в рядах профсоюза,

изобретатель получала право голосовать за 5 кандидатов в депутаты, а

беспартийный мужчина, пенсионер, но не ветеран - имел на выборах лишь один

голос.

К тому же подобные выборы противоречили всяким демократическим началам.

Поясним на одном примере. На 100 мест от КПСС на январском (1989г.) пленуме

было выдвинуто 100 кандидатов. То есть выборы были безальтернативные. При

этом 52 человека не получили ни одного голоса "против", поскольку из

участников пленума их никто не знал. При этом руководители ЦК КПСС,

Правительства собрали по несколько голосов "против", в их числе - М. С.

Горбачев.

Примерно по такой же схеме формировался Съезд народных депутатов РСФСР

в 1990 году. Территориальные выборы проводились по мажоритарной системе

абсолютного большинства, однако повторное голосование и уж тем более

повторные выборы проводились в минимальном числе избирательных округов. Тем

не менее, Съезд народных депутатов РСФСР ни разу не собрался в полном

составе, поскольку постоянно в каком-либо округе проводились довыборы в

связи с выбытием депутата.

Описанная избирательная система также не была идеальной. Но это была

последняя избирательная система советского типа в нашей стране. По сути она

уже несла в себе элементы переходной, постсоветской избирательной системы -

альтернативные выборы, голосование по месту жительства, возможность

выдвижения неограниченного числа кандидатов.

В результате ее действия в нашей стране впервые был создан представительный

орган государственной власти. Это был самостоятельный, независимый орган

власти, а сделали его таковым избиратели и депутаты.1

6. Развитие российского избирательного законодательства (1993 - 1999 гг.)

После принятия Конституции Российской Федерации встала задача

реформирования российского избирательного законодательства. Само изменение

состава органов государственной власти потребовало принятия федеральных

законов о выборах (формировании) этих органов. В 1993 г. первые выборы

депутатов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания

Российской Федерации проводились на основе Положений о выборах,

утвержденных указами Президента РФ. Однако эта ситуация могла сохраняться

только в рамках переходного периода, поскольку согласно Конституции

Российской Федерации формирование палат Федерального Собрания может

осуществляться только в соответствии с федеральными законами.

6.1. Первый этап (1993 - 1996 гг.)

Особенностью Конституции Российской Федерации 1993 г., по сравнению с

ранее действовавшими, является отсутствие специальной главы "Избирательная

система". В самой Конституции регламентируется весьма ограниченный объем

вопросов избирательного права. В этой связи федеральному законодателю

необходимо было искать нетрадиционные решения в построении новой системы

российского избирательного законодательства. Отвергнув идею кодификации

избирательного законодательства, Российской Федерации как несоответствующую

Конституции РФ, законодатель встал на путь ограниченной, целевой его

систематизации. Она была проведена при разработке и принятии Федерального

закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской

Федерации" (1994 г.), в котором были определены принципы избирательного

права, общие для всех выборов в Российской Федерации, и установлены

гарантии реализации избирательных прав гражданами. Этот федеральный закон

отвечал конституционному принципу федерализма, так как опирался на

закрепленное в Конституции разграничение предметов ведения между Российской

Федерацией и ее субъектами, в соответствии с которым регулирование и защита

прав и свобод человека и гражданина относится к ведению Российской

Федерации (пункт "в" ст. 71 Конституции).

Необходимость федерального законодательного регулирования именно

основных гарантий избирательных прав граждан Российской Федерации доказала

практика выборов в законодательные (представительные) органы

государственной власти субъектов РФ, проводившихся после декабря 1993 г.

Наряду с позитивными тенденциями в организации выборов в законодательные

(представительные) органы государственной власти краев, областей, городов

федерального значения, автономной области, автономных округов в 1993 - 1994

гг., этот опыт имел ряд отрицательных черт, главная из которых -

недостаточная гарантированность избирательных прав граждан Российской

Федерации.

Регулирование избирательных прав граждан в Федеральном законе "Об

основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" носило

исключительно рамочный характер. В отличие от всех ранее известных

российских избирательных законов данный закон не регулировал исчерпывающим

образом процедуру выборов в определенный орган государственной власти или

местного самоуправления. По этому закону невозможно было проводить выборы

каждого уровня в отсутствие соответствующего федерального закона либо

закона (иного нормативного правового акта) законодательного

(представительного) органа государственной власти субъекта Российской

Федерации, подробным образом регулирующего все вопросы избирательной

системы, избирательного процесса, применяемых на данных выборах. В то же

время рамочный характер федерального закона, его обращенность в ряде

случаев к законодателю ни в коей мере не снижали его свойства как акта

прямого действия. Этот закон содержал правовой механизм защиты

избирательных прав граждан: в случае нарушений граждане могли обратиться за

защитой своих прав в суд или избирательную комиссию.

В федеральных законах "О выборах депутатов Государственной Думы

Федерального Собрания Российской Федерации" и "О выборах Президента

Российской Федерации", принятых в 1995 г., было указано, что данные выборы

проводятся также в соответствии с Федеральным законом "Об основных

гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации". Таким образом,

на минимальное рамочное регулирование, содержавшееся в Федеральном законе

"Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации",

накладывалась конкретная регламентация институтов избирательного права и

избирательных действий, учитывающая особенности проведения выборов

Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы. 1

Наибольшие сложности возникли при принятии Федерального закона "О

выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской

Федерации". При подготовке проекта этого Федерального закона в 1995 г.

ключевым вопросом являлось определение степени преемственности проекта с

Положением о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. и особенно с

основами мажоритарно-пропорциональной избирательной системы. Необходимо

было скорректировать обнаруженные недостатки этой избирательной системы.

Президент Российской Федерации внес в Государственную Думу проект

Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального

Собрания Российской Федерации", содержавший ряд перспективных изменений. В

частности, предлагалось установить новое соотношение депутатских мандатов,

подлежащих распределению по пропорциональному и мажоритарному принципам

(соответственно 150 и 300), а также отменить привилегию кандидатов из

федеральных списков избирательных объединений и избирательных блоков

выдвигать свои кандидатуры по одномандатным избирательным округам без сбора

подписей избирателей, что было обязательно для других кандидатов,

баллотирующихся по этим округам. Многие позиции, изложенные в этом проекте,

не встретили поддержки Государственной Думы, которая стремилась к

сохранению ранее существовавшей избирательной системы. Однако Президент

Российской Федерации и Совет Федерации настаивали на федерализации

избирательной системы при выборах в Государственную Думу. В результате

использования согласительных процедур было выработано компромиссное

решение, и Федеральный закон был принят с учетом поправок, выработанных с

участием Совета Федерации.

Коррекция избирательной системы, содержавшаяся в принятом Федеральном

законе, была связана с порядком формирования состава федерального списка

кандидатов. Было установлено, что избирательное объединение, избирательный

блок, определяя порядок размещения кандидатов в списке, разбивают его

полностью или частично на региональные группы кандидатов (по субъектам

Российской Федерации или группам субъектов Российской Федерации), при этом

в части списка, включающей кандидатов, не входящих в региональные группы,

могло быть не более 12 кандидатов. Это правило позволило в некоторой мере

стимулировать активность избирательных объединений и блоков на региональном

уровне и в то же время уменьшить завышенное представительство столичных

политических групп в Государственной Думе.1

6.2. Второй этап (1996 - 1999 гг.)

Начало новому этапу развития федерального избирательного

законодательства было положено Федеральным законом "Об обеспечении

конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть

избранными в органы местного самоуправления" от 26 ноября 1996 г. Его

принятие было обусловлено тем, что к 1996 г. во многих субъектах РФ не были

избраны органы местного самоуправления. В основном это было связано с тем,

что в ряде субъектов Федерации не были приняты законы о муниципальных

выборах, хотя это должно было быть сделано в соответствии с Конституцией и

Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления

в Российской Федерации". В результате оказалось нарушенным конституционное

право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Проблема была решена путем своего рода нормативной интервенции

федерального законодателя в сферу отношений, регулирование которых

относилось к ведению субъектов Российской Федерации. В Федеральном законе

"Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать

и быть избранными в органы местного самоуправления" были установлены

временные правила назначения и проведения выборов представительных органов

местного самоуправления для тех субъектов Российской Федерации, в которых

не была сформирована законодательная основа проведения выборов в органы

местного самоуправления либо не были образованы соответствующие

избирательные комиссии. Устанавливалось, что данный Федеральный закон

применяется в целях защиты конституционных прав граждан Российской

Федерации в части, не урегулированной законами субъектов РФ и принятыми в

соответствии с уставами муниципальных образований нормативными правовыми

актами местного самоуправления.

Практика применения Федерального закона "Об обеспечении конституционных

прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы

местного самоуправления" зачастую развивалась достаточно противоречиво, о

чем свидетельствуют судебные решения по делам о назначении выборов в органы

местного самоуправления, рассмотренным по заявлениям прокуроров,

общественных объединений, граждан.

Следует отметить, что принятие Федерального закона "Об обеспечении

конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть

избранными в органы местного самоуправления" открыло принципиально новый

этап в развитии российского избирательного законодательства. Если на первом

этапе после принятия Конституции РФ регулирование выборов в субъектах

Российской Федерации со стороны федерального законодателя по преимуществу

носило рамочный характер и в федеральных законах по общему правилу не

определялось содержание конкретных избирательных процедур, то после

принятия указанного Федерального закона весьма отчетливо стала набирать

силу тенденция к переносу центра тяжести в регулировании выборов в

субъектах РФ от законодателя субъекта к федеральному законодателю, что

впоследствии проявилось при принятии Федерального закона "Об основных

гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан

Российской Федерации" (1997 г.). Этим законом устанавливалось исключительно

подробное регулирование практически всех избирательных процедур (назначение

выборов, составление списков избирателей, формирование и порядок

деятельности избирательных комиссий, выдвижение и регистрация кандидатов,

предвыборная агитация, финансирование выборов, голосование, подсчет голосов

и определение результатов выборов), опирающееся на централизованный

организационно-правовой механизм, основу которого составляет система

избирательных комиссий. Одновременно в сферу федерального регулирования

были введены референдум субъекта Российской Федерации и местный референдум.

По сути, этот Федеральный закон по сравнению со своим предшественником

в значительной мере утратил рамочный характер. В большинстве случаев при

регулировании тех или иных аспектов избирательного процесса законодатель

субъекта Российской Федерации, будучи лишен возможности творчески развивать

нормы Федерального закона, вынужден лишь воспроизводить их. В то же время

ряд норм данного закона, в равной мере обращенных к законодательным органам

как Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации, не во всем

учитывают специфику проведения выборов и референдумов в субъектах РФ и

особенно на местном уровне. Это весьма отчетливо проявляется в порядке

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19