Формы политико-территориального устройства государств

централизованную федерацию.

То же просматривается в положениях Конституции, относящихся к

исполнительной деятельности. Так, ст. 256 гласит: «Исполнительная власть

каждого Штата должна осуществляться согласно законам, изданным

Парламентом, и всем законам, которые действуют в данном Штате, а

исполнительная власть Союза должна включать дачу Штату таких

указаний, которые Правительство Индии сочтет необходимыми». Согласно же ч.

1 ст. 257, исполнительная власть штата осуществляется так, чтобы не

препятствовать и не наносить ущерба исполнительной власти Союза.

И рассмотрим австрийскую модель. Федеральный конституционный закон

также предусмотрел общую презумпцию компетенции земель: «Если какой-

либо вопрос, согласно Федеральной конституции, не отнесен определенно

к компетенции Федерации в области законодательной или исполнительной

деятельности, то он относится к сфере собственной компетенции земель»

(ч. 1 ст. 15). Наряду с этим Федеральный конституционный закон

установил следующие четыре варианта распределения предметов ведения

и полномочий между Федерацией и землями.

Первый вариант заключается в том, что и законодательная, и

исполнительная деятельность отнесена к исключительному ведению

Федерации, Например, в соответствии с п. 1 - 17 ч. 1 ст. 10 это

имеет место применительно к таким предметам ведения, как юрисдикция

по конституционным вопросам, внешние сношения, монополии, денежное

обращение, почта, телеграф и телефон и др.

Согласно второму варианту, законодательство отнесено к ведению

Федерации, а исполнительная деятельность - к ведению земель. Так, в

соответствии с п. 1 - 6 ч. 1 ст. 11 данная модель распределения

компетенции применяется к таким предметам ведения, как

гражданство и членство в общине, народное жилищное обеспечение,

дорожная полиция и др.

Третий вариант состоит в том, что Федерация устанавливает общие

принципы законодательства, а земли издают конкретизирующие законы и

осуществляют исполнительную деятельность. Это имеет место, в

частности, в отношении установления санитарных требований к курортам,

земельной реформы, трудового права и др. (п. 1 - 6 ч. 1 ст. 12).

И четвертый вариант: и законодательство, и исполнение за конов

находятся в компетенции земель. Поскольку в Федеральном

конституционном законе содержится приведенная выше общая презумпция

компетенции земель, то специальных норм, определяющих их

исключительную компетенцию, почти нет. В качестве примера можно

привести и. «б» ч. 4 ст. 14, согласно которому к предметам

исключительного ведения земель отнесена организация детских садов и

детских домов.

Изложенные модели распределения компетенции между федерацией

и ее субъектами не исчерпывают всего возможного и существующего

многообразия. Даже в изложенных моделях мы опустили ряд уточняющих

деталей, содержащихся в конституциях, не говоря уже о том, что

конституции подчас отсылают к текущему законодательству,

распределяющему компетенцию по отдельным частным вопросам.

Но подчеркнем в заключение, что изложенное - это всего лишь

конституционные модели. А жизнь, как известно, гораздо богаче любой

модели. И для того, чтобы познать действительное распределение

компетенции в той или иной конкретной стране, надо наряду с

конституционными и иными законодательными нормами изучить реальные

взаимоотношения между политическими элитами федерального уровня и

уровня субъектов федераций. Это, разумеется, не может быть

самостоятельной задачей в настоящей учебной дисциплине. Тем не менее,

следует еще раз упомянуть один из важных, а в демократических

государствах, можно сказать, важнейший, рычаг воздействия

центральной власти на поведение властей субъектов федерации.

Рычаг этот - финансы. Очень часто распределение финансовой, прежде

всего налоговой, компетенции между федерацией и ее субъектами

осуществляется таким образом, что субъект федерации без финансовой

поддержки центра просто не может существовать: его бюджетные

доходы не покрывают значительной части совершенно необходимых

расходов. Центр, конечно, дает деньги, но зачастую обставляет это

требованием участия субъекта федерации в осуществлении какой-либо

федеральной программы, особенно когда ее реализация находится в сфере

компетенции субъектов федераций.

Договоры и конституционные процедуры разрешения конфликтов между

федерацией и ее субъектами.

Некоторые конституции предусматривают возможность заключения

соглашений между федерацией и ее субъектами по вопросам своей

компетенции. Так, согласно ч. 1 и 3 ст. 15-а австрийского Федерального

конституционного закона, заключение соглашений между Федерацией и

землями возложено в зависимости от их предмета на Федеральное

правительство или на федеральных министров. При этом соглашения,

обязательные для федеральной законодательной власти, требуют согласия

Национального совета и соблюдения процедуры, установленной для

принятия федеральных законов. На эти соглашения распространяются

международно-правовые принципы договорного права. Следует отметить, что

путем таких соглашений конституционное распределение компетенции между

Федерацией и землями изменено быть не может. Германский Основной закон

в ст. 91-б предусматривает договорное сотрудничество Федерации и

земель лишь в области образования и науки. Единственным параграфом ст.

23 бразильской Конституции предусмотрено издание дополнительного

закона, который регулирует сотрудничество между Союзом, штатами,

федеральным округом и муниципиями, имея в виду равномерное развитие и

благосостояние в национальном масштабе.

И следует отметить возможность федеральной интервенции в случае

конфликта между федеральной властью и властями субъектов федерации

или в случае, когда по каким - либо причинам власть субъекта

федерации не может функционировать нормально.

Так, ст. 37 германского Основного закона гласит:

«1. Если земля не выполняет федеральные обязанности, возложенные

на нее Основным законом или иным федеральным законом, то

Федеральное правительство может с согласия Бундесрата принять

необходимые меры, чтобы путем федерального принуждения побудить землю к

выполнению ее обязанностей.

2. Для осуществления федерального принуждения Федеральное

правительство или его уполномоченный имеют право давать указания всем

землям и их властям».

В популярном комментарии к Основному закону указывается, что в

данном случае может идти речь о таких нарушениях, как, например,

необеспечение властями какой-либо земли поступления федеральных

налогов, отказ земли участвовать в планировании и строительстве

федеральных автомагистралей, прекращение землей своего участия в

работе Бундесрата. Использование Бундесвера (федеральных вооруженных

сил) в случае федерального принуждения исключено, Возможны такие

меры, как финансовое давление, применение полицейских сил других

земель, использование указанного в ч. 2 ст. 37 Основного закона права

дачи указаний, при необходимости также отстранение правительства

земли. Подготовленный же под руководством профессоров Теодора

Маунца и Гюнтера Дюрига и насчитывающий многие тысячи набранных

убористым шрифтом страниц четырехтомный комментарий к Основному

закону добавляет к приведенному перечню возможных мер роспуск

Ландтага (парламента земли), назначение федерального комиссара с

общими или специальными полномочиями, принятие на себя федеральными

властями временной опеки над властями земли (кроме судебных

органов). Возможно также обращение в Федеральный конституционный суд.

Примечательная же особенность Индии и в данном отношении - это

предусмотренное ст. 356 и 357 Конституции так называемое

президентское правление в штатах (термин этот, впрочем, в

Конституции не содержится). Суть его в том, что Президент Союза,

полагая на основе полученной информации, что управление штатом не

может осуществляться в соответствии с положениями Конституции,

принимает на себя все или некоторые полномочия правительства и

Губернатора штата, а функции Законодательного собрания штата

передает союзному Парламенту, который, в свою очередь, может передать

их Президенту с правом дальнейшей делегации (часто субъектом этих

делегированных прав становится Губернатор, с подачи которого и вводится

президентское правление). Соответствующая прокламация Президента

действует в течение двух месяцев, но если она утверждена Парламентом,

то срок ее действия увеличивается до 6 месяцев. Надо при этом не

забывать, что в Индии, представляющей собой парламентарную

республику, Президент действует по указаниям Совета министров. За

время существования Индийского Союза, то есть с 15 августа 1947 г.,

президентское правление вводилось более 70 раз. Особенно это касалось тех

штатов, где в результате выборов к власти приходили политические

партии, оппозиционные тем партиям, под чьим контролем в

соответствующий момент находилось центральное Правительство.

Подробно урегулировала федеральную интервенцию бразильская

Конституция. Согласно ст. 34, федеральная интервенция в отношении

штатов и федерального округа возможна исключительно в целях:

- поддержания национальной целостности;

- отражения нападения извне или одной федеральной единицы на

другую;

- прекращения серьезных нарушений публичного порядка;

- гарантирования свободного осуществления любой из властей федеральной

единицы;

- реорганизации финансов федеральной единицы в случаях:

а) приостановления выплаты задолженности более чем за два

последовательных года, кроме случаев непреодолимой силы;

б) несоблюдения двух установленных законом сроков для передачи

муниципиям налоговых поступлений, определенных Конституцией;

- принятия мер для исполнения федерального закона по приказу или

решению суда;

- обеспечения соблюдения следующих конституционных принципов:

а) республиканской формы, представительной системы и

демократического режима;

б) прав человека;

в) муниципальной автономии;

г) прямой или косвенной отчетности публичной администрации.

Конституция в ст. 36 установила круг субъектов, управомоченных

выступать с инициативой интервенции. Декрет об интервенции, определяющий

ее масштаб, срок, условия проведения и называющий уполномоченное на это

лицо (интервентора), в течение 24 часов представляется на одобрение

Национальному конгрессу или Законодательному собранию штата; если эти

органы не заседают, то подлежат созыву в 24 часа. В случаях, когда

интервенция вызвана упомянутым судебным приказом или решением или

необходимостью защиты конституционных принципов и декрет одобрен

Национальным конгрессом или Законодательным собранием, он ограничивается

приостановлением исполнения оспариваемого акта, если это средство

достаточно для восстановления нормального положения. По отпадении

оснований для интервенции отстраненные власти возвращаются к своим

функциям, если этому не препятствует закон.

Надо признать, что подобные положения в конституциях редки. Возможность

судебного разрешения конфликтов представляется, видимо,

конституционному законодателю большинства федераций вполне достаточным

средством.

Федеральные и зависимые территории.

Это территориальные единицы, не являющиеся субъектами федераций и

непосредственно под чиненные центральной власти. Такие единицы имеются

не во всех федерациях; например, в Германии их нет.

В числе федеральных территорий мы можем прежде всего отметить

существующие в ряде федеративных государств (США, Мексика, Австралия и

др.) федеральные округа, в которых находятся столицы этих государств. Это

сделано в качестве одной из гарантий равноправия субъектов федераций:

там считается, что размещение столицы на территории какого-либо

субъекта федерации дало бы ему преимущества перед другими субъектами.

Но не везде разделяют такие опасения. Скажем, в Австрии столица Вена

сама представляет собой одну из 9 земель, которая, кстати говоря, по

численности населения существенно превосходит любую другую землю. В

Германии же до последнего времени столицей служит сравнительно

небольшой город Бонн, находящийся на территории земли Северный Рейн

- Вестфалия и не являющийся даже ее столицей; лишь в 1994 году

принято решение о постепенном переносе столицы обратно в Берлин,

имеющий после объединения Германии в 1990 году статус федеральной земли.

В Швейцарии столица находится в Берне, который служит столицей и

одноименному кантону, и никого это не волнует.

Из ст. 43 и 48 мексиканской Конституции следует, что федеральный

округ, в котором расположена столица Мехико, наряду со штатами

считается составной частью Федерации, то есть не относится к

федеральным территориям. Последние же - это острова, островки и

рифы, не находящиеся под юрисдикцией штатов. Если федеральные власти

переедут в другое место, то территория округа будет преобразована в штат

Валье де Мехико, границы которого определит Генеральный конгресс

(федеральный парламент).

Бразильская Конституция также отделяет федеральный округ от

территорий. Согласно ее ст. 32, федеральный округ не может делиться на

муниципии. Он управляется на основе органического закона, принимаемого

его Законодательной палатой 2/3 голосов и двумя голосованиями с

промежутком не менее 10 дней. Ему принадлежат законодательные

полномочия, сохраняемые за штатами и муниципиями, он формирует свою

законодательную и исполнительную власть аналогично штатам. И

представительство в федеральном парламенте он имеет такое же, как и

штаты, что позволяет сделать вывод об отличии его от штатов лишь по

названию и отсутствию политико-административного деления.

Напротив, федеральный округ Колумбия, в котором расположена

столица США Вашингтон, в Конгрессе США не представлен. Лишь в 1961

году вступила в силу ХХ111 поправка к Конституции США, которая

предоставила жителям федерального округа право участвовать в выборах

Президента США.

Что касается иных федеральных территорий, то они могут

находиться под управлением администраторов, назначенных

федеральными властями, а могут и наделяться определенными правами

самоуправления. Например, ст. 32 бразильской Конституции установила,

что федеральные территории могут делиться на муниципии, имеющие тот

же статус, что и муниципии штатов. Счета Правительства территории

представляются предварительно Счетному трибуналу Союза и затем

Национальному конгрессу, то есть финансируется федеральная территория

Союзом. Федеральные территории, насчитывающие более 100 тыс. жителей,

избирают Губернатора, имеют суды двух инстанций, членов прокуратуры

и федеральных публичных защитников, выборное Территориальное собрание

с решающей компетенцией.

Зависимые территории - это пережиток колониальной системы, рухнувшей в

1960 году. Сейчас осталось очень мало территорий, которые находятся в

юридической зависимости от государств, выступающих по отношению к этим

территориям в роли метрополии, то есть колониальной державы. Формы

такой зависимости довольно разнообразны. Как правило, коренные жители

зависимых территорий не считаются полноправными гражданами метрополии и

не участвуют в избрании ее парламента и других выборных органов, хотя эти

органы издают обязательные для зависимых территорий акты.

Классическая схема колониального управления заключалась в том, что

метрополия назначала в колонию администраторов, располагавших там обычно

всей полнотой власти. Иногда администраторы опирались на местную

родоплеменную знать, использовали формы феодально-государственной

зависимости, в частности протекторат, при котором существовавшая

государственная организация после захвата страны колонизаторами

сохранялась, но поступала в подчинение администраторам метрополии. По

мере заселения колоний выходцами из метрополии и повышения

образовательного уровня коренных жителей колонии обретали в той или иной

мере автономию и в них вводилось самоуправление в разных формах. Во

многих колониальных странах такое самоуправление послужило основой

последующей суверенной государственности.

Приведем некоторые примеры сохранившихся сегодня форм зависимости

тех или иных территорий от государства-метрополии.

Так, французские владения имеют статус заморского департамента или

заморской территории. Согласно ст. 72 Конституции Французской Республики

1958 года, заморские департаменты и заморские территории, как и другие

территориальные коллективы, создаются законом. Законодательный режим и

административная организация заморских департаментов могут, согласно ст.

73, изменяться с учетом их особого положения. В настоящее время

заморскими департаментами являются Реюньон, Гвиана, Мартиника,

Гваделупа, а также Сен-Пьер и Микелон. Они считаются неотъемлемыми

частями территории метрополии, хотя и расположены от нее за многие

тысячи километров. Законом об административной децентрализации 1982 года

первые четыре из них приравнены к регионам.

Заморские территории в соответствии со ст. 74 Конституции имеют свою

особую организацию, сочетающую их собственные интересы с интересами

республики. Она определяется и изменяется законом после консультации с

заинтересованным Территориальным собранием, из чего следует, что

заморские территории имеют самоуправление. Статус заморской территории

имеют в настоящее время Новая Каледония, острова Уоллес и

Футуна.

Ряд островных владений принадлежит США (Гуам, Виргинские

острова и др.). Там, где имеется достаточное местное население, введено

самоуправление. Пуэрто-Рико считается свободно присоединившимся к США

государством. Микронезия, которая включает Каролинские, Марианские

и Маршалловы острова, переданные после второй мировой войны

Организацией Объединенных Наций под опеку США, разделена ныне на

три «государства», также имеющих статус свободной ассоциации с США,

что предполагает их полное внутреннее самоуправление. Опека считается

прекращенной.

Самоуправление введено и в островных владениях Великобритании.

В ряде из них (например, на Виргинских островах, на острове Монтсеррат)

действуют конституции.

Островные владения имеют также Нидерланды, Новая Зеландия,

Австралия. Как правило, это самоуправляющиеся территории.

Конституция Республики Венесуэла 1983 года в ст. 9 предусматривает

наряду со штатами, федеральным округом и федеральными

территориями существование также федеральных зависимых

территорий. Однако это не колониальные владения (Венесуэла никогда не

была колониальной державой), а «части территории Республики, не

находящиеся в составе Штатов, Территорий и Федерального округа, а

также острова, образовавшиеся или возникшие в территориальном море

или в море над континентальным шельфом».

ВЫВОД

Территориальное устройство – это взаимоотношения между центральной

властью и территориальными составными частями. Система территориальных

составных частей образует территориальное деление государства.

Местные территориальные единицы являются подразделениями унитарных

государств и субъектов федераций, а также иных регионов, пользующихся

государственной автономией.

Местное управление – это управленческая деятельность в местной

территориальной единице, осуществляемая центральной властью или

администрацией вышестоящего территориального уровня управления.

Осуществляется местное управление через назначаемые вышестоящей властью

административные органы.

Местное самоуправление – это деятельность самого населения местной

территориальной единицы - территориального коллектива и его выборных

органов по управлению его делами.

Органы местного самоуправления могут в судебном порядке защищать свою

автономию не только от ретивных местных администраторов, но даже от

парламентов, президентов и правительств.

Проблема территориального устройства возникла после того, как

увеличившиеся размеры территории государства, далеко вышедшей за

рамки города с окрестностями, потребовали создания специальных органов

и учреждений для управления периферией. В период абсолютизма

центральная власть в лице монарха определяла административно-

территориальное деление страны - систему единиц, на которые

делилась ее территория и в которых действовали назначенные из центра

должностные лица или органы власти. Деление в большинстве случаев не

было чисто искусственным, не определялось произвольно проведенными на

карте линиями. Обычно оно строилось с учетом фактического расселения

людей, реальных связей между поселениями. Учитывались при этом и

административные задачи - интересы обороны, полицейского контроля,

удобство сбора налогов и т.д. В более крупных государствах

административно-территориальное деление становилось ступенчатым: мелкие

единицы, сохраняя свою обособленность, включались в крупные, и

чиновники, управлявшие мелкими единицами, ставились в подчинение

чиновникам, которым вверялось управление соответствующими крупными

единицами.

По мере разложения абсолютизма и перехода к индустриальному

строю в низовых территориальных единицах - городских и сельских

общинах - начало формироваться местное самоуправление (впрочем,

некоторые города пользовались правами самоуправления и в феодальную

эпоху), а затем оно стало распространяться и на более крупные

территориальные единицы. Происходил, процесс объединения государств, а

также, аннексия, то есть насильственное присоединение слабых государств

к сильным с сохранением иногда признаков государственности у

присоединенных.

Административно-территориальное деление стало превращаться в

политико-территориальное, и, соответственно, административно-

территориальное устройство стало в преобладающей мере политико-

территориальным.

Самоуправляющиеся территориальные единицы обладают

самостоятельностью в рамках конституции. Решения органов публичной

власти или населения этих единиц, принятые в пределах установленных

конституцией или законом автономных прав, не могут быть отменены органами

государства или органами публичной власти более крупной единицы.

Список используемой литературы:

1. «Конституции зарубежных государств»: учебное пособие, В.В.

Маклаков, Москва 1999г.

2. «Конституционное право зарубежных стран»: учебник, В.Е. Чиркин

Москва 1999г.

3. «Конституционное (государственное) право зарубежных стран» общая

часть, учебник, Б.А. Страшун, Москва 1996 г.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6