Формы политико-территориального устройства государств

Области, в свою очередь, имеют децентрализованную структуру.

Согласно ст. 128 и 129 Конституции, провинции и общины, будучи

автономными единицами в рамках установленных законами республики

принципов, обеспечивают государственную и областную

децентрализацию. Для дальнейшей децентрализации территория

провинций может разделяться на округа с исключительно

административными функциями (т.е. там нет органов самоуправления

и действуют назначенные провинциальными властями

администраторы).

Децентрализованную структуру имеют и субъекты

децентрализованных федераций. Так, Конституция бразильского штата

Минас Жераис установила в ст. 169, что муниципия на своей

территории осуществляет компетенцию исключительную и совместную

или дополнительную согласно Конституциям республики и штата. Мы

видим здесь определенный элемент федерализма внутри штата.

Согласно ст. 170, автономия муниципии заключается в следующих

исключительных полномочиях:

- вырабатывать и промульгировать свой органический закон;

- избирать своего Префекта, Вице-префекта и муниципальных депутатов;

- устанавливать и взимать налоги, создавать и упразднять

округа, поощрять территориальное обустройство, организовывать и

предоставлять публичные услуги местного значения (все это в

рамках общих норм Союза и штата).

Относительно децентрализованными унитарными государствами

являются такие, в которых высшие территориальные единицы носят

исключительно или главным образом административный характер, а

самоуправляются лишь низовые единицы.

Например, ч. 1 ст. 2 Конституции Республики Болгарии 1991 года

устанавливает: «Республика Болгария является единым государством с

местным самоуправлением. В ней не допускаются автономные территориальные

образования». Последняя норма направлена против возможных намерений

компактно проживающего и растущего турецкого меньшинства. Но независимо

от этого не слишком точного конституционного положения (местное

самоуправление по определению предполагает территориальную автономию) ч. 1

ст. 136 Конституции характеризует общину как основную административно-

территориальную единицу, в которой осуществляется местное самоуправление.

Что же касается единиц высшего уровня - областей, то, согласно ст. 142 и

143, область - административно-территориальная единица для проведения

региональной политики, осуществления государственного управления на местах

и обеспечения соответствия между национальными и местными интересами,

а поэтому управление в области осуществляется областным управляющим с

помощью областной администрации. Областной управляющий назначается

Советом министров и обеспечивает проведение государственной политики,

отвечает за защиту национальных интересов, законности и общественного

порядка, осуществляет административный контроль.

Централизованные унитарные государства - это те, в которых нет

местной автономии вообще, а функции власти на местах осуществляют

только назначенные сверху администраторы. Это государства с выраженными

авторитарными политическими режимами. В ряде стран Тропической Африки

значительная роль в осуществлении власти на местах принадлежит

родоплеменным вождям. Впрочем, сейчас редко можно встретить

государства, где на местах отсутствуют выборные органы. Однако в странах с

однопартийной системой, в том числе «социалистических», формальное

наличие местных выборных органов власти есть не более чем ширма для

всевластия на местах единоличных «партийных» руководителей, которые, в

свою очередь, находятся под жестким контролем центральной «партийной»

власти.

В заключение следует отметить, что в демократических государствах

часто конституционно предусмотрены определенные гарантии

территориальной целостности политико-административных единиц, особенно

первичных - городских и сельских общин, равно как и иные гарантии их

административной автономии. Эти гарантии имеют меньший объем, чем

гарантии носителей государственной автономии.

Так, согласно ст. 88 Конституции Свободного Государства Саксония

(это одна из германских земель) 1992 года, возможно изменение

территории общин и сельских уездов по соображениям общего блага. Это

может быть осуществлено соглашением между общинами, заключаемым с

разрешения государства, либо законом или на основе закона. Территория

сельских уездов может изменяться только законом или на основе закона.

Ликвидация общины или сельского уезда вопреки их желанию может

осуществляться только законом. Территориальному изменению должно

предшествовать выявление мнения непосредственно затрагиваемого

населения. В ст. 87 общинам и сельским уездам предоставляется право в

соответствии с законом взимать собственные налоги и иные сборы, а также

участвовать в налоговых доходах государства. Если на коммунальные

носители самоуправления законом возлагаются какие-либо публичные

задачи, должна быть предусмотрена финансовая компенсация. В случае

нарушения законом их конституционных прав коммунальные носители

самоуправления могут обращаться в Конституционную судебную палату.

Б) Федерализм.

Термин «федерация» происходит от латинского слова «федераре», что

означает «объединять», «укреплять союзом», Это сложное государство. В

отличие от унитарного государства, которое целиком или в основе своей

состоит из административно-территориальных единиц (как мы видели, в

некоторых унитарных государствах есть также автономные образования),

составными частями федерации являются государства-члены или

государственные образования. Они называются по-разному: штаты (США,

Индия и др.), земли (Австрия, Германия), провинции (Канада, Пакистан

и др.), кантоны {Швейцария), эмираты (ОАЭ) и т.д. Обобщенно их

называют обычно субъектами федерации. Этот доктринальный термин

принят теперь и отдельными конституциями. Наряду с субъектами

федерации, которые занимают всю (например, Австрия) или подавляющую

часть территории государства {Индия), существуют иногда и другие части

федеративного государства: территории или союзные территории

(например, Индия, США), владения (Венесуэла), федеральный или

столичный округ (Бразилия, Нигерия), ассоциированные государства,

занимающие особое положение (США).

Подавляющую часть территории федеративных государств занимают

субъекты федерации (в некоторых федерациях, например, в Малайзии, ОАЭ,

вся территория состоит только из субъектов). Их число неодинаково: от 2 в

Танзании до 50 в США. В Соединенных Штатах Микронезии и Пакистане

- по 1 субъекта, в Эфиопии - 9, в Малайзии - 13, в Мексике - 31 и

т.д. Субъекты федерации называются по-разному: штаты - в США,

Индии, Эфиопии; провинции - в Канаде, Пакистане; земли - в Австрии,

Германии; кантоны - в Швейцарии; эмираты - в ОАЭ.

Субъекты федерации часто имеют свои конституции (в США, Мексике -

все штаты, в Танзании - только Занзибар, в Индии свой конституционный

закон имеет штат Джамму и Кашмир), но в провинциях Канады и Пакистана,

у штатов Венесуэлы конституций нет. В отличие от автономии субъекты

федераций сами принимают свои конституции, которые не нуждаются в

утверждении центральных органов (речь, разумеется, идет о тех

федерациях, где субъекты имеют свои конституции), Субъекты: федераций

создают свои парламенты (кроме ОАЭ, где субъектами управляют абсолютные

монархи - эмиры). Эти парламенты могут быть и однопалатными, и

двухпалатными (в Индии, например, часть штатов имеют двухпалатные

парламенты, а часть - однопалатные). Парламенты издают местные

законы. В Швейцарии в некоторых небольших кантонах законы принимаются

народными собраниями. Штаты имеют свое правительство (его глава -

губернатор, премьер-министр, главный министр), могут иметь собственную

судебную систему, вплоть до верховных судов штатов, действующих

параллельно с федеральными судами (например, в США), но во многих

федерациях (например, в Канаде) у провинций собственной судебной

системы нет. Субъекты федераций могут иметь свое гражданство (в США его

имеют все штаты, а в Индии и Пакистане у субъектов федерации

собственного гражданства нет). Иногда штаты имеют свои символы (герб,

флаг, столицу), могут заключать между собой неполитические союзы

(создание федеративных образований, иных, чем существующая федерация, им

запрещено), а также соглашения экономического и культурного характера с

субъектами федераций других государств {это делается главным образом

между субъектами, близкими по языку, а иногда и с другими государствами,

например соглашения франкоязычного Квебека в Канаде с Францией).

Иногда субъекты федераций создают свои представительства в других

государствах, но только с разрешения министерства иностранных дел. Такие

представительства выполняют лишь задачи экономического и культурного, но

не политического характера.

Субъекты федераций представлены во второй палате федерального

парламента, которая считается специфическим органом выражения их

интересов. Они имеют в этой палате или равное представительство,

независимо от численности населения (по 2 сенатора от каждого штата

США, по 3 - в Бразилии), или неравное, которое зависит от численности

населения, хотя и не пропорционально ему (например, от 3 до 6 от каждой

земли в Германии, от 1 до 34 от каждого штата в Индии). Нет такого

представительства в Танзании - там парламент однопалатный и действует

иной порядок представительства субъектов в нем, в ОАЭ нет избираемого

парламента, но есть консультативное однопалатное собрание при

правительстве с разным представительством эмиратов.

Штаты иногда создают свои координационные органы (совет глав

правительств штатов, национальная ассоциация легислатур - законодательных

органов штатов), иногда несколько штатов объединяются в крупные

экономические районы, которые не создают свои политические органы, но

образуют разного рода экономические комитеты по различным совместным

программам.

Федерализм – это государствоподобный или даже государственный

характер территориальных единиц высшего уровня - субъектов федерации,

гарантированность их существования и границ, конституционное

распределение компетенции между ними и центром). Федерации образуются

либо в результате договора между независимыми государствами,

осознавшими необходимость государственного объединения для совместной

реализации своих общих интересов и превращающимися в субъекты

федераций, либо вследствие присоединения к государству территорий с

сохранением их определенной государственной обособленности, либо в

результате возрастания степени автономии территориальных единиц

высшего уровня и приобретения ими государствоподобных черт. В

зависимости от этого различаются договорные и конституционные

федерации. Например, США возникли как результат договора между 13

штатами, свергшими в совместной борьбе британское колониальное

владычество. В дальнейшем они присоединяли тем или иным образом

новые территории и формировали их как штаты (так возникли, например,

Луизиана, Техас), а также преобразовывали в штаты отдельные колонии

(например, Гавайские острова). Некоторые земли Германии представляют

собой бывшие монархии (например, Саксония, Бавария), тем или иным

способом захваченные Пруссией, которая в прошлом веке «железом и

кровью», как выразился руководивший этим процессом глава ее

правительства Отто фон Бисмарк, объединила Германию; землями стали

бывшие ганзейские города (Бремен, Гамбург), а ряд нынешних земель был

сформирован после второй мировой войны на базе бывших прусских провинций

(например, Бранденбург, Нижняя Саксония).

Федеративные государства иногда называются союзными, что

отражается даже в их официальных наименованиях, например Союзная

Республика Югославия. Федеративная Республика Германия в буквальном

переводе значит Союзная Республика Германия, а названия ее федеральных

органов тоже буквально следовало бы переводить как союзные -

Союзный президент, Союзный канцлер и т.д.

Федерализм - по определению более демократическая форма

организации государства, чем унитаризм, и естественно, что в подавляющем

большинстве случаев федерации имеют республиканскую форму правления.

Однако есть и исключения. Так, Объединенные Арабские Эмираты, как

видно из их названия, представляют собой федерацию монархий, и один

из монархов-эмиров избирается своеобразным президентом этого государства.

Частично сходная ситуация в Малайзии, где часть субъектов федерации

форму правления имеют республиканскую, однако Верховным правителем

избирается один из монархов-султанов, возглавляющих другие субъекты

федерации. Монархиями являются такие федерации, как Бельгия, Канада,

Австралия, но субъекты этих федераций организованы по

республиканскому типу.

Демократичность федеративного территориального устройства

заключается в том, что оно предполагает децентрализацию власти, ее

полицентризм, гарантирующий от диктатуры. Прав да, это верно при том

непременном условии, что федерация является действительной, а не мнимой,

какой была, например, советская «федерация», и что субъекты федерации

организованы демократически. В противном случае возникает

децентрализованная бюрократическая диктатура, которая на положении

человека сказывается еще более отрицательно, чем централизованная.

Существует ряд теоретических обоснований федерализма как

предпочтительной системы организации управления. Так, концепция

дуалистического федерализма, развившаяся на раннем его этапе и

нашедшая известное отражение в Конституции Соединенных Штатов

Америки 1787 года, заключалась в идее равновесия между федерацией

и ее субъектами, которые имеют каждый свою компетенцию и не

вмешиваются в дела друг друга. Было идеалистическое представление, от

которого реальная жизнь изначально отличалась довольно сильно.

Позднее была разработана концепция кооперативного федерализма,

которая основана на идее взаимного дополнения центра и субъектов

федерации, их взаимовыгодного сотрудничества. На этой идее базируется

ряд современных федеративных конституций, в частности, германский

Основной закон.

В то же время федерация - это целостное суверенное государство с

общей конституцией, системой федеральных государственных органов и

учреждений, общей территорией, общим гражданством. Конституции

многих федеративных государств уделяют гарантиям целостности повышенное

внимание.

Так, практически ни одна из действующих ныне федеральных

конституций не признает за субъектами федераций права сецессии, то

есть права на выход из федерации. В прошлом веке в Швейцарии, которая в

то время (в 1847 г.) еще была по своему устройству даже конфедерацией,

вооруженной рукой были подавлены попытки сецессии так называемого

Зондербунда (Особого союза); объединившего ряд кантонов. Такой же

оказалась судьба конфедерации южных штатов в США в ходе Гражданской

войны 1861 - 1865 годов. Сравнительно недавно, в конце 60-х годов, также

вооруженной силой подавлена попытка сецессии так называемой Биафры в

Нигерии. Подавляются подобные попытки в некоторых штатах Индии.

Известны, однако, и успешные сецессии, осуществленные как мирным, так

и вооруженным путем. Вполне мирно, к удовольствию обеих сторон,

отделился в 1965 году Сингапур от Малайзии. В результате восстания,

поддержанного Индией, в 1971 году от Пакистана отделился Восточный

Пакистан, образовавший государство Бангладеш. Вооруженными

конфликтами сопровождался и еще сопровождается распад бывшей

Социалистической Федеративной Республики Югославии. Мирно распалась

бывшая Чехословацкая Социалистическая Республика, именовавшаяся в

последний период своего существования Чехо-Словацкой Федеративной

Республикой.

Ни один штат не может, в частности, вступать в договоры, союзы или

конфедерации, чеканить монету и выпускать кредитные билеты, принимать

билли об опале (т.е. акты, допускающие объявление лиц вне закона и

легализующие тем cсамым внесудебную расправу над ними) и законы,

имеющие обратную силу или нарушающие обязательства по договорам,

жаловать дворянские титулы, без согласия Конгресса облагать налогами и

сборами экспорт и импорт, содержать в мирное время войска и военные

корабли, вступать в соглашения или договоры с другим штатом или с

иностранной державой, вступать в войну, если не подвергся нападению

либо непосредственной его угрозе. В каждом штате, согласно разд. 1 ст.

IV, должны пользоваться полным доверием официальные документы, включая

судебные, любого другого штата, а согласно разд. 2, граждане каждого

штата имеют право на все привилегии и иммунитеты граждан в других

штатах. Лицо, совершившее тяжкое преступление в одном штате и

скрывающееся в другом, подлежит выдаче. Каждому штату, согласно разд. 4,

США гарантируют республиканскую форму правления и охрану от нападения

извне, а по просьбе законодательного собрания или исполнительной власти,

если законодательное собрание не может собраться, - защиту от

внутреннего насилия. Согласно части второй ст. VI, «настоящая Конституция и

законы Соединенных Штатов, которые должны быть изданы в соответствии с

ней, все договоры, которые заключены или должны быть заключены в

пределах компетенции Соединенных Штатов, должны быть верховным правом

страны, и судьи в каждом Штате должны быть ими связаны, что бы

противное ни содержалось в Конституции или законах любого Штата».

Раздел 1 поправки XIV установил, что все лица, рожденные или

натурализованные в США и подчиненные их юрисдикции, являются

гражданами США и штата, в котором проживают; штат не вправе

ограничивать привилегии или иммунитеты граждан США и лишать лицо жизни,

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6