Формы политико-территориального устройства государств

свободы или собственности без должной юридической процедуры, равно как и

отказывать лицу в равной защите закона. Как видим, даже столь небольшой

документ, каким является Конституция США, проблеме обеспечения

целостности федерации уделил значительное место

Видимо, под впечатлением попытки сецессии, предпринятой

Зондербундом, в Федеральную конституцию Швейцарской Конфедерации 1874

года включена ч. 1 ст. 7, запрещающая кантонам заключать между собой

какие-либо сепаратные союзы и договоры политического характера.

Федеративное устройство в большинстве случаев основано на чисто

территориальном принципе (США, Бразилия, Мексика, Австралия,

Германия, Австрия и др.). Однако в некоторых странах все субъекты

федерации или часть их организованы с учетом национального (этнического,

религиозного, языкового) состава населения. Так, в Канаде 9

провинций - англоязычные, а одна (Квебек) - франкоязычная; в Бельгии

один из субъектов федерации - франкоязычный, другой - нидерландско-

язычный а третий - смешанный (наряду с этим ст. 3-тер Бельгийской

конституции, включенная в 1980 г., признает существование трех сообществ

- французского, фламандского и немецкоязычного, которые имеют свои

советы, обеспечивающие культурно-национальную автономию этих

сообществ); в Индии в 1956 году система штатов была переформирована

с учетом так называемого лингвистического принципа, хотя это и не

повсеместно привело к положению «один язык - один штат»; в

Швейцарии, где население говорит на четырех языках, субъектами

федерации являются 23 кантона, однако, как правило, население каждого

кантона в национально-языковом отношении однородно. В нынешней

Югославии, где население обеих республик-членов - Сербии и

Черногории - не различается между собой ни по языку, ни по

религии, черногорцы издавна рассматривают себя как особую этническую

общность, отличную от сербов, да и государственность давно имеют

особую. В то же время при формировании федерации в Нигерии

границы штатов намеренно проводились таким образом, чтобы они не

совпадали с ареалами расселения племен. Это сделано с целью

воспрепятствовать развитию трайбализма и способствовать скорейшему

складыванию нигерийской нации.

В свое время у нас господствовала «марксистско-ленинская» концепция

федерации, исходившая из того, что федерация должна быть лишь

средством разрешения национального вопроса, то есть субъектами ее

должны быть национально-государственные единицы, которые, как и вся

федерация в целом, суть результат самоопределения наций, понимаемых

как прежде всего этнические общности. На этой идеологической основе

были созданы «социалистические федерации» - Советский Союз,

включавший также Российскую Федерацию, Югославия, Чехословакия. Все

они, как известно, с падением «социализма» распались, за исключением

Российской Федерации, которая на деле федерацией ранее не была и

постепенно становится ею лишь с 1992 года. Опыт других стран также

свидетельствует, что так называемая национальная государственность -

очень ненадежный фактор федерирования: владычество этнократии

(этнической. клановой верхушки) в субъектах федерации способствует

скорее подрыву, чем укреплению государственного единства в федеративном

союзе. Нельзя не согласиться с акад. А.Н. Яковлевым, когда, говоря о

правах человека, в том числе о праве и возможности для людей любой

национальности сохранять и развивать свой язык, культуру, обычаи,

веру, традиции, он констатирует, что «для этого вовсе не обязательно

иметь самостоятельное государство. Напротив, как показывает жизнь,

подобные требования затрудняют, а по рой делают невозможным

обеспечение действительных прав личности... Национальные же государства,

вновь образуемые на пространстве, где исторически сложилась

многонациональность, - это скорее дестабилизирующая привилегия».

Число субъектов федераций бывает весьма различным. В нынешней

Югославии и на Коморских островах их по два, в Бельгии - три, в

Австралии - 6, в Объединенных Арабских Эмиратах - 7, в Австрии - 9, в

Канаде - 10, Германии - 16, в Швейцарии - 23, в Индии - 25, в США -

50. Как видим, число субъектов федераций не зависит от размеров

государства, да и в рамках одной и той же федерации параметры ее

субъектов, прежде всего величина территории и численность населения,

разнятся порой очень резко. Так, в США территория штата Аляска (570 833

кв. мили) в несколько сот раз превосходит территорию штата Род-Айленд

(1055 кв. миль), а население штата Калифорния (23 668 тыс. чел.) почти в 60

раз больше населения той же Аляски (402 тыс. чел.). Несмотря на эти

различия, статус их одинаков, то есть применительно к штатам США -

федерация симметричная.

В некоторых же странах асимметричность территориального устройства

распространяется даже на субъекты федерации. Так, в Индии лишь один

штат - Джамму и Кашмир - имеет свою Конституцию и свое гражданство,

статус еще нескольких штатов (Сиккима, Мегхалаи, Нагаленда и др.) также

имеет особенности, не присущие большинству штатов.

Названия субъектов различных федераций разнообразны: штаты в США,

Мексике, Венесуэле, Бразилии, Австралии, Индии, Нигерии, кантоны в

Швейцарии, провинции в Канаде, Аргентине и Пакистане, земли в

Германии и Австрии, области в Бельгии, республики-члены в Югославии и

т.д., однако повсеместно в зарубежных федерациях их субъекты в рамках

одной страны именуются одинаково.

Ряд конституций решает вопрос о возможности изменения состава

федерации путем принятия новых ее субъектов или преобразования

существующих. Так, согласно части первой разд. 3 ст. IV Конституции

США, новые штаты могут быть приняты в Союз Конгрессом, однако

никакой новый штат не может быть образован или возникнуть в пределах

юрисдикции любого другого штата и никакой штат не может быть

образован слиянием двух или более штатов или частей штатов без согласия

законодательных собраний затрагиваемых штатов, равно как и

Конгресса. Согласно 2 ст. 18 бразильской Конституции, порядок

превращения федеральной территории в штат или возвращения ее в

штат, из которого она ранее выделилась, регулируется дополнительным

законом (бразильские дополни тельные законы равнозначны французским

органическим, итальянским конституционным). Штаты могут объединяться,

разделяться, прекращаться для включения в другой штат либо

образовывать новые штаты (и федеральные территории), однако для всего

этого требуется одобрение как непосредственно заинтересованного

населения путем плебисцита, так и Национального конгресса путем

принятия дополнительного закона.

Германский Основной закон предусмотрел возможность

переформирования федеральной территории с тем, чтобы обеспечить

такие размеры и производительные возможности земель, которые

позволяли бы им эффективно выполнять свои задачи. При этом должны

учитываться земляческая общность, исторические и культурные

взаимосвязи, хозяйственная целесообразность, а также требования

регионального пространственного устройства и территориального

планирования. Решение оформляется по заслушании затрагиваемых им

земель федеральным законом, который нуждается в утверждении

референдумом. Последний проводится в затрагиваемых землях, и формула

его должна содержать вопрос: должны ли земли оставаться такими, как

были, или следует образовать новую землю либо землю в новых границах?

Второй ответ считается данным, если за него проголосовало большинство

жителей территорий, земельная принадлежность которых под лежит

изменению. Если же большинство избирателей одной из затрагиваемых

земель проголосовало против, решение не принимается, однако оно все же

принимается и в данном случае, если это большинство менее 2/3, а на

территориях, принадлежность которых меняется, за изменение проголосовали

2/3 избирателей. Данной статьей Основного закона предусмотрен и порядок

объединения в рамках одной земли территории, отличающейся

определенным единством, но рассеченной границами земель. При этом

используются такие институты, как народная инициатива, народный опрос и

народное голосование (референдум). С 1994 года Основной закон разрешил

землям изменять принадлежность их территорий путем государственных

договоров с учетом мнения соответствующих уездов и общин; договоры

подлежат утверждению референдумом на затрагиваемых территориях и

нуждаются в согласии Бундестага.

Конституция Союзной Республики Югославии 1992 года, установив в

ст. 2, что федерация состоит из двух республик-членов, указала, что в

нее в соответствии с Конституцией могут вступить другие республики-члены.

Согласно части третьей ст. 3, граница между республиками-членами

может изменяться только по соглашению между ними. Никакие иные

территориальные преобразования, затрагивающие границы республик-членов,

невозможны.

Наряду с субъектами в состав многих федеративных государств входят

территориальные образования, не являющиеся субъектами федерации.

Это федеральный округ - столица с прилегающими окрестностями (округ

Колумбия со столицей Вашингтоном в США, столица Бразилиа в Бразилии,

федеральный округ Абуджа в Нигерии и т.д.), федеральные территории

(например, остров Гуам в США), федеральные владения (обычно это

прибрежные острова, которые не населены или население которых имеет

переменный состав - служба маяков, метеостанций и т.д.). В США есть так

называемые ассоциированные государства - Пуэрто-Рико, Республика

Маршалловых Островов, Соединенные Штаты Микронезин, Республика Палау.

Число различного рода несубъектов невелико (9 в Австралии, 6 в Индии, 2 в

Венесуэле).

Составные части федераций, не являющиеся субъектами, своих

конституций не имеют. В некоторых случаях они создают местные

парламенты, которые в Индии, например, принимают даже местные законы, но

эти законы требуют санкции назначаемого губернатора, да и сами парламенты

действуют скорее как совещательные органы при нем. Владения целиком

управляются федеральными органами, лишь в отдельных из них есть

племенные советы. Ассоциированные государства теоретически независимы

(Республика Палау, Соединенные Штаты Микронезии, Республика

Маршалловых Островов являются даже членами ООН), но ответственность

за их оборону и внешние сношения несет правительство США, сами они

никаких внешнеполитических акций не осуществляют. Несубъекты федерации

за редкими исключениями не представлены в верхней, федеральной

палате парламента (в Бразилии и Нигерии они посылают представителей в

сенат, но меньшее число, чем штаты). В США несубъекты посылают одного

делегата (резидент-комиссара и т.д.) в нижнюю палату парламента с правом

совещательного голоса.

Поскольку и федерация в целом, и ее субъекты обладают качествами

государственности, конституции федеративных государств размежевывают

предметы ведения федерации и ее субъектов, чего не делается при

определении полномочий даже политической автономии (в последнем

случае предоставляется лишь право издания местных законов по некоторым

вопросам). Существует несколько способов такого размежевания, в

основе которых лежит различное сочетание четырех элементов;

1) исключительные полномочия федерации;

2) исключительные полномочия субъектов;

3) совместная компетенция федерации и субъектов;

4) остаточные полномочия, не охваченные ни одним из перечисленных

элементов.

Трудно точно классифицировать способы размежевания полномочий

(предметов ведения) федерации и ее субъектов из-за множества оговорок,

запретительных формулировок, несовершенства содержащихся в

конституциях перечней полномочий, из-за того, что в одной и той же

конституции иногда используются элементы разных способов, из-за

казуистичности формулировок. Но в основном такие способы могут быть

сведены к пяти вариантам. Первый способ состоит в том, что конституция

устанавливает исключительную компетенцию федерации, а все остальные

вопросы относит к ведению ее субъектов. Компетенция федерации может

быть установлена путем перечня вопросов, относящихся к ее

исключительному ведению (так была установлена компетенция федерации,

например, в Танзании по конституции 1977 г., перечислившая 17

вопросов общего значения; таким же образом предусматривает 19 пунктов с

подпунктами конституция Эфиопии 1994 г.). В этом случае дается перечень

вопросов, по которым федеральные органы могут принимать законы.

Компетенция федерации может быть определена и «негативным способом»

- путем запрета субъектам федерации принимать законы по указанным в

конституции вопросам. К предметам ведения федерации обычно относятся

оборона, внешняя политика, авиатранспорт, железные дороги, почта,

телеграф и др. Только федерация может регулировать эти вопросы актами,

принимаемыми ее органами. При данном способе регулирования тенденция

заключается обычно в том, что полномочия федерации расширяются,

нередко путем толкований конституции судами.

Второй способ размежевания предметов ведения заключается в том, что

устанавливается исключительная компетенция субъектов федерации, в

которую федеральные органы не могут вмешиваться. Это редкий способ

размежевания предметов ведения, и в чистом виде он сейчас не применяется,

но как частный случай наряду с другими используется конституциями США,

Швейцарии и некоторых других стран. Он дает определенные гарантии

субъектам от вмешательства в сферу их ведения: со стороны федеральных

органов. Однако к ведению субъектов обычно отнесены вопросы, не имеющие

принципиального значения.

При третьем способе конституции устанавливают две сферы компетенции:

федерации и ее субъектов (Аргентина, Канада и др.). Часто в конституции

дается перечень вопросов, относящихся к обеим сферам, а иногда четко

перечислены только федеральные полномочия, полномочия же субъектов

охарактеризованы в «негативном плане» - говорится, какие меры федерация

не вправе применять по отношению к ее субъектам. В конституции

Швейцарии исчерпывающего перечня полномочий ни в одной статье не дается,

полномочия федерации и штатов сформулированы казуистично и разбросаны по

разным статьям конституции. При Этом особое значение приобретает вопрос

об остаточных полномочиях, не упомянутых ни в том, ни в другом перечне.

Поэтому в конституции может содержаться специальная оговорка, согласно

которой не названные в конституции полномочия могут быть отнесены к

компетенции либо федерации, либо ее субъектов. В первом случае это

означает огромное расширение полномочий федерации, во втором даются

дополнительные полномочия субъектам, укрепляется их самостоятельность.

Четвертый способ размежевания предметов ведения состоит в том, что

указываются три их сферы: компетенция федерации, ее субъектов и совместная

компетенция федерации и субъектов. Сфера совместной компетенции часто

называется в конституциях и теории совпадающей, конкурирующей

компетенцией. Наиболее подробный перечень такого рода содержится в

конституции Индии 1949 г. В специальном приложении к ней названы 97

вопросов, относящихся к компетенции федерации, 47 вопросов совпадающих

полномочий и 66 вопросов, относящихся к компетенции штатов. Многие из

этих вопросов имеют комбинированный характер: под одним и тем же номером

обозначаются не совсем сходные вопросы. Остаточные полномочия отнесены к

ведению федерации.

Этот способ размежевания компетенции является довольно сложным,

использование его затруднено ввиду сходства многих вопросов, расписанных

по разным рубрикам. Такую детализацию конституции федеративных

государств, кроме Индии, не используют.

Наконец, пятый способ размежевания компетенции присущ

конституциям Пакистана, Нигерии и некоторых других стран. Он

заключается в том, что конституция дает перечень только двух сфер:

федеральной и совместной компетенции. Перечня же исключительных

полномочий субъектов не существует (в конституции Пакистана, правда, о

нем упоминается, но на деле его нет). Конституция содержит общую

формулировку: все вопросы, которые не вошли в указанные два перечня

(остаточные полномочия), относятся к исключительному ведению субъектов

федерации, и в этой сфере закон субъекта федерации имеет преимущество по

отношению к федеральному закону, т.е. действует закон субъекта, а не

федеральный закон. Такой подход имеет преимущества по сравнению с

охарактеризованной выше трехчленной классификацией. Он избавляет от

излишней «жесткости» списков (а при любой тщательности их составления

что-то может быть упущено, забыто), способствует укреплению

самостоятельности субъектов в рамках федеральной конституции. В новейших

федеральных конституциях все чаще используется именно этот способ.

Наряду с рассмотренными пятью основными способами размежевания

компетенции в некоторых конституциях федераций применяются и другие

способы. Так, в Австрии разделены вопросы, относящиеся к компетенции

законодательной и исполнительной власти федерации и ее субъектов.

Конституция этой страны содержит также понятие «основы

законодательства». Их устанавливает федерация, а субъекты (земли) в

соответствии с этим издают местные законы. Оригинальный способ раз-

межевания компетенции применен конституцией Бразилии 1988 г. Она

предусматривает размежевание предметов ведения при участии не толь ко

федерации и штатов, как это принято в других государствах, но и

федерального округа и муниципий (в последнем случае - административно-

территориальных единиц внутри штатов). Эта конституция различает:

исключительную компетенцию союза (федерации), совместную компетенцию

союза, штатов, федерального округа и муниципий и, наконец, компетенцию

союза, штатов и федерального округа по законодательству. Остаточные

полномочия отнесены либо к компетенции штатов, либо к компетенции

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6