Формы политико-территориального устройства государств

объединенного государства. Материковая часть страны - Танганьика -

не имеет своих особых органов власти, которые бы действовали

наряду с общегосударственными. В сущности, Танзания - унитарное

государство с автономией Занзибара.

Весьма своеобразна автономия Шотландии в составе

Великобритании. Шотландия не имеет собственных законодательных и

исполнительных органов, однако, в соответствии с Актом об унии

1707 года за ней признается право иметь собственную правовую и

судебную систему, свою (пресвитерианскую) церковь, специальное

представительство в Палате лордов (в Палате общин Шотландия

представлена на общих основаниях).

Правда, надо при всем этом иметь в виду, что в условиях

авторитарных и тем более тоталитарных режимов автономия, даже если

провозглашена конституционно, представляет собой фикцию, выхолощенную

юридическую форму. Впрочем, даже и в странах с либеральными и

демократическими режимами автономия подчас сводится на нет или, во всяком

случае, существенно ограничивается посредством финансового рычага: своих

финансовых средств у самоуправляющихся территориальных единиц

часто не хватает, а центр дает средства под определенными

условиями.

Формы политико-территориального устройства.

Существуют две основные формы политико-территориального

устройства: унитарная и федеративная.

Главное различие между обеими формами заключается в том, что

при унитарной форме территория государства состоит из политико-

административных или административных единиц, тогда как

при федеративной форме высшие территориальные единицы

представляют собой государствоподобные образования или даже

государства - субъекты федерации. Слово «штат», входящее в

официальное название ряда федеративных государств и

обозначающее субъект федерации (США, Мексики, Бразилии и др.)

означает, не что иное, как «государство». Соответственно для

федеративной формы характерно конституционно установленное

разграничение компетенции между федерацией в целом и ее

субъектами, существование и границы которых обычно гарантированы

конституцией, тогда как в унитарном государстве компетенция

территориальных единиц, как и нередко само их существование и

границы, устанавливаются текущими актами центральной власти. Можно

сказать, что субъекты федерации всегда обладают государственной

автономией.

Этот критерий помогает и в случаях, когда различие между

унитаризмом и федерализмом в конкретном государстве весьма невелико,

как, например, в федеративных Венесуэле или Канаде, где штаты, не

имеют конституций, а также в унитарных Испании или Италии, где

высшие территориальные единицы также обладают государственной

автономией. Унитаризм территориального устройства обеих последних

стран подтверждается еще и тем, что уставы (статуты) соответственно

автономных сообществ Испании и областей Италии утверждаются актами

центрального парламента, тогда как в федерациях их субъекты сами

принимают свои конституции или равнозначные им акты.

Существует различие между федерацией и конфедерацией. В принципе

оно заключается в том, что федерация - это форма территориального

устройства государства, а конфедерация - форма межгосударственного

союза, то есть объединения независимых государств. Но выявить это

различие практически тоже не всегда просто. Например, официальное

французское и итальянское название швейцарского государства -

Швейцарская Конфедерация, но это название, пришедшее из истории, не

отражает действительности, а именно того факта, что Швейцария по

содержанию ее Конституции представляет собой федеративное

государство. Конфедерация, как и федерация, может иметь общие

органы типа парламента, правительства, верховного суда, однако

юридическая специфика заключается в том, что в отличие от актов

федеральных органов власти акты органов конфедерации, во всяком

случае, акты законодательной и исполнительной власти, не действуют

непосредственно на территориях государств - субъектов конфедерации, а

нуждаются в подтверждении (ратификации) их соответствующими органами,

которые могут их и нуллифицировать, то есть отклонить. Впрочем, опыт

западноевропейской интеграции показывает условность данного критерия.

Европейский союз несет в себе черты не только конфедеративные, но

даже уже и федеративные, поскольку некоторые акты органов Союза имеют

прямое действие на территориях государств-членов.

Территориальное устройство может быть как симметричным, так и

асимметричным. При симметричном территориальном устройстве

государства политико-территориальные единицы, его непосредственно

составляющие, имеют равный статус. Например, Германия состоит из 16

земель с одинаковым конституционно-правовым статусом, то есть имеет

симметричное федеративное территориальное устройство. В состав же США

наряду с 50 штатами входят федеральный округ Колумбия, свободно

присоединившееся государство Пуэрто-Рико, некоторые другие островные

территории, не имеющие статуса штата, из чего можно сделать вывод об

асимметричном территориальном устройстве этой страны. Что касается

унитарных государств, то чисто симметричное устройство встречается

нечасто: столицы обычно имеют несколько или существенно иной статус по

сравнению с остальными территориальными единицами высшего уровня.

Асимметрия территориального устройства государства нередко

обусловлена тем, что в нем имеются компактно проживающие инонациональные

группы, которым предоставлена национально- территориальная автономия.

Некоторые конституции содержат перечень существующих политико-

территориальных единиц высшего уровня - субъектов федерации

(например, часть вторая преамбулы Основного закона для Федеративной

Республики Германии 1949 г., ст. 43 Политической конституции

Мексиканских Соединенных Штатов 1917 г.) или высших политико-

административных единиц (в части второй ~ 58 Конституции Норвежского

Королевства 1814 г. области перечислены. в связи с указанием их

представительства в Стортинге; в части второй ст. 1 Бельгийской конституции

1831 г. перечень провинций сохраняется, несмотря на последующую

федерализацию и деление на три области - субъекта федерации). В

большинстве же конституций в лучшем случае указаны виды территориальных

единиц. Например, согласно части пер вой ст. 286 Политической

конституции Колумбии 1991 года, «территориальными единицами являются

департаменты, округа, муниципии и аборигенные территории», а ст.

285 предусматривает возможность установления законом единиц вне общего

территориального деления, на которые возлагается осуществление

государственных функций и служб.

Крайне редко можно в конституциях встретить норму, определяющую

минимальное число жителей, необходимое для образования территориальной

единицы. Так, часть вторая ст. 5 Конституции Исламской Федеративной

Республики Коморских островов 1978 года в редакции 1982 года

устанавливает, что община может быть образована при наличии не менее

100 жителей (в первоначальной редакции этот минимум составлял пять

жителей).

Следует также иметь в виду, что названия территориальных единиц

редко свидетельствуют о правовом их статусе. Например, в Швейцарии

кантон - это субъект федерации, в Люксембурге - основная политико-

административная единица, а во Франции - судебный округ и

избирательный округ по выборам генерального совета департамента. В

Германии община - это низовая единица в сельской местности, а в

Болгарии и Польше - также и в городской. Провинции в Италии и

Испании - единицы среднего уровня, в Китае - высшего, а в Канаде,

Пакистане, Аргентине - и вовсе субъекты федерации. Имеющие у нас

хождение переводы таких названий часто не основываются на едином

принципе: применительно к Италии мы говорим об областях, а применительно

к Франции - о регионах, хотя очевидно, что это - одно и то же. Точно

так же применительно к Великобритании мы говорим об общине, а к

Франции - о регионах. Несомненно, однако, что община (коммуна) - всегда

самоуправляющаяся единица, равно как и город (за исключением не

которых столичных городов), тогда как другие единицы могут и не иметь

самоуправления (например, болгарские области, германские

правительственные и административные округа).

А) Унитаризм.

Унитарное государство – это единое государство, состоящее не из

государственных образований (штатов и т.д.),хотя в его составе могут быть

и отдельные автономные государственные образования, а из административно-

территориальных единиц – областей, провинций, губерний, которые затем

делятся на районы, уезды, а последние – на общины, коммуны. В отдельные

административно-территориальные единицы обычно выделяются крупные и средние

города, некоторые из них еще от прежних времен имеют свои хартии

самоуправления. Такие города могут иметь статус общин с более широкими

полномочиями, а могут быть городами центрального подчинения.

Унитарные государства состоят из политико-административных и/или

административных территориальных единиц, статус которых регулируется

главным образом актами текущего законодательства центральной власти.

В унитарных государствах действует, как правило, единая система

законодательства, единая система государственной администрации, единая

судебная система. Если же какой-то части страны предоставлена

национально-территориальная автономия, то здесь могут быть особенности:

например, общегосударственные законы, затрагивающие сферу

законодательной автономии такой государствоподобной единицы, на ее

территории не действуют, по крайней мере без ее согласия. В подавляющем

большинстве современных унитарных государств основное

территориальное деление является политико-административным. Наряду с

ним во многих странах имеются административно-территориальные

единицы как общего типа (например, округа в Германии, области в

Болгарии), где действуют органы общей администрации, так и

специального, где действуют специализированные государственные органы

(судебные округа, военные округа и т.п.).

Число ступеней политико-административного деления зависит от

численности населения и размеров территории страны, однако,

зависимость эта не жесткая: иногда в менее крупных странах число

ступеней большее, чем в более крупных. Скажем, если Великобритания

имеет три уровня территориального деления, то Франция - четыре.

Современные тенденции в развитии политико-административного

деления заключаются в укрупнении низовых единиц и регионализации

- создании крупных регионов как путем укрупнения высших единиц,

так и путем учреждения нового высшего их уровня, что было сделано,

например, во Франции, Испании, Италии. Малые единицы, унаследованные

от истории, не в состоянии должным образом удовлетворять местные

социальные потребности, а современные средства транспорта и связи

облегчают возможность быстро преодолевать расстояния и оперативно

решать вопросы административного обслуживания жителей. В данном

случае речь идет именно о тенденциях, которые далеко не везде проявились.

Во многих странах процессы урбанизации привели к возникновению

обширных городских агломераций, однако, как правило, они не

преобразовались в единые территориальные структуры и не имеют общих

органов публичной власти; создаются координационные органы. Все чаще

городские и сельские общины создают союзы (синдикаты) с общими

органами, которым передаются некоторые полномочия общин и средства,

необходимые для их реализации.

Некоторые конституции стали отражать и регулировать эти

процессы. Например, в Конституции штата Минас Жераис (Бразилия)

1989 года регионализации специально посвящен раздел VII части III

(ст. 41 - 51). Согласно этим положениям, штат будет принимать

административные меры, чтобы объединять планирование, организацию и

осуществление публичных функций, представляющих общий интерес, в

районах интенсивной урбанизации. Он должен содействовать

сокращению межрегиональных различий посредством формирования

региональных и секторальных планов, программ и проектов,

направленных на развитие территориальных коллективов в единый

геоэкономический и социальный комплекс, включению муниципий со

скудными ресурсами в интенсивное региональное социально-

экономическое развитие.

Штат должен учредить столичный регион и городские агломерации

путем объединения сопредельных муниципий с целью выравнивания

развития населенных местностей, охватываемых региональной единицей.

Городская агломерация должна охватывать не менее 300 тыс. жителей

и не менее трех муниципий. Кроме того, по инициативе муниципий

должны учреждаться микрорегионы для решения проблем местного

населения (административное и коммунальное обслуживание, дорожное

строительство и пр.) при техническом содействии штата. Наконец,

предусмотрено учреждение штатом регионов развития - автаркических

(т.е. самообеспечивающихся) территорий для планирования и

ориентации публичных функций и услуг в интересах общего развития на

благо населения соответствующего геоэкономического и социального

комплекса.

В положении ст. 289 колумбийской Конституции, согласно которому

департаменты и муниципии, расположенные в пограничных зонах,

должны непосредственно взаимодействовать с пограничными единицами

соответствующего уровня сопредельной страны в реализации программ

кооперации и интеграции, направленных на обеспечение общего,

совместного развития, общественного обслуживания и сохранения

окружающей среды.

Что же касается упомянутых в той же колумбийской Конституции

аборигенных территориальных единиц, в которых проживают индейские

племена, то в соответствии с ее ст. 329 - 330 эти единицы определяются

Национальным правительством с участием аборигенных сообществ.

Резервации являются коллективной собственностью и неотчуждаемы. В

случае, когда аборигенная территория включает территории,

принадлежащие двум или более департаментам (единицам областного

уровня), административное управление ею осуществляется аборигенными

советами в координации с губернаторами соответствующих

департаментов. В рамках Конституции и законов аборигенные

территории управляются советами, которые сформированы и действуют

на основе обычаев и традиций проживающих там сообществ.

Эксплуатация природных ресурсов аборигенных территорий не должна

наносить ущерб культурной, социальной и экономической целостности

аборигенных сообществ. При принятии решений о такой эксплуатации

Правительство должно поощрять участие в этом представителей

соответствующих сообществ.

С точки зрения организации публичной власти унитарные

государства можно разделить на децентрализованные, относительно

децентрализованные и централизованные.

В децентрализованных унитарных государствах существует

конституционное распределение полномочий между центральной властью и

территориальными единицами высшего уровня. Это сближает их с

федеративными государствами.

Например, согласно ст. 117 Конституции Итальянской Республики

1947 года, в пределах основных принципов, установленных законами

государства, и при условии непротиворечия национальным интересам и

интересам других областей область может издавать законодательные нормы

по 18 позициям (организация ведомств и административных единиц

областного подчинения, границы общин, местная полиция,

градостроительство, сельское и лесное хозяйство и др.), а также по другим

вопросам, указанным конституционными законами. Области также могут

наделяться правом издавать нормы для проведения в жизнь

общегосударственных законов. Учитывая содержащиеся в статье оговорки,

следует признать, что перечисленные предметы ведения образуют

совместную сферу компетенции государства и областей, а

исключительной сферы ведения в отличие от субъектов федераций области не

имеют. Напротив, все, что находится за пределами ст. 117, составляет

исключительную сферу ведения государства.

По вопросам, кроме тех, которые общегосударственными законами

передаются в ведение провинций, общин или иных местных единиц,

области могут осуществлять административные функции, причем

государство может передавать областям и другие административные

функции. Область осуществляет все эти функции, как правило, через

провинции, общины или иные местные единицы.

Областям гарантируется финансовая автономия, но запрещается чинить

препятствия свободному передвижению лиц и вещей, профессиональным и

иным занятиям граждан.

Согласно ст. 123, каждая область имеет устав (статут), который в

соответствии с Конституцией и законами республики устанавливает

нормы, относящиеся к внутренней организации области,

осуществлению права инициативы и референдума по законам и

административным мероприятиям области, опубликованию областных

законов и регламентарных актов. Устав принимается областным

советом абсолютным большинством его состава и утверждается законом

республики. Пять областей, наделенных особыми формами и условиями

автономии, имеют особые уставы, принятые конституционными законами

(ст. 116). Здесь, таким образом, наблюдается определенная

асимметрия территориального устройства, которую мы отмечали выше.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6