Юридическая техника и язык права (на примере правовых актов органов государственной власти Нижегородской области)

характер.

Так, региональный законодатель должен решать проблему, в каких случаях

и в каком объеме возможно, целесообразно или необходимо воспроизводить в

своих законах положения федеральных законов и иных нормативных правовых

актов.

1.2. Правовое регулирование требований юридической техники

Прежде чем начинать анализ элементов юридической техники целесообразно

охарактеризовать состояние правового регулирования проблемы.

Требования юридической техники могут закрепляться в нормативных

правовых актах или же существовать в виде обычаев, научно-методических

рекомендаций. В последнее время удельный вес юридически закрепленных

требований юридической техники возрастает как на федеральном, так и на

региональном уровнях. Причем правовое регулирование требований юридической

техники интенсивнее идет в субъектах Российской Федерации, нежели на

федеральном уровне.

На федеральном уровне требования юридической техники регламентируются

в основном в подзаконных нормативных правовых актах. В обобщенном виде

такие требования предполагалось урегулировать в Федеральном законе «О

нормативных правовых актах Российской Федерации», который был рассмотрен в

первом чтении в ноябре 1996 года, однако так и не был принят. Законопроект

предусматривал специальную главу, где в одиннадцати статьях излагались

основные правила законодательной техники. Также стоит упомянуть Правила

подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной

власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением

Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009 (с

изменениями).[17]

Многочисленные правила юридической техники содержатся в регламентах и

инструкциях по делопроизводству и документационному обеспечению. В

названных подзаконных актах предусматриваются, помимо прочего, отдельные

правила оформления федеральных законов.

Особую группу федеральных нормативных правовых актов составляют

государственные стандарты и тому подобные специализированные правовые акты.

В их числе прежде всего следует назвать ГОСТ Р 6.30-97 «Унифицированная

система организационно-распорядительной документации. Требования к

оформлению документов» (с изменениями). Этот стандарт распространяется на

организационно-распорядительные документы, относящиеся к унифицированной

системе организационно-распорядительной документации (УСОРД), -

постановления, распоряжения, приказы, решения, протоколы, акты, письма и

другие документы, включенные в Общероссийский классификатор управленческой

документации (ОКУД) (класс 0200000) и используемые как на федеральном, так

и на региональном и муниципальном уровнях в деятельности органов власти и

организаций независимо от формы собственности и организационно-правовой

формы.

Поскольку нормативные правовые акты не включены в ОКУД, то ГОСТ Р 6.30-

97 на них не распространяется. Однако есть мнение, что положения этого

стандарта в целях унификации целесообразно использовать и при оформлении

нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской

Федерации в части, не противоречащей требованиям законодательной техники,

установленным в отношении соответствующих нормативных правовых актов или

применяющимся к ним в силу устоявшейся практики (обычаев).[18]

На региональном уровне во многих субъектах Российской Федерации

требования юридической техники урегулированы в законах субъектов Российской

Федерации и прежде всего в специальных законах о правовых актах и

правотворчестве.

По нашим данным из 89 субъектов только 15 не имеют специально принятых

на эту тему законов. Как правило в субъекте действуют (кроме устава либо

конституции) 2-3 закона, регламентирующих законотворческий процесс,

законодательную инициативу, юридическую силу правовых актов.

Достаточно сказать, что еще в 1995 году в России лишь несколько

регионов (Иркутская, Новгородская, Тверская области) имели специальные

законы, опосредующие этот сложный вид человеческой деятельности. Но уже в

1997-1998 гг. в большинстве регионов России в кратчайшие сроки было

разработано законодательство о нормотворческой, и, в частности,

законопроектной технологии.

Среди региональных законов детализированностью и тщательностью

проработки выделяются Закон Республики Адыгея от 9 октября 1998 года № 92

«О нормативных и иных правовых актах» и Закон Свердловской области от 10

марта 1999 года № 4-ОЗ «О правовых актах в Свердловской области».

К сожалению, в Нижегородской области до сих пор не принят Закон о

правовых актах, хотя проект такого закона в свое время был разработан в

Законодательном Собрании области. До настоящего момента не зарегистрировано

и (официально) не используется Постановление Правительства об утверждении

Инструкции по делопроизводству в органах исполнительной власти области,

несмотря на то, что такой документ был разработан сотрудниками

упраздненного в настоящее время аппарата Правительства Нижегородской

области и подписан Губернатором.

Разрозненные нормы юридической техники «разбросаны» по Уставу области,

Закону о Правительстве Нижегородской области, некоторым нормативным

правовым актам Губернатора, Регламентам Законодательного Собрания и

Правительства области. В этой связи можно согласиться с точкой зрения

Н.А.Власенко о том, что во многих регионах характерными чертами закрепления

правил юридической техники являются их разбросанность по разным нормативным

актам, действующим в регионе, а также бессистемное изложение,

формулирование порой ошибочных установлений, что не может не повлиять на

качество правовых актов.[19]

Думается, что скорейшее принятие в Нижегородской области

специализированных нормативно-правовых актов, закрепляющих технико-

юридические нормы, является важной задачей для органов государственной

власти области.

Глава II. ТЕХНИКА ПРАВОТВОРЧЕСТВА

2.1. ПРАВОВОЙ АКТ КАК ДОКУМЕНТ. ВИДЫ ФОРМ ПРАВОВЫХ АКТОВ И РЕШЕНИЕ ПРОБЛЕМЫ

ИХ ВЫБОРА

Начинать анализ элементов юридической техники целесообразно с

раскрытия понятия «правовой акт». Под правовым актом обычно понимается акт

правотворчества органов государства, принимаемый в особом порядке, в

конкретной письменной форме и состоящий в отношениях подчиненности с

другими актами. Если такой акт содержит нормы права, то его называют

нормативным.

Термин «форма правового акта» имеет по меньшей мере два значения.

Во-первых, под формой правового акта понимается форма его внешнего

выражения. Во-вторых, это вид правового акта. В последнем случае оба

термина равнозначны.

Основная форма внешнего выражения правового акта (форма в первом

значении) - документальная форма или, иными словами, форма документа. Кроме

основной формы в принципе возможны и другие: устная форма или даже

предметная форма правового акта. К первому случаю можно отнести устное

указание полномочного должностного лица, которое может в принципе иметь

нормативный характер. Ко второму - утвержденный образец-эталон. Например,

образцы бланков, утвержденные Губернатором Нижегородской области.[20]

Форма правового акта (форма во втором значении)- это вид находящегося

в определенной иерархии по отношению к другим документам правового акта,

характеризуемый особенностями его юридической природы, содержания, предмета

и характера регулирования, иных юридических и юридико-технических свойств.

В.А.Толстик отмечает, что иерархия законодательства каждого

конкретного субъекта федерации имеет свою специфику, и зачастую четкость в

определении соотношения юридической силы различных правовых актов

отсутствует.[21] Однако можно попытаться дать самую общую классификацию

правовых актов субъекта.

В зависимости от юридических свойств формы правовых актов

подразделяются на две большие группы: первичные и вторичные.

К первичным относятся: закон; указ; постановление; распоряжение;

решение; приказ.

Первичные формы во многом отражают их иерархию и полномочия

правотворческого органа. При нормативном закреплении полномочий органа

определяется, правовые акты каких форм вправе издавать данный орган.

Схема распределения форм правовых актов между органами государственной

власти Нижегородской области является типичной для субъектов Российской

Федерации и выглядит следующим образом: Законодательное Собрания

(законодательный орган) издает законы, а также постановления, имеющие

подзаконный характер, его председатель издает распоряжения; Губернатор

(высшее должностное лицо) издает указы и распоряжения; Правительство

(высший исполнительный орган) издает постановления и распоряжения; иные

исполнительные органы издают решения и (или) приказы.

Правотворческий орган не вправе издавать правовые акты иных первичных

форм, кроме тех, которые прямо за ним закреплены.

Ко вторичным относятся следующие формы правовых актов:

а) формы законов:

1) конституция

2) устав

3) кодекс

4) основы законодательства

б) универсальные формы:

1) положение

2) правила

3) инструкция

в) специализированные формы:

1) регламент

2) указания

3) руководство

4) разъяснения

5) рекомендации

6) программа

7) методика

8) план

9) порядок

10) стандарт

11) прейскурант

12) классификатор

Приведенный перечень охватывает большинство вторичных форм правовых

актов, но не является исчерпывающим.

Вторичные формы правовых актов характеризуются тем, что имеют

производный (подчиненный) характер по отношению к первичным формам. Это

выражается в том, что вторичный правовой акт нуждается в утверждении другим

правовым актом первичной формы или должностным лицом посредством грифа

утверждения. Особенностью вторичных форм закона является то, что они могут

и не утверждаться другими законами, а приниматься непосредственно в

качестве закона определенной формы. Так, закон в форме кодекса может быть

утвержден первичным законом или принят непосредственно как закон в форме

кодекса.

Характерной чертой вторичных форм правовых актов является то, что

правотворческие органы, как правило, не связаны в выборе вторичных форм

издаваемых ими правовых актов.

Так, если для Правительства Нижегородской области первичные формы

издаваемых им правовых актов жестко установлены п. 2 ст. 45 Устава

Нижегородской области (оно вправе издавать только постановления и

распоряжения), то вопрос о возможности издания правовых актов вторичных

форм вообще не регламентирован.

Правительство Нижегородской области, следовательно, вправе издать

положение, правила, регламент или правовой акт другой вторичной формы путем

утверждения его своим постановлением. В отдельных случаях вторичная форма

правового акта предписывается законом или иным нормативным правовым актом.

Стоит заметить, что п.5 ст. 23 Закона о Правительстве Нижегородской области

№ 176-З от 9 апреля 2001 г. (с изменениями) содержит открытый перечень

актов, не имеющих правового характера.

С целью унификации и упорядочения правотворчества представляется

логичным внесение закрытого перечня вторичных форм правовых актов в

соответствующие нормативные правовые акты Нижегородской области, а также

закрытие перечня актов, не имеющих правового характера.

Открытым остается вопрос о классификации таких документов, как

стенограмма, протокол и выписки из них. В системе УСОРД «протокол» отнесен

к организационно-распорядительным документам. Отчасти соглашаясь с такой

точкой зрения мы бы предложили описывать такие формы как субсидиарные

квазиправовые акты. Так, в ходе заседания Правительства Нижегородской

области все выступления фиксируются на аудионоситель, и создается

стенограмма заседания Правительства. Расшифрованная стенограмма не

утверждается первичными формами правовых актов, не содержит многих

(обязательных для правовых актов) реквизитов, кроме реквизитов

«наименование документа», «заголовок», «дата» и «виза», однако может

содержать описания правовых положений и норм.

Такие положения переносятся в протокол заседания Правительства (см.

Приложение 2), который содержит практически все реквизиты, обязательные для

правового акта, кроме реквизита «герб».

Протокол подписывается председательствовавшим на заседании,

рассылается согласно специальному списку рассылки и содержит, в большинстве

случаев, порученческие либо рекомендательные пункты, а также иногда и

правовые нормы, обязательные для исполнения всеми государственными

служащими исполнительных органов власти области, к которым таковые пункты и

(или) нормы относятся. Некоторые технико-юридические нормы составления

таких протоколов содержатся в главе VI Регламента Правительства

Нижегородской области. Те же требования действуют для таких документов, как

выписка из стенограммы либо протокола. Таким образом, очевидно, что и

стенограмма, и протокол являются «почти настоящими», квазиправовыми актами,

создаваемыми со вспомогательными целями, в дополнение к правовым актам.

Л.А.Морозова, анализируя проблему выбора первичной формы правового

акта, выделяет семь факторов, от которых зависит такой выбор: характер и

объем регулирования соответствующих общественных отношений; содержание

правового решения; средства и способы регулирования; формы государственного

контроля; место данного правового решения в системе законодательства;

политическая ситуация и законодательная политика государства.[22]

В тех случаях, когда законодательством не предусмотрена вторичная форма

нормативного правового акта, перед органом государственной власти и

разработчиками проектов правовых актов встает также проблема выбора и

вторичной формы правового акта.

При решении вопросов о целесообразности разработки правового акта

вторичной формы и выбора этой формы целесообразно исходить, в частности, из

следующего.

1. Проектируемые нормативные предписания целесообразно оформлять в

виде вторичного нормативного правового акта (положения, инструкции и т.п.),

утверждаемого первичным правовым актом (указом, постановлением и т.п.),

если таких предписаний достаточно большое количество и они могут быть

выражены в виде логически упорядоченного, цельного, систематизированного

нормативного текста.

2. При определении формы правового акта следует исходить из

необходимости унификации форм, исключения из правотворческой практики

излишнего их разнообразия.

Так, если правовой акт может быть подготовлен с использованием

универсальной формы, например, положения, то следует выбирать именно эту

универсальную форму. Специализированные формы правовых актов допускается

использовать только в случаях, когда их применение имеет устойчивый

характер. Например, следует считать неоправданной практику использования

такой формы правового акта, как порядок. Эта форма получила распространение

в последние десять лет. Однако ее нельзя признать удачной, поскольку она не

несет сколько-нибудь выраженного своеобразия. Практически любой правовой

акт регламентирует порядок какой-либо деятельности. Любой «Порядок...»

можно легко заменить на «Положение о порядке ...». Так, вместо Порядка

реализации программы реструктуризации долгов предприятий агропромышленного

комплекса перед бюджетами всех уровней и государственными внебюджетными

фондами, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области

от 16 февраля 2002 года № 24 (с изменениями) целесообразнее было бы

утвердить Положение о порядке (далее по тексту). То же можно сказать о

такой вторичной форме, как методика.

3. При распределении нормативных положений между вторичным

нормативным правовым актом и утвердившим его первичным нормативным правовым

актом целесообразно исходить из того, что по возможности все нормативные

положения должны быть включены в текст вторичного правового акта. В идеале

первичный нормативный правовой акт должен содержать только предписание об

утверждении вторичного нормативного правового акта. В отдельных случаях

допустимо включать в первичный нормативный акт нормативные положения

временного, переходного характера, а также иные положения, которые

нецелесообразно включать во вторичный правовой акт.

2.2. Виды текстов и общая характеристика структуры текста правового акта

Из всего многообразия текстов правового акта можно выделить, по меньшей

мере, следующие их виды:

1) подлинник правового акта (подлинный текст правового акта);

2) официально опубликованный текст правового акта;

2) заверенная копия правового акта;

3) неофициально опубликованный текст правового акта;

3) незаверенная копия правового акта;

4) текст правового акта на машинном носителе (электронный текст).

Тексты правовых актов различных видов имеют особенности с точки зрения

их юридического статуса (например, одни являются официальными текстами,

другие - неофициальными), состава обязательных реквизитов, требований к

оформлению и других свойств.

Подлинник правового акта - это первичный экземпляр текста правового

акта, скрепленный собственноручно подписью (подписями) уполномоченного лица

(лиц).

Иногда подлинник правового акта называют оригиналом, но это неточный

термин. Стандартизированным термином для обозначения рассматриваемого вида

текста является именно термин «подлинник документа» (см. ГОСТ Р 51141-98).

Подлинник правового акта оформляется, как правило, в одном экземпляре.

В некоторых субъектах Российской Федерации установлено правило, согласно

которому подлинник закона оформляется более чем в одном экземпляре.

Подлинник правового акта является официальным текстом данного

нормативного правового акта и должен восприниматься судебными и иными

государственными органами, а также органами местного самоуправления наравне

с официально опубликованными текстами правового акта. Однако подлинники,

как правило, не используются для предъявления в органы власти. Основное

назначение подлинника - служить эталонным экземпляром, на основе которого

осуществляется официальное опубликование правового акта, а также

изготавливаются заверенные и иные копии. При обнаружении расхождений между

подлинником правового акта и официально опубликованными текстами в

последние должны быть внесены исправления.

Подлинник правового акта имеет наиболее полный набор обязательных

реквизитов акта. Изображение герба (субъекта Российской Федерации)

обязательно только на подлиннике правового акта, равно как и подлинная

подпись соответствующего уполномоченного лица.

Официально опубликованный текст правового акта - это текст правового

акта, опубликованный в источниках официального опубликования, установленных

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7