ОСОБЕННОСТИ СИСТЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА

правовых категорий – определение статуса (п. “н” ст. 71), правовое

регулирование (п. “о” ст. 71 Конституции Российской Федерации),

установление правовых основ (п. “ж” ст. 71), установление основ (п. “е” ст.

71), установление системы (п. “г” ст. 71), регулирование (п. “в”, “ж” ст.

71)[125].

Попытка понять природу правовых категорий, определяемых в данном

случае, и причин дифференциации терминологии предполагает уяснение их

соотношения с понятиями “отрасль законодательства” и “право”. Последние два

термина вполне уместны и при формализации предметов ведения в упомянутых

выше случаях. В самом деле, речь, видимо, должна идти не просто о

регулировании, а о прерогативе формирования на федеральном уровне

финансового, валютного, банковского, таможенного законодательства (п. “ж”

ст. 71). По-видимому, не правовое регулирование, а право интеллектуальней

собственности подразумевается в п. “о” ст. 71[126].

Изучение вопросов технико-юридической формализации предметов ведения

Российской Федерации и предметов совместного ведения в федеральной

Конституции и практики использования данных категорий в федеральном

законодательстве свидетельствует о несовершенстве формулировок круга

предметов ведения в Основном законе России, об актуальности проблемы

расхождения в использовании терминологии на конституционном и текущем

законодательном уровнях правового регулирования, о трудностях идентификации

употребляемых категорий.

Согласно п. “о” ст. 71 Конституции РФ, в ведении Российской Федерации

находятся: уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное,

гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное

законодательство. Отнесение перечисленных отраслей законодательства к

исключительному ведению РФ обуславливается как важностью регулируемых ими

общественных отношений, их предназначением в деле обеспечения внутренней

политики государства, так и заинтересованностью всех субъектов федерации и

самой федерации в принципиально едином правовом пространстве в сфере

уголовной политики, гражданско-правового регулирования, едином порядке

судопроизводства на всей территории страны. Это достигается регулированием

отношений в этих сферах только федеральными законами.

Особенностью рассматриваемых предметов ведения является наличие во

всех этих отраслях общефедеральных кодексов – законодательных актов, в

которых объединены и систематизированы нормы права, регулирующие

определенную область общественных отношений (как материального, так и

процессуального характера). Кодексы по названным отраслям законодательства

представляют собой стройные, внутренне согласованные системы норм. Они

имеют довольно сложную структуру, отражающую структуру отрасли права, её

институты и подинституты, содержат принципы и задачи отрасли, регулируют

различные виды конкретных правоотношений.

Уголовное законодательство кодифицировано полностью. Согласно

действующему Уголовному кодексу Российской Федерации от 24 мая 1996

г.[127], уголовное законодательство РФ состоит исключительно из указанного

Кодекса. Основным источником уголовно-процессуального законодательства

продолжает оставаться Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР[128], принятый

27 октября 1960 г. Основным источником уголовно-исполнительного

законодательства является новый Уголовно-исполнительный кодекс Российской

Федерации[129]. Стержневым актом гражданского законодательства России

является Гражданский кодекс Российской Федерации, принимаемый

Государственной Думой тремя частями. Главным источником гражданско-

процессуального законодательства остаётся Гражданский процессуальный кодекс

РСФСР[130] 1964 г., в который внесены многочисленные изменения. Основным

источником арбитражно-процессуального законодательства является Арбитражный

процессуальный кодекс Российской Федерации[131].

Согласно п. “к” ст. 72 Конституции РФ, в совместном ведении Российской

Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: административное,

административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное,

водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране

окружающей среды. Перечисленные отрасли законодательства взаимосвязаны с

указанными в п.п. “б”, “в”, “д”, “е”, “ж”, “з” статьи 72 Конституции

предметами совместного ведения федерации и ее субъектов, поскольку все

указанные отрасли законодательства регулируют те или иные правоотношения,

отражающие предметы совместного ведения.

Так, административное и административно-процессуальное

законодательство имеет своим предметом, в частности, установление

юридической ответственности за совершение административных правонарушений,

а также порядок производства по ним, совершенных в сфере

природопользования, ее охраны и т.п. Объём полномочий федерации в указанных

отраслях законодательства определяется тем, что в масштабе всей федерации

должны действовать систематизированные законодательные акты, регулирующие

порядок издания актов, виды и формы ответственности за отдельные

правонарушения, единый порядок рассмотрения и разрешения дел и другие

общезначимые принципы, основания, пределы разделения компетенции между

органами, уполномоченными разрешать дела в той или иной сфере, виды

санкций, общие правила их применения и т.п. Поскольку каждой из

перечисленных отраслей законодательства присущ собственный предмет

регулирования, объем должен определяться федерацией по типу либо основ

законодательства, либо, с общего согласия, – федерального кодекса,

закрепляющего возможность отдельных субъектов федерации по их желанию

принимать собственные кодексы или иные законы, которые, однако, не должны

противоречить общефедеральным, сужать либо расширять установленные им

пределы, объем регулирования[132].

В настоящее время приняты новые Семейный[133], Водный[134] и

Лесной[135] кодексы Российской Федерации. Действуют Кодекс РСФСР об

административных правонарушениях[136], Жилищный кодекс[137] и Кодекс

законов о труде[138], а также законодательство о недрах[139], об охране

окружающей среды[140], разрабатываются или находятся в стадии принятия и

другие акты, касающиеся регулирования названных общественных отношений.

На сегодняшний день в федеральном законодательстве еще не сформирован

полностью механизм, позволяющий обеспечить единство правового пространства

в России. Необходима унификация российского законодательства с учетом его

двухуровневого характера. Для реализации этой задачи нужно, чтобы субъекты

Федерации перестали дублировать федеральное законодательство,

совершенствовали юридическую технику, принимали правовые акты по предметам

собственного ведения и в рамках полномочий по предметам совместного

ведения. Ответственность за подобное состояние дел в системе

законодательства должна ложиться не только на региональных законодателей,

но и на федеральных, которые опаздывают с принятием федеральных законов,

либо формулируют нормы расплывчато.

Глава 3. Модели федерации и система законодательства

В настоящее время в мире наблюдается бурное развитие процессов

федерализации, связанных с интеграционными явлениями. Возрастает и число

федеративных государств.

В мире насчитывается 24 федеративных государства, включая Швейцарскую

Конфедерацию. Наибольшее число федераций в Европе – семь. В Азии существуют

четыре федеративных государства. На Американском континенте созданы шесть

федераций. Кроме них в Латинской Америке были другие мелкие федеративные

островные образования в Карибском бассейне, и почти все они распались.

Четыре федеративных государства существуют в Африке и три в Океании.

В некоторых случаях точные классификации в современных условиях, когда

создается все больше смешанных и гибридных форм, указать довольно сложно:

есть своеобразные государства, обладающие некоторыми чертами

федерализма[141].

Процессы федерализации продолжаются. Возникают переходные формы в виде

регионалистского государства, где все составные части являются автономными

образованьями (20 в Италии, 17 в Испании, 10 в Шри-Ланке)[142]. По пути

федерализации идёт Европейский союз пятнадцати государств. 8 декабря 1999

г. между Российской Федерацией и Республикой Беларусь заключён Договор о

создании Союзного государства[143]. Договор ратифицирован федеральным

законом, принятым Государственной Думой 13 декабря 1999 г[144].

В научной литературе федерации классифицируют по ряду оснований.

По способу возникновения различаются договорные и конституционные

федерации.

Договорные федерации образуются в результате договора между

независимыми государствами, осознавшими необходимость государственного

объединения для совместной реализации своих общих интересов и

превращающимися в субъекты федераций[145]. Договорной федерацией был СССР,

сейчас договорной федерацией являются ОАЭ, Сербо-хорватско-мусульманская

федерация, США.

Конституционные федерации создаются “сверху” в результате принятия

конституций и иных законодательных актов. Такими федерациями являются

Бельгия, Германия, Индия, Пакистан.

В зависимости от значения национального фактора в организации

федерации их классифицируют на территориальные и национально-

территориальные.

В западной науке федерация не рассматривалась как способ решения

национального вопроса, федерации складывались исторически на основе

территорий, государств, государственных образований по территориальному

признаку. Во многих случаях он доказал свою пригодность и используется для

организации управления во многих государствах (например, он обеспечивает

государственное единство отстоящих друг от друга Коморских островов,

создавших федерацию). Лишь в единичных случаях на структуре западных

федераций, возникших в прошлые столетия, сказался этнический и

лингвистический фактор. Так было в Канаде, где теперь франкоязычное

население составило одну из десяти провинций – Квебек[146]. Федерациями,

построенными на территориальном признаке являются: Австрия, Аргентина,

Бразилия, Германия, Мексика, США и др.

К федерациям, построенным по национально-территориальному принципу

относятся: Бельгия, Индия, Канада, Швейцария, Югославия и др.

В зависимости от степени равноправия составных частей различают

федерации симметричные – с однопорядковыми субъектами и асимметричные – с

разностатусными и различными видами субъектов.

В.Е. Чиркин считает, что абсолютно симметричных федераций с точки

зрения их конституционного регулирования в настоящее время в мире нет, их

тем более не может быть при анализе с позиций социально-экономических или

духовного склада жизни. Поэтому он делит федерации на асимметричные и

относительно симметричные[147].

К симметричным федерациям относятся Австрия, Германия, Объединенные

Арабские Эмираты и др.

Асимметричными федерациями являются Бразилия, Индия, Нигерия, США,

Швейцария.

По степени сочетания централизации и децентрализации федерации делят

на централизованные (интегративные), например Индия, и относительно

децентрализованные (деволюционные, относительно централизованные) –

Германия, США, Швейцария и др.

Для того чтобы выяснить, как построена система законодательства

различных федеративных государств, необходимо рассмотреть вопрос о моделях

распределения компетенции в зарубежных странах.

Согласимся с точкой зрения М.Х. Фарукшина, который считает, что

разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и её членами

составляет важнейший отличительный признак любой федерации. Разграничение

предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектов федерации

имеет существенное, если не сказать решающее, значение для нормальной

жизнедеятельности федеративного государства. На таком разграничении

основываются разделение власти по вертикали, определённое ограничение

всевластия центра с одновременным предоставлением ему значительных

полномочий по осуществлению жизненно важных для общества функций, а также

относительная самостоятельность членов федерации и та доля суверенитета,

которую они реализуют[148].

По мнению Б.А. Страшуна и С.Ю. Кашкина, складываются эти модели из

следующих элементов:

. исключительной федеральной компетенции;

. исключительной компетенции субъектов федерации;

. конкурирующей компетенции федерации и ее субъектов;

. остаточной компетенции, распределяемой конституциями различно в

зависимости от степени централизованности данной федерации[149].

С компетенцией как совокупностью полномочий в отношении определенных

предметов ведения не надо смешивать сами эти предметы, образующие сферу

компетенции. Сферы компетенции могут быть следующие:

. исключительная федеральная, где в принципе только федеральные органы

могут обладать властными полномочиями и осуществлять их, однако

отдельные права могут быть делегированы субъектам федерации;

. исключительная субъектов федерации, где только их органы, а также

органы местного самоуправления могут иметь и осуществлять полномочия

власти;

. совместная федерации и ее субъектов, где властные полномочия

принадлежат и федеральным органам, и органам субъектов федерации,

включая их органы местного самоуправления. В этой сфере компетенция

может быть строго распределена между федерацией и ее субъектами

(например, федерация законодательствует, а ее субъекты обеспечивают

исполнение законов или федерация издает основополагающее, рамочное

регулирование, а ее субъекты – конкретное), и в таком случае в данной

сфере могут быть полномочия, входящие в исключительную компетенцию

как федерации, так и ее субъектов. Но распределение в совместной

сфере может иметь и конкурирующий характер: органы субъектов

федерации вправе принимать решения по любым вопросам данной сферы,

пока такие решения не приняты федеральными органами. В любом случае

акты субъектов федерации в совместной сфере не могут противоречить

актам федеральным;

. остаточная, то есть не определенная конституцией; она может быть

посредством конституционной презумпции отнесена к любой из

вышеперечисленных[150].

В.Е. Чиркин выделяет пять основных вариантов размежевания предметов

ведения в федеративном государстве[151]:

. Конституциями установлена исключительная компетенция (предметы

ведения, полномочия) федерации, а все остальные вопросы отнесены к

ведению её субъектов. Такая модель используется в Австралии, США,

Танзании, Швейцарии и др.

. Устанавливается исключительная компетенция субъектов федерации, в

которую федеральные органы не могут вмешиваться. Это редкий способ

размежевания предметов ведения и в чистом виде он сейчас не

применяется, но

как частный случай наряду с другими используется Мексикой, и рядом

других стран.

. Установлены две сферы компетенции: федерации и её субъектов, причём

вторая сфера определена не в виде остаточного от исключительной

компетенции федерации, а путём перечня полномочий субъектов. Такой

порядок предусмотрен в Аргентине, Канаде, Эфиопии.

. Четвёртый вариант заключается в том, что конституции дают перечень

полномочий только в двух сферах: федеральной и совместной

компетенции. Всё, что не названо, относится к исключительной

компетенции штатов. Такими являются конституции Германии, Нигерии,

Пакистана, России.

. Пятый способ разграничения предметов ведения федерации и субъектов

состоит в том, что указываются три сферы компетенции, причём в

пределах каждой сферы содержатся исчерпывающие перечни. Примером

такой конституции является Конституция Индии.

Далее рассмотрим конкретные примеры распределения компетенции и

федеративного строения системы законодательства ряда государств.

Соединённые Штаты Америки являются договорной федерацией, с

децентрализацией полномочий федеральной власти, с асимметричным статусом

субъектов федерации. Федеративное устройство США основано на чисто

территориальном принципе.

По мнению О.В. Зайчука, основываясь на территориальном принципе,

правовая система США состоит из 57 правовых систем: федеральной,

действующей на всей территории США, 50 правовых систем штатов и правовых

систем Пуэрто-Рико, островов Американские Самоа, Гуам, Джонсон, Мидуэй,

Вирджинские[152].

Конституция США принята в 1787 г. Это одна из старейших ныне

действующих конституций и одна из наиболее “жёстких”: за 200 лет в неё было

внесено всего 27 поправок, 10 из которых, так называемый Билль о правах,

вступили в силу в 1791 г.

Американская конституция применяет основанную на принципе

дуалистического федерализма схему разделения полномочий между Союзом и

штатами, по которой и федерация в целом, и штаты располагают обособленными

сферами полномочий. В то же время данная модель не ограничивается

указанными двумя подсистемами, а включает в себя следующие элементы:

1. Исключительную компетенцию федерации.

2. Сферу совпадающих полномочий федерации и штатов.

3. Исключительную компетенцию штатов.

4. Полномочия, запрещенные федерации.

5. Полномочия, запрещенные федерации и штатам.

6. Полномочия, запрещенные штатам.

7. Обязанности федерации по отношению к штатам (федеральные гарантии).

8. Обязанности штатов во взаимоотношениях друг с другом.

Исключительную федеральную компетенцию образуют три вида

полномочий[153].

Во-первых, это полномочия, прямо закрепленные за союзом Конституцией

США. К этим полномочиям, некогда делегированным штатами федеральному

центру, относятся: налогообложение; чеканка монеты; регулирование

межштатной и внешней торговли; управление территориальными владениями;

объявление войны; выдача каперских свидетельств и разрешений на

репрессалии; набор и содержание армии; создание и содержание военно-

морского флота; созыв милиции; установление признаков пиратства в открытом

море и наказание за его совершение, прием в союз новых штатов.

Во-вторых, это подразумеваемые полномочия, разумно выводимые из прямо

закрепленных.

В-третьих, так называемые присущие полномочия, которые вытекают не из

конституционного положения, а из самой природы государства, которому

изначально свойственны некоторые бесспорные функции. Например, федеральное

правительство имеет такие присущие полномочия в сфере внешних отношений,

причем точно в таком же объеме, как и правительство унитарного государства.

За время существования американского государства функции и прерогативы

федерального правительства были значительно расширены. Юридической базой

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9