ОСОБЕННОСТИ СИСТЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА

законам”. Указанная формула вызывает ряд вопросов. В частности, должны ли

указы соответствовать конституционным законам? Следует дать положительный

ответ. Видимо и в данном случае термин “федеральный закон” употребляется в

собирательном смысле.

Особые отношения актов Президента с законами объясняются тем, что

согласно Конституции он не входит в систему разделения властей,

соответственно акты, им издаваемые, во многом утратили исполнительно-

распорядительный характер.

Издание “опережающих” законы указов обусловлено отсутствием в

Конституции четкого и детального определения полномочий Президента, а также

перечня вопросов, подлежащих урегулированию только законами.

Некоторые авторы положительно оценивают издание указов, носящих

законодательный характер, так как они способствуют устранению пробелов в

законодательстве. В.А. Четвернин даже разделяет указы Президента по

юридической силе, считая, что указы Президента, изданные по вопросам, не

урегулированным федеральным законом, выше по иерархии, чем указы, изданные

на основании и во исполнение законов[52].

Соответствующее разъяснение по затронутым проблемам было дано

Конституционным Судом Российской Федерации. Конституционный Суд установил,

что Президент Российской Федерации действует в установленном Конституцией

порядке, а в случае, когда этот порядок не детализирован, общие рамки

полномочий Президента определяются принципом разделения властей и

требованием Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента

Российской Федерации не должны противоречить Конституции и законам

Российской Федерации. Конституционный Суд указал, что точка зрения,

согласно которой полномочия Президента могут быть реализованы только при

наличии соответствующего закона, означает отказ от принципа прямого

действия Конституции[53].

В любом случае полномочия Президента не должны выходить за рамки

исключительных предметов ведения Федерации и круга ее полномочий по

предметам совместного ведения Федерации и субъектов. Вместе с тем акты

Президента являются гарантией целостности системы законодательства, так как

обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации принимает постановления, носящие

нормативный характер. Они издаются на основании и во исполнение Конституции

РФ, федеральных законов и указов Президента. Тем самым определяется их

подзаконный характер.

По оперативным и другим текущим вопросам, не имеющим нормативного

характера, Правительство принимает распоряжения, которые не входят в

законодательство. К сожалению, в практике встречаются распоряжения, имеющие

фактически нормативный характер.

Статьей 115 Конституции, ст. 23 Федерального конституционного закона

“О Правительстве Российской Федерации”[54] установлена обязательность

исполнения постановлений Правительства на всей территории Российской

Федерации, чем подчеркивается их высокий статус в иерархической системе

законодательства.

Конституция (ст. 115) предусматривает возможность отмены постановлений

Правительства Президентом в случае их противоречия федеральным законам и

указам Президента. Однако парламент не может отменить акты Правительства,

тем самым соблюдается конституционный принцип разделения властей. Для

разрешения вопроса парламент может обратиться к Президенту РФ, либо в

Конституционный Суд РФ.

По своему содержанию акты, издаваемые Правительством, разнообразны,

так как часть из них создается во исполнение Конституции, федеральных

законов, указов Президента, а часть по вопросам собственной компетенции. С

помощью этих актов регулируются важнейшие вопросы экономической, социально-

культурной жизни. Часто постановления утверждают положения, правила,

порядок. Думается, эти акты имеют силу постановлений.

Министерства, государственные комитеты и другие ведомства принимают

правовые акты с различными названиями: приказы, инструкции, инструктивные

письма и т.д. Такое многообразие приводит в правоприменительной

деятельности к проблеме выяснения юридической силы акта.

Данные акты объединяет то, что они издаются органами власти,

обладающими специальной компетенцией. Они являются подзаконными актами,

принимаемыми на основе и во исполнение законов, указов Президента, актов

Правительства. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11

октября 1994 № 1622-Р устанавливается, что нормативные акты федеральных

органов исполнительной власти должны приводится в соответствие с вновь

принятыми законами Российской Федерации, правовыми актами Президента

Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в течение 30 дней

после вступления их в силу, если в законе не указан конкретный срок[55].

В силу большого значения в регулировании общественных отношений

ведомственных правовых актов ставится вопрос об их включение в

иерархическую структуру законодательства. По нашему мнению, включение

данных актов в структуру законодательства “размывает” понятие

законодательства. Это возможно только в случаях, когда право принятия

правового акта было делегировано ведомствам Президентом или Правительством

РФ.

Актуальным является также вопрос о включении в систему

законодательства локальных актов. В условиях предоставляемой законодателем

свободы участникам трудовых отношений это возможно при условии

нормативности положений локальных актов. Такой позиции придерживается В.Н.

Синюков[56].

На сегодняшний день четко не определены границы взаимодействия

национального и международного законодательства. Статья 15 Конституции РФ

провозгласила, что общепризнанные принципы и нормы международного права и

международные договоры являются составной частью правовой системы России,

нормы международных договоров имеют приоритет перед законами России. Входят

ли в таком случае в иерархическую структуру законодательства нормы

международного законодательства?

Следует считать, что некоторое международное законодательство является

частью российского законодательства, ведь законодательство – одно из

составляющих национальной правовой системы, в которую включены

общепризнанные принципы и нормы международного права и международные

договоры.

Однако, что следует понимать под “общепризнанными принципами и нормами

международного права”? Все или только ратифицированные международные

договоры являются составной частью российского законодательства?

На наш взгляд, частью российского законодательства следует считать

только ратифицированные международные договоры. Ведь международное право

действует не непосредственно, а опосредованно, через волю конкретного

государства. Закон “О международных договорах Российской Федерации”[57]

указывает, что положения официально опубликованных международных договоров

РФ, не требующих издания внутригосударственных актов для их применения,

действуют в России непосредственно. Для осуществления иных положений

международных договоров принимаются соответствующие внутригосударственные

акты (ст. 5).

Считаем также, что положение п. 4 ст. 15 Конституции позволяет

говорить о верховенстве только ратифицированных международных договоров (но

не общепризнанных принципов и норм международного права) и только перед

законами РФ. Это правило не распространяется на Конституцию России.

В.А. Четвернин ставит нормы международных договоров в иерархическую

структуру даже после федеральных конституционных законов, но перед

федеральными законами[58].

Акты судов традиционно считаются правоприменительными актами. Создание

конституционного судопроизводства заставило взглянуть на эту проблему

иначе. Вновь возродились споры о судебном прецеденте как источнике

российского права. Каково же соотношение законодательства с прецедентом?

Существует мнение, что нормативные постановления Конституционного Суда

должны включаться в систему законодательства[59]. Видимо, с этим следует

согласиться. В соответствии с Федеральным конституционным законом “О

Конституционном Суде Российской Федерации”[60] Конституционный Суд вправе

разрешать вопросы о соответствии Конституции федеральных законов, других

нормативных правовых актов, давать толкование Конституции. Конституционный

Суд, принимая решения по делу, оценивает не только буквальный смысл

рассматриваемого акта, но и смысл, придаваемый ему официальным и иным

толкованием, сложившейся правоприменительной практикой, а также место акта

в системе правовых актов. Согласно ст. 79 вышеуказанного закона решения

Конституционного Суда РФ действуют непосредственно и не требуют

подтверждения другими органами и лицами. Акты или их части, признанные

неконституционными, утрачивают силу. Признание акта неконституционным

является также основанием для отмены в установленном порядке положений

других нормативных актов, основанных на акте, признанном неконституционным

(ст. 87). Таким образом, решения Конституционного Суда влияют на структуру

действующего законодательства.

При выяснении соотношения иных источников права с законодательством,

например, правового обычая, должно действовать правило, закрепленное в ст.

5 Гражданского Кодекса РФ: обычаи, противоречащие положениям

законодательства, не применяются.

Хотя высказываются точки зрения, что у каждого источника права – свой

предмет регулирования, поэтому не должно быть монополии закона[61], не

следует забывать, что правовой обычай приобретает обязательную силу лишь с

санкции государства.

Нормативный договор – другой важный источник российского права. Широко

применяются договоры в современной России для регулирования федеративных

отношений. Нормативность договоров, заключаемых между органами

государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, объясняется

публично-правовой природой их участников. Считаем, что нормы

законодательства должны обладать приоритетом перед нормами договоров.

Подробнее эта проблема будет проанализирована при рассмотрении федеративной

структуры российского законодательства.

Наличие федеративной структуры в системе законодательства является

отличительной особенностью федеративного государства. Соотношение

федеральных правовых актов и правовых актов субъектов федерации оказывает

огромное влияние на состояние системы законодательства. Далее будет

рассмотрена федеративная структура законодательства Российской Федерации и

ряда зарубежных федеративных государств.

Глава 2. Особенности системы законодательства Российской Федерации как

федеративного государства: проблемы и тенденции

Россия является федеративным государством. Составляющие федерацию

субъекты связаны общеобязательностью норм Конституции РФ и взаимной

ответственностью. В то же время структурные элементы Федерации (субъекты),

как и сама Федерация, обладают определённой самостоятельностью по отношению

друг к другу. Самостоятельность Федерации проявляется в суверенитете

Российской Федерации, наличии общефедеральных органов государственной

власти, чьи полномочия распространяются на территорию всей страны,

верховенстве федеральных законов и Конституции. Таким образом, Россия

является государством, в котором должно формироваться единое правовое

пространство.

В то же время можно говорить о выделении правового пространства

субъектов Федерации. В федеральной Конституции закреплена такая модель

разграничения предметов ведения, при которой дается перечень только двух

сфер: федеральной и субъектов Федерации. Изучение опыта размежевания

предметов ведения в других странах дает основание утверждать, что подход

Российской Конституции является одним из перспективных. В Конституции

используется опыт конституционного разграничения предметов ведения

Германии. Признавая конституционное разграничение предметов ведения,

субъекты РФ вне пределов компетенции Федерации, обладают всей полнотой

государственной власти. В процессе реализации собственных полномочий

субъекты Федерации формируют собственное законодательство, право на

создание которого, предусматривается Конституцией РФ (ст.ст. 5, 73, 76).

В основе федеративной системы российского законодательства лежат два

критерия:

1. федеративная структура государства;

2. компетенция субъектов федерации в области законотворчества[62].

По мнению Ф.М. Раянова, в федеративном государстве система

законодательства является двухуровневой:

1. федеральное законодательство;

2. законодательство субъектов федерации[63].

По мнению В.Н. Синюкова, законодательство Российской Федерации состоит

из четырёх уровней:

1. федеральное законодательство (Конституция РФ, Основы

законодательства РФ и субъектов Федерации, Основы политики РФ,

федеральные законы и иные нормативно-правовые акты федерации);

2. законодательство республик в составе Российской Федерации

(Конституции республик, законы и иные нормативные акты

республиканского законодательства);

3. уровень краёв и областей (нормативно-правовые акты – Уставы,

законы, решения, постановления краевых, областных, городских Москвы

и Санкт-Петербурга представительных органов, глав соответствующих

администраций);

4. уровень автономной области и автономных округов (нормативно-

правовые акты – законы, решения и т.д. областного и окружных

представительных органов, глав соответствующих администраций)[64].

Несмотря на то, что ни в одном документе федерального уровня прямо не

говорится о системе законодательства субъекта Российской Федерации,

толкование некоторых положений этого законодательства приводит к мысли, что

федеральный законодатель рассматривает законодательство субъекта Российской

Федерации как системное образование. Такой вывод, по справедливому

замечанию Ф.М. Раянова, непосредственно вытекает из ч. 2 ст. 5 Конституции

Российской Федерации, где сказано, что “Республика (государство) имеют свою

конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения,

автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство”.

По его мнению, понятие “законодательство”, употребляемое в сочетании со

словами “своё”, можно трактовать как систему законодательства субъектов

Российской Федерации[65].

Субъекты Федерации, воспользовавшись предоставляемыми правами,

окунулись в мощную лавину правотворчества. В некоторых субъектах РФ

собственное законодательство практически сформировано, в других - еще в

процессе становления.

Исследование федеративной структуры законодательства предполагает

выяснение характера связей между федеральными и региональными правовыми

актами.

В процессе правотворчества субъектов Федерации часто возникают

коллизии между принимаемыми ими правовыми актами и правовыми актами

Федерации. Российское законодательство, с точки зрения его федеративной

структуры, носит противоречивый характер. Пункт “а” ст. 72 Конституции РФ

относит обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ федеральному

законодательству к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее

субъектов.

Самый простой способ разрешения возникающих коллизий между

федеральными и региональными правовыми актами возможен в случае их принятия

в пределах предметов ведения, предусмотренных ст.ст. 71–73 Конституции РФ,

на основе сравнения юридической силы:

. закону РФ отдается приоритет перед нормативными правовыми актами

субъекта РФ;

. закону субъектов Федерации принадлежит приоритет перед нормативными

актами органов исполнительной власти РФ;

. указу Президента или постановлению Правительства РФ отдается

приоритет перед актами органов исполнительной власти субъектов РФ;

. постановлению Правительства субъектов Федерации отдается приоритет

перед актами федеральных министерств и других центральных органов

федеральной исполнительной власти[66].

В практике возникает множество вопросов, так как положения ст. 71–73

Конституции РФ далеки от совершенства. Система конституционных норм не дает

ответ на вопрос о принципах соотношения федерального законодательства и

законодательства субъектов Федерации. Федеральный законодатель часто

отступает от духа и буквы Конституции. Действия Президента и Правительства

ставят еще больше вопросов.

Федеративное устройство государства наложило отпечаток на

использование такого вида кодификационного закона как Основы

законодательства. Современная Конституция РФ не предусматривает принятие

правовых актов в форме Основ. Регулирование общественных отношений Основами

законодательства предусматривалось Федеративным договором[67].

Согласно ст. 11 Конституции разграничение предметов ведения между

Федерацией и ее субъектами осуществляется, в том числе на основании

Федеративного договора. В соответствии с “Заключительными и переходными

положениями” Конституции РФ в случае несоответствия положений Федеративного

договора положениям Конституции действуют положения Конституции РФ. Однако,

принятие Основ законодательства, на наш взгляд, не противоречит Конституции

России, так как в ней не решается вопрос о видах кодифицированных правовых

актов.

Вместе с тем законодатель, видимо, хочет отказаться от использования

Основ законодательства. С 1993 года законы в форме Основ законодательства

не принимаются. По вопросам совместного ведения принимаются кодексы и

федеральные законы. Однако С.В. Полениной справедливо замечено, что

правомерность замены основ кодексами, с точки зрения принципов

разграничения сферы ведения между Федерацией и ее субъектами, закрепленных

в ст. 76 Конституции, достаточно дискуссионна[68].

Отдельные Основы законодательства продолжают действовать, поэтому

рассмотрим их особенности. Их принятие возможно по предметам совместного

ведения. Основы законодательства являются высшим по юридической силе актом

в определенной отрасли.

В Основах законодательства возможна конкретизация в разграничении

компетенции между органами государственной власти Федерации и органами

власти субъектов РФ. До принятия собственных актов субъекты Федерации при

регулировании общественных отношений должны руководствоваться Основами

законодательства.

В составе действующего законодательства можно выделить такие виды

федеральных законов как “основы”, “общие принципы” (например, ФЗ “Об

основах государственной службы Российской Федерации” и др.)[69]. Они весьма

близки к Основам законодательства, к тому же они принимаются по предметам

совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Одной из главных причин противоречий в федеративной структуре

законодательства являются заключаемые двухсторонние договоры между органами

государственной власти Российской Федерации и органами государственной

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9