ОСОБЕННОСТИ СИСТЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА

Конституцией. В то же время Конституционный Суд подчеркнул такой аспект

равноправия субъектов Федерации как их равноправие между собой во

взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Создание единой системы законодательства требует, чтобы

законодательство всех субъектов РФ формировалось на основании единых

принципов. Предметы ведения и полномочия закреплены Конституцией и

договорному переделу не подлежат.

Договорная практика приводит к повышению правового и социально-

экономического статуса отдельных субъектов Федерации, нарушая

провозглашенный в Конституции принцип равноправия субъектов Федерации.

Поэтому при заключении договоров необходимо соблюдать принцип приоритета

федерального законодательства над нормами договоров, а также заложенный в

ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения” принцип

недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Российской Федерации

(ст. 3).

Для того, чтобы положения договоров не противоречили федеральному

законодательству, необходимо усилить контроль над процессом их заключения.

На наш взгляд, ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения”

урегулировал далеко не все вопросы. К примеру, неясно, будет ли подписан

договор при отрицательном заключении Совета Федерации? Следует

зафиксировать обязательность учета мнения Совета Федерации Президентом.

Закон не включил предложения депутатов об утверждении договоров законом, а

также обязательность переутверждения в Совете Федерации уже подписанных

договоров.

В законе необходимо было указать, кто обладает полномочиями по

подписанию договоров и соглашений, каков статус и функции уполномоченного.

В законе следовало определить источник официального опубликования

договоров. Можно было установить требование регистрации Министерством

юстиции РФ всех договоров и соглашений.

Итак, двухсторонние договоры не должны противоречить федеральному

законодательству. Федеральное законодательство имеет верховенство на всей

территории Российской Федерации, в том числе и в субъектах Федерации,

заключивших двусторонние договоры.

Вместе с тем федеративная структура законодательства зависит от круга

полномочий субъектов Федерации в сфере законодательства, поэтому положение

о верховенстве федерального законодательства нуждается в уточнении.

На территории субъекта Федерации действуют федеральные законы и законы

субъектов Федерации. Из смысла Конституции РФ (ч. 4 ст. 76) вытекает, что

федеральные законы обладают верховенством в случаях их принятия по

предметам ведения собственно федерации и по вопросам, регулируемым

Федерацией в рамках совместного ведения. Законы субъектов Федерации,

принятые по предметам ведения субъектов Федерации имеют равную юридическую

силу с федеральными законами.

Противостояние законов федерального и регионального уровня возможно,

когда один законодатель внедряется в предмет ведения другого законодателя.

В этом случае возникают юридические коллизии. Правом окончательного их

разрешения обладает суд.

Многие субъекты Федерации до сих пор не нашли предмета для

собственного правового регулирования. Поэтому они часто “внедряются” в

сферу полномочий Федерации, либо просто “дублируют” федеральные акты.

М.С. Саликов в своей работе выделяет предметы ведения и полномочия

субъектов Федерации. Он пишет, что отсутствие в Конституции собственно

перечня предметов ведения субъектов Федерации не означает, что Основной

Закон не предусматривает их отдельных правомочий, часть из которых можно

рассматривать в качестве федеральных гарантий. Так, ст. 5 Конституции

устанавливает равноправие всех субъектов, называет принципы федеративного

устройства, предусматривает право субъектов принимать собственные

конституции (уставы) и законодательство. Ч. 2 ст. 11 и ст. 77 закрепляет

право субъектов самостоятельно устанавливать систему органов

государственной власти; ч. 3 ст. 11 – конституционно-договорные основы

разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее

субъектами; ч. 3 ст. 67, ч. 4 и 5 ст. 76 – осуществление собственного

правового регулирования вне пределов федерального и совместного ведения;

ст. 68 – право на установление государственных языков; ч. 6 ст. 76 –

превалирование региональных правовых актов, принятых по предметам ведения

субъектов Федерации, над федеральными; ч. 2 и 3 ст. 77 – взаимное

делегирование полномочий; ч. 2 ст. 95 – представительство субъектов в

Совете Федерации; ст. 125 – обращение в Конституционный Суд Федерации с

различными запросами; ч. 3 ст. 129 – согласование вопроса о назначении

прокурора субъекта Федерации; ст. 136 – одобрение поправок к главам с 3 по

8 федеральной Конституции; ч. 2 ст. 137 - изменение собственного

наименования и др.[106].

Анализ Основных Законов российских регионов, закрепляющих собственную

компетенцию, позволяет выделить ряд типичных предметов ведения и полномочий

субъектов Федерации. К ним, в частности, относятся:

1. Учредительные: принятие конституции или устава, внесение в них

изменений и дополнений, контроль за их соблюдением; территория и

административно-территориальное устройство; установление системы

органов государственной власти, порядка их организации и

деятельности; законодательное обеспечение организации местного

самоуправления.

2. Законодательные и правоохранительные: принятие и изменение законов,

контроль за их соблюдением.

3. Социально-экономические: собственность субъектов и управление ею;

принятие и утверждение программ в области экономического,

экологического, социального, культурного и национального развития

субъектов; региональный бюджет; региональные внебюджетные фонды;

региональные налоги и сборы;

4. Международные и внешнеэкономические: международные и

внешнеэкономические связи субъектов[107].

Вместе с тем, по замечанию отдельных авторов, в Конституции РФ

практически все мыслимые предметы регулирования находятся, как минимум, в

совместном ведении Федерации и субъектов РФ, а закрепление в ст. 73

Конституции остаточной компетенции субъектов РФ, дает возможность

расширительного толкования полномочий Федерации в сфере ее исключительного

ведения[108].

Может ли осуществляться разграничение предметов совместного ведения и

полномочий федеральными законами? Такой вопрос поставило Правительство

Республики Карелия перед Конституционным Судом в обращении по

конституционности положений Лесного кодекса, основываясь на ч. 3 ст. 11

Конституции РФ, в соответствие с которой разграничение предметов ведения и

полномочий определяется Конституцией, Федеративным и иными двухсторонними

договорами.

Из правовой позиции Конституционного Суда в постановлении от 9 января

1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ[109]

следует подтверждение конституционного порядка разграничения предметов

ведения и права федерального законодателя определения и разграничения

полномочий в рамках определенного предмета совместного ведения.

В ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения” прямо

указывается, что по вопросам, указанным в ч. 1 ст. 72 Конституции РФ,

принимаются федеральные законы, определяющие основы правового

регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными

органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации, а

также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных

органов государственной власти (ч. 1 ст. 12).

И.А. Умнова обращает внимание на то что, если строго следовать логике

ст. 76, то принятие других актов, кроме федеральных законов, по предметам

совместного ведения в Конституции не предусматривается[110]. Однако, такая

возможность закрепляется в принимаемых федеральных законах. Конституционный

Суд в указанном выше постановлении пояснил, что издание не только законов,

но и иных нормативных актов по предметам совместного ведения не

противоречит ст. 76 (ч. 2) Конституции РФ. Свою позицию Конституционный Суд

подтвердил также в постановлении по делу о толковании статей 71 (пункт

“г”), 78 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации[111].

И.А. Умнова предлагает три возможных варианта установления пределов

законодательного регулирования Федерации. Основной способ выражается в

разграничении компетенции федеральных органов государственной власти и

органов государственной власти субъектов РФ, а иногда и органов местного

самоуправления. Второй способ состоит в установлении принципов

законодательного регулирования. Третий способ заключается в сочетании двух

первых с одновременным применением дополнительных приемов (конкретизация

принципов и т.д.)[112].

В практике возник также вопрос: могут ли субъекты Федерации

осуществлять опережающее правотворчество, по предметам совместного ведения.

Это право содержалось в Федеративном Договоре,[113] Конституция РФ не дает

ясного ответа.

Конституционный Суд в ряде своих решений указал, что отсутствие

федерального закона по вопросам совместного ведения не препятствует

субъектам Федерации принимать собственные правовые акты с последующим

приведением их в соответствие с принятым федеральным законодательством, это

следует из смысла ч. 5 ст. 76[114].

Принятие ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения”

сняло данную проблему. Часть 2 ст. 12 закона закрепила позицию

Конституционного Суда.

Формирование целостной системы законодательства требует учета позиций

субъектов Федерации в процессе принятия федеральных законов по предметам

совместного ведения. В принятом федеральном законе (ст. 13) отражен особый

порядок рассмотрения таких законопроектов по предметам совместного ведения.

Следует согласиться с предложением о том, что в субъектах Федерации

нужно установить специальные правила рассмотрения федеральных

законопроектов, например обязательность обсуждения подготовленного

заключения на проект в законодательном органе[115].

Актуальным считаем предложение о том, чтобы в федеральном законе был

установлен порядок согласования не только федеральных законов по предметам

совместного ведения, но и международных договоров, нормативных актов

Президента и Правительства, федеральных министерств и ведомств,

внутрифедеральных договоров, затрагивающих интересы более чем одного

субъекта Федерации[116]. Это позволит учитывать интересы субъектов

Федерации и будет способствовать формированию непротиворечивого

законодательства на региональном уровне.

Конституция РФ и ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов

ведения” не дают ответа на вопрос о соотношении по юридической силе законов

субъектов Федерации и указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ,

принятых по предметам совместного ведения, при отсутствии федеральных

законов. Согласно ч. 2 ст. 90, ч. 2 ст. 115 Конституции РФ указы Президента

и постановления Правительства обязательны для исполнения на всей территории

России. По нашему мнению, по аналогии с ч. 5 ст. 76 Конституции в данной

ситуации должен действовать федеральный правовой акт.

В отношении соответствия актам Президента и Правительства РФ правовым

актов исполнительных органов власти субъектов РФ данное положение

подтверждает ст. 77 Конституции РФ, устанавливающая единство системы

исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и ее

полномочий по предметам совместного ведения. Это подтверждает и

закрепленное Конституцией право Президента приостанавливать действие актов

органов исполнительной власти субъектов в случае их противоречия

Конституции РФ, федеральным законам.

Таким образом, на сегодняшний день нельзя говорить о четком

соответствии правовых актов в рамках федеративной структуры

законодательства. Решение проблем в теории не приведет сразу к

положительным сдвигам на практике. Во многом, причины несоответствия актов

регионального уровня федеральным правовым актам носят экономический

характер. Именно, стремясь к финансовым выгодам, субъекты Федерации идут на

заключение двухсторонних договоров. Поэтому необходимо укрепление

федеративных отношений в финансовой сфере.

Ситуация, складывающаяся при формировании федеративной структуры

законодательства, привела в науке к постановке важной проблемы о взаимной

ответственности Федерации и субъектов[117].

Лишь недавно законом “О внесении изменений и дополнений в федеральный

закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и

исполнительных органов государственной власти субъектов Российской

Федерации””[118] была предусмотрена ответственность органов государственной

власти субъектов РФ за принятие правовых актов, противоречащих Конституции

и федеральным законам. Президент РФ получил право смещать с должности глав

региональных администраций и распускать региональные законодательные

собрания в случае двукратного нарушения ими Конституции РФ.

Учитывая важную роль в формировании законодательства правовых актов

органов местного самоуправления, законодательством установлена также

ответственность органов местного самоуправления за принятие актов,

противоречащих федеральному законодательству, законодательству субъектов

РФ[119].

В связи с тем, что Российская Федерации является по своему характеру

конституционно-договорной, следует обратить внимание на исполнение и

договорных обязательств. Договоры, как правило, ограничиваются на этот счет

общими положениями. Статья 21 ФЗ “О принципах и порядке разграничения

предметов ведения” впервые в федеральном законодательстве предусматривает

возможность такой ответственности.

Следует подробнее остановиться на вопросе, какое законодательство

находится в ведении РФ, какое находится в совместном ведении РФ и субъектов

РФ и какое законодательство находится в исключительном ведении субъектов

РФ.

Распределению предметов ведения между федерацией и её субъектами,

разграничению полномочий между их органами государственной власти посвящены

ст.ст. 71-73 Конституции РФ.

По российской конституционной модели предметы ведения разграничивают

круг зафиксированных федеральной Конституцией вопросов – сфер власти.

Предметы ведения по российской Конституции – это не только сферы

общественных отношений (федеративное устройство, внешняя политика и

международные отношения, внешнеэкономические отношения и т.п.). Наряду со

сферами общественных отношений в перечне предметов ведения представлены

конкретные полномочия (принятие и изменение Конституции Российской

Федерации и федеральных законов, принятие и изменение конституций и уставов

субъектов Российской Федерации, установление общих принципов

налогообложения и сборов в Российской Федерации, осуществление мер по

борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями и т.д.); государственные

функции (регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, защита

семьи, материнства и детства, координация вопросов здравоохранения и т.д.);

отрасли законодательства (гражданское законодательство, уголовное

законодательство, административное законодательство и т.д.); объекты

ведения (федеральная государственная собственность, федеральные

энергетические системы и т.д.)[120].

Отсутствие единого подхода в формулировании предметов ведения в

определенных случаях справедливо можно рассматривать как недостаток.

Трудно, к примеру, объяснить использование разных терминов – “общие

вопросы” и “координация вопросов” – применительно к сферам

жизнедеятельности и управления одного и того же уровня регулирования. Так,

согласно п. “е” ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, к совместному ведению Федерации

и ее субъектов относятся общие вопросы воспитания, образования, науки,

культуры, физической культуры и спорта, в то же время в отношении сфер

здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной

защиты та же статья Конституции употребляет уже иной термин – “координация

вопросов” (п. “ж”)[121].

Едва ли верным является отнесение к совместному ведению “общих

вопросов”. Общие вопросы – это категория, имманентно присущая для

федерального уровня регулирования, так как в данном случае речь идет о тех

сферах, которые требуют единообразия. В частности, можно ли рассматривать

общие вопросы образования в качестве предмета совместного ведения, если ст.

43 Конституции Российской Федерации их фактически регулирует, устанавливая

гарантии права на образование. Она определяет уровни образования, в

отношении которых гарантируется общедоступность и бесплатность, условия

бесплатного получения высшего образования, обязательность основного общего

образования. Это и есть общие вопросы образования, и они регулируются на

федеральном уровне. Поэтому справедливым является предложение о том, что в

отношении сфер жизнедеятельности и отраслей управления целесообразно

употреблять один термин, например “вопросы”[122].

В перечне вопросов, обозначенных в Конституции РФ как предметы

ведения, обращает на себя внимание использование различной юридической

терминологии в определении видов и форм правового регулирования: “право”,

“законодательство”, “правовая основа”, “правовое регулирование”[123].

Анализ ст.ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации свидетельствует

о том, что “законодательство” как предмет ведения Российской Федерации и

субъектов Российской Федерации употребляется в значении отрасли. При этом о

законодательстве идет речь в тех случаях, когда необходимо обозначить

устоявшиеся отрасли законодательства, наличие которых признано юридической

наукой.

Всего в ст. 71 и 72 Конституции РФ перечислено 16 отраслей

законодательства. Это гражданское, гражданско-процессуальное, арбитражно-

процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-

исполнительное, административное, административно-процессуальное, трудовое,

семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство,

законодательство о недрах, об охране окружающей среды. Из этого перечня

видно, что не все отрасли законодательства, определяемые теорией

российского права, распределены в российской Конституции как предметы

ведения. Отсутствует, например, финансовое законодательство. Если следовать

логике перечисления отраслей законодательства, регулирующих охрану

природных ресурсов и объектов, то должна быть обозначена и такая отрасль

законодательства, как законодательство о животном мире[124].

Право как предмет ведения употребляется лишь в п. “п” ст. 71

Конституции Российской Федерации для обозначения в качестве вопроса ведения

Федерации “федерального коллизионного права”. Другие варианты использования

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9