Теория разделения властей

"система государственной власти в Российской Федерации основана на

принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей"

(ст. 3 Конституции РСФСР) свидетельствовало об официальном признании этой

теории1.

Таким образом, применительно к государственно-правовой жизни

реформируемой России в данный период принцип разделения властей признавался

не только формально, теоретически, но и шаг за шагом стал воплощаться в

реальную жизнь практически.

Второй период адаптации теории разделения властей применительно к

российской действительности охватывает промежуток времени с сентября 1993

г. (с момента издания Указа от 21 сентября 1993 г. № 1400) и до декабря

этого же года (включая день проведения референдума по проекту новой

Конституции и выборов 12 декабря 1993 г.).

Характерной особенностью этого периода было прежде всего то, что в этот

период, как отмечали эксперты, "было покончено с неприкоснб-венностью

граждан. Покончено не только с двоевластием, но и с трое-властием, то есть

с конституционным принципом разделения властей"2.

В чем последнее выражалось? Если говорить кратко, то - в ликвидации

деятельности всей системы органов законодательной власти и Конституционного

Суда и установлении, как отмечали независимые эксперты, верховенства

исполнительной власти, а точнее, единовластия президента3. Одна ветвь -

исполнительная власть - подмяла под себя все остальные ветви власти.

Указом "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" с 21

сентября 1993 г. в целях "сохранения единства и целост-

1 Конституция РСФСР. М., 1992. С. 3.

2 Независимая газета. 1993. 12 нояб.

3 Авакьян С. Создан прецедент. Неконституционная власть не имеет

перспективы // Независимая газета. 1993. 15 окт. 233

ности Российской Федерации, вывода страны из экономического и политического

кризиса, обеспечения государственной и общественной безопасности Российской

Федерации, восстановления авторитета государственной власти" было

"прервано" осуществление "законодательной, распорядительной функций"

Съездом народных депутатов и Верховным Советом страны1.

Этим же актом было "предложено" Конституционному Суду РФ "не созывать

заседания до начала работы Федерального Собрания"2. Считать фактически

настоящий Указ по юридической силе превосходящим действующую Конституцию,

ибо она продолжала функционировать лишь в той части, "в которой не

противоречила настоящему Указу"3.

Оценивая данный Указ с юридической и других точек зрения, отечественные и

зарубежные юристы недвусмысленно отмечали, что его положения находились в

явном противоречии с действующей Конституцией4 и что такого рода

антиконституционные акты могут иметь отдаленные неблагоприятные последствия

.

Издавая данный Указ, справедливо подчеркивал И.Г. Шаблинский, "президент

открыто вышел за рамки Конституции и, более того, объявил некоторые ее

важнейшие главы не имеющими юридической силы. Такие решения не могли не

иметь шокирующего эффекта, особенно если учесть, что примерно с 1988 г.

российское общество переживало возрождение интереса к либеральным,

классическим представлениям о праве и правовом государстве"6.

Разделяя решение Конституционного Суда от 21 сентября 1993 г. по этому

вопросу, автор вполне обоснованно заключает, что, согласно действовавшему в

тот период законодательству, президент не имел права ни на издание данного

Указа № 1400, ни на издание другах, последовавших за ним указов7.

Однако такого рода указы, несмотря на официальную оценку Указа № 1400,

данную Конституционным Судом, как противоречащего действующей Конституции,

продолжали издаваться. В них нашли свое дальнейшее закрепление и развитие

многие положения, которые ранее были признаны антиконституционными.

Так, в нарушение действующего законодательства Указом "О Конституционном

Суде Российской Федерации" от 7 октября 1993 г. в развитие Указа от 21

сентября 1993 г. была констатирована "невозмож-

1 Указ Президента РФ "О поэтапной конституционной реформе в Российской

Федерации" от 21 сентября 1993 г. Ст. 1.

2 Там же. Ст. 10.

3 Там же. Ст. 1.

4 Конституционное совещание. 1993. № 2. С. 13-14.

5 Известия. 1993. 24 сент.

6 Шаблинский И.Г. Пределы власти. Борьба за российскую конституционную

реформу (1989-1995 гг.). М., 1997. С. 161.

7 Там же. С. 163.

234

ность деятельности" Конституционного Суда России "в неполном составе" и

было предложено не созывать его заседания "до принятия новой Конституции

Российской Федерации111.

Указом "О реформе представительных органов власти и органов местного

самоуправления в Российской Федерации" от 9 октября 1993 г. была формально-

юридически и фактически разрушена система местных органов государственной

власти, а "исполнительно-распорядительные функции, закрепленные

законодательством Российской Федерации за Советами народных депутатов",

были возложены на "администрацию соответствующего субъекта Российской

Федерации"2.

Наконец, Указом "О порядке назначения и освобождения от должности глав

администраций краев, областей, автономной области, автономных округов,

городов федерального значения" от 7 октября 1993 г. был отменен

действовавший порядок выборности глав администраций органами

государственной власти. Прерогатива в решении данных вопросов перешла от

органов законодательной власти к органам исполнительной власти. Главы

администраций, согласно данному Указу, назначаются и освобождаются

Президентом РФ "по представлению председателя Совета Министров -

Правительства Российской Федераций .

Наряду с названными в этот период были приняты и другие акты -указы,

ставящие своей целью полный демонтаж существовавшего до 21 сентября 1993 г.

механизма государственной власти и управления, а вместе с ним и

окончательного выхолапщвания принципа разделения властей4. На основе и во

исполнение этих и иных им подобных указов на территории России складывалась

система своеобразной соподчинен-ности - исполнительной власти и всех других

государственных властей.

И хотя в новой Конституции РФ (ст. 10) по-прежнему подчеркивалось, что

"государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе

разделения на законодательную, исполнительную и судебную" и что "органы

законодательной, исполнительной и судебной властей самостоятельны", суть

дела от этого и реальная действитель-

1 Указ Президента РФ "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 7

октября 1993 г. Ст. 1.

2 Указ Президента РФ "О реформе представительных органов власти и органов

местного самоуправления в Российской Федерации" от 9 октября 1993 г. Ст. 4.

3 Указ Президента РФ "О порядке назначения и освобождения от должности

глав администраций краев, областей, автономной области, автономных округов,

городов федерального значения" от 7 октября 1993 г. Ст. 1.

См.: Указ "О функционировании органов исполнительной власти в период

поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации" от 27 сентября

1993 г.; Указ "Об образовании Комиссии законодательных предположений при

Президенте Российской Федерации" от 26 сентября 1993 г. (№ 1457); Указ "Об

основных началах организации государственной власти в субъектах Российской

Федерации" от 22 октября 1993 г. (№ 1723) и др. 235

ность заметно не изменились. Принцип разделения властей продолжал

функционировать лишь номинально, формально-юридически. Фактически же

существовал скорее принцип технического распределения между различными

госорганами предметов ведения, сферы деятельности, функций, но отнюдь не

разделения властей.

С принятием Конституции России 12 декабря 1993 г. в развитии, точнее,

применении теории разделения властей в нашей стране начался новый, третий

период, который продолжается вплоть до настоящего времени.

Конституция РФ 1993 г. не только декларировала принцип разделения

властей, но и довольно четко закрепила за каждой из них круг относящихся к

их ведению вопросов, их компетенцию.

Согласно Конституции, законодательным и представительным органом

Российской Федерации является Федеральное Собрание - парламент. Он состоит

из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 94, 95).

Исполнительную власть в стране осуществляет Правительство Российской

Федерации (ст. 110).

Судебная власть осуществляется "посредством конституционного,

гражданского, административного и уголовного судопроизводства" (ст. 118). В

системе государственных органов, осуществляющих судебную власть, в

конституционном порядке выделяются следующие.

Конституционный Суд Российской Федерации выступает как судебный орган

конституционного контроля, "самостоятельно и независимо осуществляющий

судебную власть посредством конституционного судопроизводства"1 .

Верховный Суд Российской Федерации 1юляется "высшим судебным органом по

гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам

общей юрисдикции" (ст. 126 Конституций РФ).

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации выступает как высший судебный

орган "по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых

арбитражными судами" (ст. 127 Конституции РФ).

В системе высших властных структур современного российского государства

особое место занимает институт президентства.

Согласно Конституции РФ, президент является главой государства. Он

выступает как гарант Конституции, а также "прав и свобод человека и

гражданина". В установленном Конституцией РФ порядке президент принимает

меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной

целостности; определяет основные направления внутренней и внешней политики

государства; обеспечивает "согласованное

1 Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской

Федерации". М., 1994. Ст. 1.

236

функционирование и взаимодействие органов государственной власти" (ст. 80

Конституции РФ).

В соответствии со своими конституционными полномочиями президент

назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства

России; принимает решение об отставке правительства; имеет право

председательствовать на заседаниях правительства; по предложению

Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от

должности заместителей Председателя Правительства и министров; представляет

Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность председателя

Центрального банка России, а также ставит вопрос о его освобождении.

Кроме того, согласно Конституции, президент выполняет также ряд других

полномочий и функций. По своей природе и характеру они являются в основном

исполнительно-распорядительными полномочиями и функциями. Являясь главой

государства, президент одновременно фактически выполняет функции и главы

правительства. Сочетание полномочий главы государства с фактическими

полномочиями главы правительства позволяет Президенту России сосредоточить

в своих руках огромную, поистине "суперпрезидентскую", власть.

Означает ли это, что в формально-юридическом, конституционном смысле

Президент России как глава государства стоит по своему статусу не только

над исполнительно-распорядительными, но и над законодательными и судебными

органами? Нет, не означает.

Конституция РФ в связи с этим особо оговаривает, например, что в своей

деятельности при определении основных направлений внутренней и внешней

политики государства президент руководствуется Конституцией и федеральными

законами. В Основном Законе страны особо подчеркивается, что "указы и

распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить

Конституции Российской Федерации и федеральным законам"1.

Аналогичные по своему характеру положения содержатся также и в текущем

законодательстве. Так, в Гражданском кодексе РФ особо указывается на то,

что "в случае противоречия указа Президента Российской Федерации или

Правительства Российской Федерации настоящему Кодексу или иному закону

применяется настоящий Кодекс или соответствующий закон"2.

Из сказанного следует, что если указы президента как главы государства,

согласно Конституции, уступают по своей юридической силе законам, т.е.

актам, принимаемым высшим законодательным органом страны - парламентом, то

институт президентства не может быть по своему статусу выше парламента,

стоять над парламентом.

1 Конституция Российской Федерации. М., 1997. Ст. 80, п. 3; ст. 90, п. 3.

2 Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая. М., 1998. . 3,

п. 5.

237

Аналогично обстоят дела не только с законодательной властью и

осуществляющими ее высшими органами, но и с судебной властью и реализующими

ее органами. В Конституции РФ прямо говорится о том, что "судебная система

Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и

федеральным конституционным законом" и что "судьи независимы и подчиняются

только Конституции Российской Федерации и федеральному закону"1.

В формально-юридическом плане это означает, что судебная власть, так же

как и законодательная, является относительной самостоятельной ветвью власти

по отношению к исполнительной власти и по отношению друг к другу они

оказывают сдерживающее влияние и уравновешивают друг друга.

Однако, как показывает практический опыт функционирования властей после

принятия Конституции России 1993 г., обладая относительной

самостоятельностью и сдерживая в своей повседневной деятельности друг

друга, государственные власти далеко не всегда уравновешивают друг друга.

В особенности это касается законодательной и исполнительно-

распорядительной властей. В отношениях между ними, равно как и в отношениях

с другими ветвями и разновидностями властей, неизменно доминирует

президентская, а точнее, исполнительная власть.

Во взаимоотношениях с судебной властью это предопределяется прежде всего

тем, что президент обладает огромными конституционными возможностями

оказывать влияние на кадровый состав судебных органов. Так, в соответствии

со ст. 83 и 128 Конституции РФ президент представляет кандидатуры Совету

Федерации для назначения на должности судей Конституционного Суда,

Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда. Кроме того, он назначает судей

других федеральных судов.

В отношениях с законодательной властью доминирование исполнительной

власти во многом предопределяется тем, что президент обладает такими весьма

действенными рычагами, как право роспуска Государственной Думы, право

назначения выборов в Государственную Думу, право назначения референдумов,

право на внесение законопроектов в Думу, подписывания и обнародования

федеральных законов. Президент обладает также правом вето на принимаемые

законы2.

Согласно Конституции РФ, законодательная власть имеет определенные рычаги

обратного воздействия ("сдерживания") на исполнительную власть. Среди них

наиболее действенными считаются, например, такие, как полномочия

Государственной Думы на решение вопроса о доверии Правительству России,

право Совета Федерации на основе

1 Конституция Российской Федерации. Ст. 118, п. 3; ст. 120, п. 1.

2 Там же. Ст. 84, 107.

3 Там же. Ст. 103, п. 1 "б".

238

выдвинутого Государственной Думой обвинения против президента на решение

вопроса об отстранении его от должности и др.

Данные и другие подобные им полномочия, несомненно, являются важными

рычагами влияния законодательной власти на исполнительную власть и

оказывают определенное "сдерживающее" по отношению к ней воздействие.

Однако по своей силе они заметно уступают средствам воздействия

исполнительной власти на законодательную.

Кроме того, некоторые средства сдерживания исполнительной власти со

стороны законодательной в значительной мере нейтрализуются потенциальной

возможностью применения обратных, более сильных мер.

В качестве примера можно сослаться на ст. 103 Конституции РФ, которая

представляет Государственной Думе в качестве одного из средств влияния

законодательной власти на исполнительную власть право давать (или не

давать) согласие Президенту на назначение Председателя Правительства

России, а также право решать вопрос о доверии правительству. Это право,

помимо того что является относительным, имеет еще одну, негативную по

отношению к законодательной власти грань.

А именно в связи с выражением недоверия правительству или в связи с

отказом Государственной Думы утвердить предлагаемую президентом кандидатуру

председателя Правительства может возникнуть вопрос вообще о дальнейшем

существовании в данном составе самой Думы.

Так, в соответствии с Конституцией, в случае выражения Думой недоверия

правительству и несогласия с этим решением президента Дума вправе повторно

выразить в течение трех месяцев свое прежнее мнение о правительстве. Однако

в данном случае она рискует быть распущенной президентом, если он сочтет

невозможным объявить отставку правительства1.

Государственная Дума может быть распущена президентом и в другом случае.

А именно, если она трижды отклонит представляемые ей на рассмотрение

кандидатуры Председателя Правительства РФ. В этом случае президент сам

назначает председателя правительства, распускает Думу и назначает новые

выборы2.

Таким образом, право законодательной власти в лице Государственной Думы

давать или не давать согласие на назначение Председателя Правительства, так

же как и право на выражение недоверия правительству как средство влияния на

исполнительную власть, является весьма относительным и довольно легко

нейтрализуемым со стороны исполнительной власти.

Это, равно как и многое другое из "суперпрезидентских" прерогатив, в

значительной степени предопределяет в настоящее время в России формально-

юридическое и фактическое доминирование исполнительной ветви над остальными

ветвями государственной власти.

1 Конституция Российской Федерации. Ст. 117, п. 3.

2 Там же. Or. Ill, п. 4.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5