Теория разделения властей

злоупотребления. Вопрос заключается в том, какими прерогативами должна

обладать исполнительная власть, для того чтобы не мешать деятельности

других властей и вместе с тем быть активной и эффективной. Каким образом и

какими средствами поддерживать баланс властей?"1

А баланс властей, как показывает опыт его поддержания в разных странах,

может быть далеко не всегда стабильным. Под влиянием целого ряда

объективных и субъективных факторов он периодически нарушается в пользу

исполнительной или законодательной власти. Каждая из властей стремится

использовать концепцию разделения в своих целях, для своего усиления2.

Так, например, в США, согласно американским источникам, в XIX в. это в

значительной мере удавалось сделать законодательной власти в лице

Конгресса. Проводился в жизнь известный тезис Дж. Локка, повторенный Дж.

Мэдисоном и А. Мильтоном, о том, что при республиканском правлении

законодательная власть с необходимостью должна доминировать над

исполнительной3.

На протяжении всего XIX столетия в системе государственной власти США

верховенство оставалось за Конгрессом. Роль президента также считалась

весьма высокой. Но она была подчинена воле Конгресса4. Администрация Э.

Джексона и А. Линкольна считается в данном отношении "большим исключением

из этого правила"5.

В последующие годы ситуация с соотношением властей значительно

изменилась. Под влиянием целого ряда объективных и субъективных факторов,

как отмечают исследователи американской политической

1 Hendel S. Op. cit. P. 578.

2 Schoenbrod D. Op. cit. P. 461.

3 Дж. Локк. Сочинения. В 3 т. М., 1988. Т. 3. С. 349-350; Федералист. С.

345-350.

4 Bailey H., Shatritz J. (eds.). The American Presidency: Historical and

Contemporary Perspectives. Chicago, 1988. P. 8.

5 Curry J., Riley R., Battistoni R. Constitutional Government. The

American Experience. N.Y., 1989. P. 147.

226

системы, пальма первенства в государственном механизме США стала постоянно

переходить от законодательной к исполнительной власти. В самой жизни и в

сознании общественности наметилась тенденция рассмотрения американской

политической системы исключительно с "позиций персонализации института

президентства"1.

Среди факторов, способствующих развитию данной тенденции, в первую

очередь называются усиление инициативы и активности института президента в

формировании и проведении внутренней и внешней политики, в разрешении

конфликтов. Анализируется целый ряд других, основных и дополнительных,

факторов2.

Однако многие из них, равно как и сама тенденция, нередко подвергаются

если не открытому сомнению, то во всяком случае далеко не одинаковой

интерпретации3. Выдвигается встречный тезис, заключающийся в том, что не

существует как таковой длительное время проявляющейся тенденции

поочередного усиления одной и соответственно ослабления другой ветви

власти. Имеет место лишь периодическое (или эпизодическое) нарушение

баланса законодательной и исполнительной властей4. Оно, как правило,

объясняется время от времени возникающими критическими для той или иной

ветви власти ситуациями (такими, например, как Уотергейт, Иран-контрас в

США), или же субъективными качествами (Картер, Рейган) различных глав

государства, президентов-императоров.

Кроме того, причину нарушения баланса законодательной и исполнительной

властей некоторые авторы усматривают в практике делегирования

законодательства. С их точки зрения, данный процесс подвергает "эрозии и в

конечном счете разрушает принцип разделения властей"5. Применительно к США

и некоторым другим странам оговаривается, правда, что процесс эрозии

"разделения властей" сдерживается высшими судебными инстанциями6. Однако

это не меняет существа дела.

Говоря о негативном отношении некоторых авторов к делегированию

законодательства как нарушающему баланс властей, следует подчеркнуть, что

по этому вопросу существуют и иные мнения.

1 Curry J., Riley R., Battistoni R. Constitutional Government. The

American Experience. N.Y., 1989. P. 147-148.

2 Rockman В. The Leadership Question: The Presidency and the American

System. N.Y. 1984; Edwardsg. Presidential influence in Congress. San

Francisco. 1990.

3 См.: Pyle Ch., Pious R. The President, Cougress and the Constitution.

N.Y., 1984. P. 18-52.

4 Schlesinger A. The imperial Presidency. Boston, 1973; Fisher L. The

Politics of Shared Power: Congress and the Executive. Wash., 1981.

5 Hendel S. Op. cit. P. 579.

6 Weeks 0. Douglas, Legislative Power versus Delegated Legislative Power

// Georgetown Law Journal. 1937. January. P. 314. 227

Наряду с полным отрицанием допустимости делегирования законодательных

функций к исполнительной власти в ряде научных изданий приводятся

многочисленные аргументы в пользу ее столь же безусловного признания. В

качестве примеров благотворного воздействия процессов делегирования на

экономику и общественно-политическую жизнь указывается, в частности, на

американский опыт "массивного делегирования законодательной власти от

конгресса к исполнительной власти во главе с президентом Ф. Рузвельтом" в

30-е годы, в период Великой депрессии, а также на аналогичный опыт США 70-х

годов (президентство Р. Никсона) и отчасти 80-х годов (президентство Р.

Рейгана)1.

Существует и третий, своего рода "промежуточный" между полным отрицанием

и безоговорочным признанием, подход к процессу делегирования

законодательной власти. Не отрицая важности процесса делегирования как

такового, сторонники данного подхода считают вместе с тем необходимым для

нейтрализации негативного воздействия на "разделение властей" держать этот

процесс под судебным или иным действенным контролем.

Исполнительная власть, рассуждают в связи с этим американские авторы,

может возрастать в основном благодаря двум причинам. Во-первых, в силу

"успешного давления президента на Конгресс". А во-вторых, "благодаря

добровольному делегированию Конгрессом части своих законодательных

полномочий исполнительной власти". Когда Конгресс "приходит к выводу о

необходимости предоставления правительству больших полномочий для решения

тех или иных проблем, президент довольно часто получает их"2.

Однако это делается не иначе как под контролем самого Конгресса или

судебных органов. А кроме того, такая передача законодательных прерогатив

носит временной и весьма ограниченный характер, не разрушая тем самым

существующего баланса законодательной и исполнительной властей3.

Помимо названных, в западной литературе существует множество и иных точек

зрения и подходов к проблемам сохранения баланса между различными ветвями

власти, равно как и к проблемам, касающимся других аспектов теории

разделения властей. Это вполне понятно и естественно, учитывая сложность,

многоаспектность, противоречивость и вместе с тем большую теоретическую и

практическую значимость концепции разделения властей.

1 Hendel S. Op. cit. P. 575; Schoenbrod L. Op. cit. P. 459, 463.

2 Janda К., Berry J., Goldman J., Huff E. Op. cit. P. 259-260.

3 Fitzgerald J. Op. cit. P. 44-51.

228

§ 3. ТЕОРИЯ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ И СОВРЕМЕННЫЕ РОССИЙСКИЕ ДИЛЕММЫ

Было бы большой натяжкой утверждать, что в прежней советской и нынешней

постсоветской литературе России теории разделения властей уделялось

серьезное внимание. До весны 1985 г. (начала "перестройки") о ней если и

говорилось, то в основном с сугубо академических позиций или в критическом

плане. Со ссылкой на классиков марксизма-ленинизма утверждалось (и не без

оснований), что в западных странах, в частности в США, эта концепция

применяется господствующим классом буржуазии лишь в той мере, в какой она

соответствует сложившимся отношениям1.

С началом "перестройки" и вплоть до нынешних дней о теории разделения

властей с благословения власть имущих, весьма чувствительных ко всему

западному, а значит, безусловно цивилизованному, прогрессивному, говорят и

пишут довольно много, размашисто, по-пропагандистски ярко, идеологически

доходчиво. Но среди массы в основном газетных, журналистского уровня

публикаций - статей и пр. превалируют упрощенные, не аналитического и не

критического плана издания. Повсеместно проводится мысль о том, что наличие

в государственном механизме России принципа разделения властей - это,

безусловно, хорошо, а его отсутствие — это очень плохо2. "Из-за отсутствия

в нашей политической системе постоянно действующей, профессиональной сферы

законодательной власти, разделения властей и механизма сдержек и

противовесов, - пишет в связи с этим один из авторов, - сосредоточения

власти в едином центре, в партийных органах на различных уровнях и при

бюрократической иерархической структуре организации процесса управления

наше общество столкнулось с тем, что на каждом уровне власти высший

руководитель... превращался практически в самозванца на каждом уровне

власти, в каждом большом и маленьком институте общества"3.

Данный тезис, несомненно, заслуживал бы полной поддержки и внимания, если

бы он не грешил категоричностью и идеалистичностью. Принцип разделения

властей представляется в данном и других анало-гачных трудах нередко чуть

ли не в виде некой панацеи от всех бед. Полное и категорическое непризнание

теории разделения властей в ее классическом понимании очень быстро

сменилось столь же безуслов-

1 Бестужев-Лада И. Что такое "разделение властей"? Почему оно необходимо?

// Горизонт. 1989. № 3. С. 9-20; Бельский К.С. Разделение властей и

ответственность в государственном управлении. М., 1990. С. 134—169.

2 Мишин А.А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США.

М., 1984. С. 4.

3 Мигранян А. Механизм торможения в политической системе и пути его

преодоления // Иного не дано. М., 1988. С. 105. 229

ным и категорическим ее признанием. В результате этого невольно создавалось

впечатление, что в государственно-правовом механизме России немедленно

установятся подлинно демократические порядок и режим, как только будет

полностью воспринят принцип разделения властей.

Подобные мотивы, сознательно или неосознанно отодвигающие все другие

факторы, оказывающие огромное влияние на политический режим и

государственный строй, стали доминирующими на некоторое время (вплоть до

издания Указа "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации"

от 21 сентября 1993 г.) во многих средствах массовой информации России. Они

практически исключали возможность различной интерпретации, а тем более

критического восприятия теории разделения властей применительно к

российской действительности. Преобладали исключительно патетические тона и

безудержная апологетика в адрес нового государственного режима и

конституционно закрепленного при нем принципа разделения властей.

Плюрализм и принцип разделения властей стали краеугольными камнями в

официальной государственно-правовой и общественно-политической идеологии

России, как, впрочем, и других, прежних союзных республик, а ныне

независимых государств1.

С принятием летом 1990 г. Декларации о государственном суверенитете

концепция разделения властей стала рассматриваться в них в качестве

официальной доктрины. В Беларуси принцип разделения властей получил также

закрепление в Законе "Об основных принципах народовластия в Белорусской

ССР", принятом в феврале 1991 г. В нем особо подчеркивалось, что

"государственная власть формируется и осуществляется в трех структурах -

законодательной, исполнительной и судебной. Органы законодательной

(представительной), исполнительной и судебной властей в пределах своей

компетенции осуществляют свои полномочия самостоятельно и независимо друг

от друга"2.

Сказанное о безоговорочном восприятии теории разделения властей в

современной России и отсутствии сколько-нибудь значительных расхождений и

споров о месте и роли данной доктрины в целом вовсе не означает отсутствия

таковых относительно отдельных ее аспектов и частей3. Ожесточенные и

нескончаемые споры между законодательной и исполнительной властями велись,

например, в России вплоть до трагических событий 3-4 октября 1993 г. -

расстрела парламента. Дли-

1 См.: Сафарова М.Р. Разделение властей и конституционное реформирование

высших законодательных и исполнительных органов власти России и других

суверенных республик СНГ // Актуальные проблемы конституционного

законодательства / Отв. ред. А.В. Мицкевич. М., 1992. С. 78-87.

2 Ведомости Верховного Совета Белорусской ССР. 1991. № 12. С. 129.

3 Лазарев Б.М. "Разделение властей" и опыт Советского государства //

Коммунист. 1988. № 16.

230

тельные дискуссии велись вплоть до Указа "О поэтапной конституционной

реформе в Российской Федерации", в котором было предложено Конституционному

Суду не созывать свои заседания до начала работы Федерального Собрания.

Многочисленные споры, а точнее, стычки, возникали и по другим аспектам

теории разделения властей. О них нет необходимости здесь говорить,

поскольку они зачастую носили не принципиальный по отношению к теории

разделения властей, а прикладной и, как правило, конъюнктурный характер,

были не глобальными, а локальными.

Ни одна из спорящих сторон не подвергала сомнению те или иные положения

теории разделения властей, не говоря уже о концепции в целом. Ни одна из

них не оспаривала важность поддержания постоянного баланса, равновесия

властей, в особенности законодательной и исполнительной властей. Но вместе

с тем каждая из сторон стремилась истолковать различные аспекты теории

разделения властей или возникающие время от времени коллизии лишь в свою

пользу.

Исполнительная власть трактовала "баланс" властей как фактическое

доминирование ее над законодательной и судебной, что особенно наглядно

проявилось в названном Указе от 21 сентября 1993 г. В свою очередь,

законодательная власть добивалась поддержания своего "верховного",

конституционного статуса, необоснованно вторгаясь иногда при этом в сферу

деятельности исполнительных органов государственной власти и Центрального

банка.

Разумеется, каждая из сторон при этом, нагнетая политические страсти,

обвиняла другую в узурпации всей государственной власти. Каждая из них при

этом, прикрываясь демократическими лозунгами и заботой о благе общества и

народа, преследовала лишь свои собственные эгоистические цели и интересы, а

точнее, цели и интересы стоящих за ними относительно небольших групп людей.

Следует отметить, что для стран со сложившимися демократическими

традициями и обычаями ничего особенного в функциональном противостоянии

законодательной и исполнительной властей нет. Нет ничего аномального и в

том, что каждая из ветвей власти стремится максимально "реализовать" себя,

в том числе и через попытки "принижения" деятельности или "перехват"

некоторых второстепенных функций у других властей1.

Аномальный характер взаимоотношений этих властей возникает лишь тогда,

когда они выходят за рамки, установленные конституцией, и когда применяют в

процессе разрешения существующих между ними противоречий недозволенные

методы. В этих случаях нередко речь идет уже не о формальных нарушениях

принципа разделения властей, а о фактическом его разрушении.

1 Schoenbrod D. Op. cit. P. 461: Fitzgerald G. Op. cit. P. 44-48. 231

Именно такая ситуация создалась (вначале формально - юридически, а затем

и фактически) в России в сентябре - октябре 1993 г. Начавшийся было

внедряться в действующее законодательство и в политическую практику принцип

разделения властей юридически был блокирован Указом "О поэтапной

конституционной реформе в Российской Федерации", а позднее, после разгона 3-

4 октября 1993 г. парламента и прекращения деятельности Конституционного

Суда, был фактически ликвидирован.

Логикой самих событий в России еще раз непроизвольно подтвердился тезис,

развивавшийся в советской литературе еще в 20 - 30-е годы, о том, что

основные, наиболее острые проблемы, связанные с принципом разделения

властей, возникают, как правило, лишь в период борьбы различных классов и

политических группировок за власть1. С оговоркой, естественно, о том, что

речь шла о борьбе за власть не внутри правящих кругов Советского Союза или

России, а между нарождающейся буржуазией и феодалами.

Говоря о взаимоотношениях законодательной и исполнительной властей и о

зачатках теории разделения властей в современной России, необходимо

исходить из существования трех относительно самостоятельных периодов

становления и развития данного процесса.

Первый период хронологически очерчен рамками: апрель 1985 г. -сентябрь

1993 г. Характерным для него является не только формально-юридическое

закрепление (в Конституции и других нормативно-правовых актах) принципа

разделения властей, но и начало его реального воплощения в жизнь. О

характере взаимоотношений различных ветвей власти и их правовом

опосредствовании свидетельствуют многочисленные научные статьи, газетные

материалы, различные нормативно-правовые акты.

Данный период отличался тем, как справедливо отмечалось в литературе, что

шло "постоянное и активное изменение существующих государственной и

правовой систем, политической системы общества в целом и не в последнюю

очередь, хотя и весьма противоречивое и своеобразное, движение в сторону

восприятия многих общепризнанных в мире признаков государственности,

функционирующей на основе принципа разделения властей"2.

В самом начале данного периода по инерции продолжало доминировать

восприятие государственной власти в Лице Советов как явления единого и

неделимого. Традиционно считалось, что в плане применения теории разделения

властей к российской действительности "разделе-

1 Энгель Е. Основы советской Конституции. М., 1923. С . 167-169; Трай-нин

И. Разделение властей // Советское строительство. 1937. № 7-8.

2 Бережнов А.Г. Принцип разделения властей в контексте теории и практики

советской и современной российской государственности // Разделение властей:

история и современность / Отв. ред. М.Н. Марченко М., 1996. С. 320. 232

нию" подлежат не сами ветви государственной власти, а лишь властные

функции. Причем нередко вопрос о разделении функций переносился с

государственной сферы жизни на партийную и общественную. Огромное внимание

в отечественной литературе традиционно уделялось четкому разделению функций

государственных и партийных органов, недопустимости дублирования и подмены

их друг другом.

В конце 80-х - начале 90-х годов в отношении к принципу разделения

властей наметился резкий поворот. И это заметно проявилось не только в

теории, но и на практике.

Так, в частности, учреждение в 1991 г. института президентства в России и

образование Конституционного Суда свидетельствовало, помимо всего прочего,

о реальном выделении и укреплении механизма государственной власти России

наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями.

Закрепление же в Конституции России в 1992 г. положения о том, что

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5