Правовая реформа в 1990-х годах

первых порах перехода к рыночным отношениям, в государствах, где сильны

монархические традиции, в ситуациях, не отличающихся стабильностью, в

странах, имеющих обширную территорию, в многонациональных государствах, в

период проведения реформ. Все эти факторы имеются в России на сегодняшний

день, поэтому фактическое установление президентской республики в России

вполне оправдано. ( Основы российского права, с.121 ). «Право Президента

самому формировать Правительство позволяет избежать «правительственного

вакуума», а также обеспечить стабильность в государственном управлении»

(там же). Кроме того, президентская республика более демократична по

сравнению с парламентарной, так как не только законодательная, но и

исполнительная власть в лице Президента получает свой мандат

непосредственно от народа. Президент склонен назначать членов Правительства

по профессиональному, а не по партийно-коалиционному принципу, хотя нередки

и назначения по принципу личных предпочтений.

По форме правления и системе разделения властей, да и по порядку

принятия Конституция РФ 1993 года больше всего похожа на Конституцию

Французской Республики 1958 года, однако Президент России имеет несколько

меньшие полномочия, чем Президент Франции.

Президент избирается на всеобщих выборах, однако его полномочия

сокращены с 5 до четырех лет. Никто не может быть Президентом более двух

сроков подряд – оригинальная для мировой практики норма, характерная для

постсоветского пространства. Всенародное избрание Президента – одна из

основных гарантий молодой российской демократии

Президент Российской Федерации является главой государства, гарантом

Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и

гражданина, в установленном Конституцией Российской Федерации порядке

принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее

независимости и государственной целостности, обеспечивает

согласованное функционирование и взаимодействие органов

государственной власти, в соответствии с Конституцией Российской

Федерации и федеральными законами определяет основные направления

внутренней и внешней политики государства, представляет Российскую

Федерацию внутри страны и в международных отношениях (ст.80). Он также

является Верховным Главнокомандующим Вооружёнными Силами РФ, вводит

чрезвычайное и военное положение, а также имеет ряд других полномочий,

характерных для главы государства.

Президент обладает большими полномочиями по контролю над

исполнительной властью. Он формирует Правительство, назначает Председателя

с согласия Государственной Думы и остальных членов Правительства по

представлению Председателя. Он имеет право председательствовать на

заседаниях Правительства, отправлять в отставку Правительство, отменять

Постановления Правительства в случае их противоречия Конституции РФ,

федеральным законам или его указам. Указы Президента, как следует из

статей 90 и 115, обязательны для Правительства. Существует мнение, что он

является фактическим главой исполнительной власти.

Однако Президент обладает рядом полномочий и в сфере законотворчества.

Он подписывает и обнародует ( либо отклоняет ) федеральные законы, а по

сложившейся конституционной практике – возвращает законы, принятые с

нарушением Конституции. Ни один закон РФ, в том числе конституционная

поправка, не может вступить в силу без подписи Президента, хотя в ряде

случаев он обязан подписать закон. Президент также назначает референдум в

соответствии с ФКЗ «О референдуме РФ». По сложившейся конституционной

практике Президент осуществляет временное правовое регулирование тех

отношений, которые должны быть урегулированы федеральным законом, если его

принятие затягивается (например, государственные символы РФ).

В сфере судебной власти Президент не обладает самостоятельными

полномочиями, (правосудие осуществляется только судом ), однако он

назначает судей, применяет согласительные процедуры, передаёт дела, в том

числе споры о компетенции, на рассмотрение соответствующих судов,

приостанавливает действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ

до судебного решения, решает вопросы гражданства и политического убежища, а

также осуществляет помилование.

Здесь разобраны не все полномочия Президента, а те, которые помогают

высветить место Президента в системе органов государственной власти.

Проанализируем часть 1 статьи 11 Конституции РФ: Федеральное Собрание

(законодательная власть, ст.94), Правительство РФ ( исполнительная власть,

ст.110 ), федеральные суды ( судебная власть, ст.118 ), Президент упомянут

первым и нигде не отнесён ни к одной из ветвей власти, упомянут только как

глава государства (ст.80). Прихожу к выводу: Президент не относится ни к

одной из трёх классических ветвей власти. Он олицетворяет президентскую,

верховную власть. Но верховная власть не является абсолютной, так как

Президент обязан соблюдать Конституцию и федеральные законы, его указы

являются подзаконными актами и могут быть отменены в судебном порядке.

Пост Вице-президента РФ упразднён. Во всех случаях, когда Президент РФ

временно не в состоянии исполнять свои обязанности, их временно исполняет

Председатель Правительства РФ, а в случае досрочного прекращения полномочий

Президента в течение трёх месяцев должны состояться выборы Президента.

Парламент – Федеральное Собрание имеет двухпалатную, двухэлементную

структуру, в отличие от двухступенчатой структуры распущенного в 1993 году

парламента. В Конституции РФ 1993 года чётко прописаны полномочия палат

парламента и стадии законотворческого процесса, что нетипично для

Конституций. Государственная Дума избирается населением по смешанной

пропорционально-мажоритарной системе. Государственная Дума выполняет

большую часть законотворческой работы, рассматривает все законопроекты,

только она может принимать федеральные законы. Роль Совета Федерации в

законотворческом процессе не так велика. Он только рассматривает законы,

принятые Государственной Думой, причем вето Совета Федерации преодолевается

квалифицированным большинством, а не рассмотренный закон считается

одобренным. Но исключительно велика его политическая роль, он представляет

субъекты федерации. Его членами являются главы законодательных и

исполнительных органов власти субъектов федерации, которые, в конечном

счёте, ответственны за исполнение законов на местах. Совет Федерации

является центром взаимодействия представителей региональной власти.

Двухпалатное Федеральное Собрание не имеет единого Председателя, Президиум

или иные координирующие органы. Палаты проводят совместные заседания только

для различных слушаний ( ст.100 ), совместных решений палаты не принимают и

даже территориально расположены раздельно. Возможно, в этом есть и

политический смысл – ни при каких обстоятельствах не допустить превращение

Парламента в единый центр оппозиции Президенту, как это случилось в 1993

году.

Федеральное собрание не может пересматривать Конституцию, положения её

глав 1, 2, 9. Если такие предложения будут поддержаны тремя пятыми голосов

обеих палат Федерального Собрания, то созывается особый учредительно —

представительный орган – Конституционное Собрание РФ, которое может

подтвердить неизменность Конституции РФ, разработать и принять проект новой

Конституции РФ либо вынести его на всенародное голосование.

О новой судебной системе и разделении властей в субъектах РФ речь

впереди.

Банк России имеет двойственную природу. Он является одновременно и

государственным органом, подотчётным Государственной Думе, и банком,

осуществляющим банковскую деятельность. Основную функцию – защиту и

обеспечение устойчивости рубля – он осуществляет независимо от других

органов государственной власти. Он осуществляет лицензирование кредитных

организаций, а лицензирование – функция исполнительной власти. Но он не

входит в систему органов исполнительной власти, как и в другие две ветви

власти.

Счётная палата – государственные органы парламентского контроля за

исполнением федерального бюджета. Уполномоченный по правам человека –

единоличный орган – правозащитник, назначаемый Государственной Думой. Но к

законодательной ветви власти их отнести нельзя.

Статья 129, посвященная прокуратуре, входит в главу 7 «Судебная

власть». Но прокуратура не входит в судебную систему и правосудие не

осуществляет. Не подотчётна прокуратура и Парламенту, как до 1993 года.

Основная функция прокуратуры – надзор за соблюдением законов.

Федеральный закон 1997 года не называет Центризбирком РФ и другие

избирательные комиссии государственными органами. Но они обладают всеми

признаками государственных органов: компетенцией, структурой,властными

полномочиями, местом в аппарате государства. Функция избирательных комиссий

– организация и проведение выборов и референдумов. Центризбирком

формируется на паритетных началах Президентом и палатами Парламента.

Таким образом, Президент РФ и его Администрация, Генеральная

прокуратура и другие органы прокуратуры, Банк России, Счётная палата,

Уполномоченный по правам человека, Центризбирком РФ и другие избирательные

комиссии, являясь государственными органами и элементами «системы сдержек и

противовесов», не входят ни в одну из трех ветвей власти. Кроме того,

полномочия палат Парламента выходят далеко за пределы законотворчества

(статьи.102, 103). То есть о «чистом», классическом разделении властей

говорить не приходится. Да его и нет нигде в чистом виде. Наиболее точно

принцип разделения властей проведён в Конституции США 1789 года. Принцип

разделения властей должен быть взят за основу (ст.10), но он не должен

восприниматься как догма. Жизнь оказывается сложнее любых схем. Да и не

могли авторы принципа разделения властей Дж. Локк и Ш.Л.Монтескье, жившие

несколько веков назад в условиях монархии, предположить, что нам

потребуется, скажем, Центризбирком.

Правительство РФ – классический высший орган исполнительной власти,

подотчётный Президенту и Государственной Думе, но преимущественно

Президенту. Правительство РФ возглавляет систему органов исполнительной

власти, все федеральные органы исполнительной власти ( федеральные

министерства, государственные комитеты, федеральные службы и другие )

подчинены Правительству. МИД и «силовые» министерства и ведомства

подчиняются и Президенту, и Правительству. Ст.112 Конституции

устанавливает, что Председатель Правительства в течение недельного срока

представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов

исполнительной власти, что истолковано Конституционным Судом РФ как право

Президента РФ утверждать и изменять вышеупомянутую структуру по

представлению Председателя Правительства. На мой взгляд, это недостаток.

Каждый новый Председатель Правительства, или старый Председатель нового

Правительства обязан перекраивать структуру исполнительной власти,

нестабильность исполнительной власти негативно сказывается на её работе.

Кроме того, Президент может реорганизовать или упразднить органы,

полномочия которых установлены федеральным законом, и тем самым создать

затруднения при их применении. Например, в 1998 году Президент

преобразовал Госналогслужбу в Министерство по налогам и сборам, а

соответствующие изменения в Налоговый Кодекс РФ были внесены только год

спустя. На мой взгляд, это тот самый случай, когда полномочие Президента

целесообразно передать Парламенту путём внесения изменений в Конституцию и

установить, что структура федеральных органов исполнительной власти

утверждается и изменяется федеральным законом.

15. Особенности федеративного устройства по Конституции РФ.

Конституция РФ 1993 года не включила в себя Федеративный договор 1992

года. Она установила, что разграничение предметов ведения между

федеральными и региональными органами государственной власти осуществляется

Конституцией РФ, Федеративным договором и другими договорами ( ст.11 ч.4 ),

но Федеративный договор действует в части, не противоречащей Конституции.

Основная часть Федеративного договора – разграничение предметов ведения и

полномочий, но Конституция разграничила предметы ведения ( статьи 71 – 73

), причём иначе, чем Федеративный договор, «расхождение договора о

разграничении предметов ведения и полномочий с текстом Конституции

свидетельствует о том, что по данному вопросу положения Федеративного

договора перекрыты и его действие фактически прекращается» ( Конституция

РФ. Вопросы и ответы ).

Конституция в определённой мере сблизила, «подровняла» статус

республик и других субъектов федерации (ч.1ст.5, ч.2.ст.72) по принципу

симметричной федерации. Полномочия субъектов федерации – не республик

расширены до полномочий республик. В частности, им предоставлено право

принимать уставы и законы.

Вместе с тем Конституция установила принцип территориальной

целостности. Статус субъекта РФ может быть изменён с согласия РФ.

Фактически это означает запрет на односторонний выход из РФ.

Сохранились в составе РФ и сложнопостроенные субъекты РФ (

автономные округа в составе края или области ), хотя их стало значительно

меньше. Отношения между органами государственной власти края, области и

автономного округа могут регулироваться федеральными законами и договорами.

Конституционный суд по делу о толковании Конституции РФ постановил, что

автономный округ может в одностороннем порядке выйти из состава края,

области.

Полномочия органов государственной власти РФ и субъектов РФ по

предметам совместного ведения, как следует из Конституции, должны

разграничиваться договорами. Однако на практике они стали разграничиваться

федеральными законами, и Конституционный Суд при проверке конституционности

Лесного кодекса РФ подтвердил конституционность такой практики.

В 1999 году принят Федеральный закон «О принципах и порядке

разграничения полномочий между ОГВ РФ и ОГВ СРФ», наиболее принципиальные

положения которого – верховенство закона ( договоры должны

соответствовать не только Конституции, но и федеральным законам ),

обсуждение договоров в Совете Федерации и рассмотрение проектов федеральных

законов по предметам совместного ведения в законодательных органах

субъектов РФ.

Остаются и негативные моменты федеративных отношений. Так, некоторые

республики до сих пор неконституционно определяют договора о разграничении

приоритетной формой правового регулирования по сравнению с Конституцией РФ.

По сведениям Министерства юстиции РФ около 20 % законов и иных нормативных

правовых актов субъектов РФ противоречат Конституции РФ и федеральным

законам.

16. Соотношение федерального и регионального права. Договора между

центром и регионами.

Статья 4 устанавливает, что Конституция РФ и федеральные законы имеют

верховенство на всей территории РФ. По предметам ведения РФ принимаются

федеральные конституционные законы и федеральные законы; по предметам

совместного ведения – федеральные законы и в соответствии с ними законы и

другие НПА субъектов РФ; вне предметов ведения РФ и совместного ведения –

законы и иные НПА субъектов РФ, а федеральные законы не принимаются, а в

случае их принятия практически не могут действовать ( ст.76 ч.6 )

Начиная с 1994 года, началось подписание договоров между органами

государственной власти РФ и органами государственной власти отдельных

субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий (

внутрифедеративных договоров ), к настоящему времени такие договоры

подписаны почти со всеми субъектами РФ. Подписываются также соглашения по

отдельным вопросам.

Федеральный закон «О прокуратуре РФ» устанавливает право и обязанность

прокуроров опротестовывать любые правовые акты, не соответствующие

федеральному закону. По сложившейся правоприменительной практике прокуроры

субъектов РФ опротестовывают с последующим обращением в федеральные суды

общей юрисдикции законы субъектов РФ по предметам совместного ведения, не

соответствующие федеральным законам. В настоящее время эта практика

находится на рассмотрении Конституционного Суда РФ.

17. Реформа органов государственной власти в субъектах РФ.

Согласно Конституции РФ система органов государственной власти в

субъектах РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами

конституционного строя и федеральным законом об общих принципах организации

представительных и исполнительных органов государственной власти, но такого

закона не было до 1999 года. Субъекты РФ на основе Конституции и договоров

о разграничении принимали Уставы, которые зачастую противоречили

Конституции РФ.

Почти во всех республиках РФ была президентская форма правления,

Президенты избирались населением. Главы органов исполнительной власти

назначались Президентом, выборы проводились лишь с его разрешения в порядке

исключения. Но согласно закону 1995 года о порядке формирования Совета

Федерации выборы должны быть завершены до конца 1996 года.

В 1996 году Конституционный Суд РФ рассмотрел «Алтайское дело».

Уставом Алтайского края была установлена даже не парламентарная, а

«суперпарламентская», почти советская форма правления. Краевое

законодательное собрание сосредоточило в своём ведении большую часть

полномочий без каких-либо «сдержек и противовесов». Законодательное

собрание назначало и освобождало от должности Главу Администрации и многих

должностных лиц Администрации. Администрация была подконтрольна по всем

вопросам Законодательному собранию. Законы края подписывались Председателем

Законодательного Собрания. Конституционный суд признал все эти положения

неконституционными по принципу разделения властей. Глава Администрации

должен избираться населением, подписание и опубликование законов должен

осуществлять Глава Администрации, и недопустимо ставить исполнительную

власть в подчинённое положение по отношению к законодательной, постановил

КС. Субъекты РФ должны в основном исходить из федеральной схемы

взаимоотношений исполнительной и законодательной власти.

В 1999 году в обход Совета Федерации был принят Федеральный закон «Об

общих принципах организации законодательных (представительных) органов

государственной власти в субъектах РФ». Он окончательно закрепил принцип

выборности высшего должностного лица ( главы высшего исполнительного органа

), установил принципы принятия, подписания и обнародования законов,

основания роспуска законодательного органа и отставки высшего должностного

лица, главы высшего исполнительного органа и другие общие принципы. Закон

не делает каких-либо различий между республиками и другими субъектами РФ.

Закон установил переходный период для приведения законодательства субъекта

РФ в соответствии с ним – два года. Если рассматривать республики в составе

РФ как государства, то установленную общую для всех форму правления (

если вообще корректно говорить о форме правления субъекта РФ ) можно

охарактеризовать как президентскую республику с незначительными чертами

парламентарной ( а в других субъектах РФ – как «губернаторскую» с чертами

«думской» ).

Необходимо отметить также, что в субъектах РФ также действуют

полномочные представители Президента РФ, территориальные органы федеральных

органов исполнительной власти, федеральные суды, органы прокуратуры, кое-

где конституционные и уставные суды. В пределах ведения и полномочий РФ

федеральные и региональные органы исполнительной власти образуют единую

систему исполнительной власти (ст.77 ч.2).

18. Муниципальная реформа.

Ещё до принятия Конституции РФ Президент РФ инициировал муниципальную

реформу, упразднил местные советы и передал исполнительно-распорядительные

полномочия местным администрациям. Статьёй 12 Конституции РФ установлена

самостоятельность в пределах своих полномочий. Органы местного

самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Статья

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5