Правовая реформа в 1990-х годах

в Москву введены войска. Президент СССР М.Горбачёв изолирован в Крыму и

отстранён от власти. Президент РСФСР Б.Ельцин возглавил сопротивление

путчу, указом возложил на себя полномочия Верховного Главнокомандующего

Вооружёнными Силами СССР на территории России. Дом Советов России ( ныне –

Дом Правительства РФ ) превратился в штаб сопротивления. Б.Ельцин объявил

действия ГКЧП незаконными, квалифицировал их как государственный переворот.

По стране прокатилась волна выступлений, в Москве произошли известные

события. Путч закончился провалом и арестом его участников.

М.Горбачёв вернулся к власти, однако начал стремительно терять

полномочия и рычаги управления. Руководители большинства союзных республик

взяли курс на выход СССР, Новоогарёвский процесс забуксовал. После

подписания Соглашения о создании Содружества Независимых Государств и Алма-

Атинского Протокола СССР как субъект международного права прекратил своё

существование. Президент СССР М.Горбачёв сложил полномочия.

9. Система государственных органов России в 1992 году.

По состоянию на начало 1992 года мы имеем следующую систему органов

государственной власти. Президент является высшим должностным лицом, а

фактически – и главой государства. Правительство подотчётно одновременно и

Президенту, и Съезду, и Верховному Совету. Президент в обход Конституции и

Съезда народных депутатов назначает себя главой Правительства, а затем

возлагает исполнение обязанностей председателя правительства на Е.Гайдара.

Съезд народных депутатов и Верховный Совет вспоминают о своём всевластии,

оказывают давление на Правительство, требуют, чтобы экономические реформы

проходили под их контролем. При этом из-за многочисленности и разнородности

Съезд не в состоянии выработать программу вывода страны из экономического

кризиса.

Накапливались поправки к Конституции РФ 1978 года, они начинали

противоречить друг другу и принципам права. Полномочия Президента и

Правительства, Съезда и Верховного Совета пересекались. Законы принимались

Верховным Советом и подписывались Президентом, однако его вето легко

преодолевалось.

Форму правления невозможно определить однозначно. По-видимому это

смешанная президентско-парламентарно-советская республика. Президентская

власть, апеллируя к воле народа, набирает силу. Всевластие советов

законодательно не отменено, и они не хотят отдавать власть В такой

противоречивой и неустойчивой системе заложено противостояние. Выход только

один – конституционная реформа.

10. Федеративный договор и развитие федеративных отношений.

После распада СССР во многих республиках России развились

сепаратистские тенденции. Так, в Татарстане состоялся референдум с крайне

запутанной формулировкой, которую можно было истолковать как выход

Татарстана из России. Народ проголосовал «за», были внесены соответствующие

изменения в Конституцию Татарстана. Позднее Конституционный Суд РФ признал

неконституционной постановку вопроса. Кроме того, Татарстан пытался ввести

собственную денежную единицу. Сепаратистские тенденции развивались и в

других субъектах Федерации, появилась угроза распада России.

Выход был найден в подписании Федеративного договора. Договор состоял

из трёх блоков, первый – по республикам, второй – по краям и областям,

третий – по автономным областям и округам. Сущность Договора –

разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной

власти РФ и субъектов РФ. Договор был подписан представителями всех

субъектов РФ, кроме Татарстана и Чечни, и включён в Конституцию РФ.

Федеративный договор по своей роли не был государствообразующим,

Россия оставалась конституционной, а не договорной федерацией. Но он

стабилизировал федеративное устройство, сдержал сепаратистские тенденции,

вместе с тем явился шагом на пути к построению подлинной федерации, многие

полномочия были переданы на уровень субъектов РФ.

Были у Федеративного Договора и недостатки, один из которых –

ассимметричность федерации, неравный статус субъектов РФ. Статус республик

был выше статуса краёв и областей. Такой дисбаланс привёл к попыткам

преобразования областей в республики. Так, в 1993 году Свердловская область

объявила о преобразовании в Уральскую республику, но вмешался Президент РФ.

Главы администраций краёв и областей почти всегда назначались

Президентом РФ, избирались населением лишь в порядке исключения. Системы

органов государственной власти в краях и областях устанавливались в

соответствии с Законом РФ «О краевом, областном совете и краевой, областной

администрации», республики устанавливали систему органов государственной

власти самостоятельно. В большинстве республик была установлена

президентская или смешанная президентско-парламентская форма правления,

действовали избираемые населением Президенты. Однако Верховных Совет

Мордовии упразднил пост Президента, а конституционный суд РФ подтвердил

конституционность такого решения.

11. Конституционный процесс и противостояние ветвей власти в 1992-93

годах.

В 1990 году сформирована Конституционная комиссия при Верховном

Совете, её председателем назначен Б.Ельцин, она работала над проектом новой

конституции. Основные разногласия вызывали распределение полномочий между

Президентом и Парламентом, структура Парламента и порядок принятия новой

Конституции.

VI съезд народных депутатов РСФСР подтвердил необходимость принятия

новой Конституции, однако на VII съезде работа над новой Конституцией была

свёрнута, вместо этого были приняты многочисленные поправки к действующей

Конституции.

Отношения между ветвями власти обострились в декабре 1992 года, когда

Съезд в очередной раз не утвердил в должности Председателя Совета Министров

-- Правительства РФ Е.Гайдара. На следующий день Президент РФ Б.Ельцин

подверг резкой критике работу Съезда и попытался сорвать его заседание.

Выход был найден на переговорах Президента РФ Б.Ельцина, Председателя

Верховного Совета РФ Р.Хасбулатова и Председателя Конституционного Суда РФ

В.Зорькина. Председателем Совета Министров – Правительства РФ после долгих

консультаций и многократных голосований назначен В.Черномырдин. Съезд

постановил назначить на 11 апреля 1993 года референдум по основным

положениям новой конституции.

Однако руководство Верховного Совета заволокитило разработку новой

Конституции. VIII cъезд продолжил обструкцию политики Президента и

Правительства. Кроме того, ВС РФ активно вмешивался в работу Банка России,

распоряжался бюджетными средствами, что приводило к инфляционным всплескам.

20 марта 1993 года Президент в телеобращении к народу объявил об «особом

положении», смысл которого в том, что решения Съезда народных депутатов и

Верховного Совета, нарушающие разделение властей, не имеют юридической

силы. В ответ Верховный Совет созвал чрезвычайный IX съезд. Конституционный

Суд РФ собрался и по собственной инициативе, и, не имея текста Указа,

признал телеобращение Президента неконституционным (!), что дало Съезду

основание рассмотреть вопрос об отрешении Президента от должности.

Характерно, что Указ об особом положении впоследствии был заменён.

Конституционный Суд под руководством В.Зорькина вопреки Закону “О

Конституционном суде РСФСР”, всё активнее вмешивался в политическое

противостояние.

Президент РФ по Конституции мог быть отрешён от должности двумя

третями голосов народных депутатов в случае нарушения Конституции.

Президенту было бы сложно не нарушать Конституцию, так как после

многочисленных поправок она стала противоречит самой себе и превратилась в

бесконечный юридический лабиринт. Импичмент не состоялся, не хватило 60 –

70 голосов. Результаты голосования были предсказаны Администрацией

Президента РФ, но на случай успешного голосования по импичменту был

заготовлен вариант немедленного разгона Съезда.

После прповалившейся попытки импичмента Съезд по инициативе Президента

назначил на 25 апреля 1993 года всероссийский референдум по вопросам (1) о

доверии Президенту (2) об одобрении социально экономической политики

Правительства (3) о досрочных выборах Президента (4) о досрочных выборах

народных депутатов. По первым двум вопросам относительное большинство

населения высказалось положительно, по третьему голоса разделились почти

пополам, по четвёртому возникла коллизия. Более 46 миллионов избирателей из

69 миллионов проголосовавших порголосовали за досрочные выборы, но решение

не было принято. Вопрос затрагивал Конституцию РФ, поэтому для его решения

по Закону “О референдуме РСФСР” требовалось абсолютное большинство – более

половины от 107 миллионов избирателей.

После референдума Б.Ельцин опубликовал свой проект новой Конституции,

который предусматривал усиление власти Президента, упразднение

двухступенчатого парламента и создание двухпалатного парламента, и в июне

1993 года созвал Конституционное Совещание. На КС преобладали сторонники

Президента, и его проект был взят за основу. Представители Верховного

Совета приняли участие в работе КС. Они выступали за сохранение действующей

формы правления, но остались в меньшинстве. Были на КС и разногласия по

федеративному устройству, руководители республик требовали включить

Федеративный Договор в текст новой Конституции и тем самым закрепить

ассимметричность Федерации, с чем не мог согласиться Президент. Было неясно

и то, кто должен принимать новую Конституцию. Съезд народных депутатов ни

при каких обстоятельствах не принял бы ельцинскую Конституцию, а принятие

её на Конституционном совещании не было бы легитимным, следовательно

единственно возможным вариантом оставалось всенародное голосование по

проекту Конституции.

Конституционное Совещание работало в экстремальном режиме. Президент

неоднократно заявлял, что Верховный Совет буден распущен и состоятся выборы

в новый Парламент. Руководство Верховного Совета готовилось дать «последний

и решительный бой» Президенту на осеннем Съезде. Ситуация накалялась.

12. Указ о поэтапной конституционной реформе.

21 сентября 1993 года в 20 часов Президент РФ Б.Ельцин обратился к

гражданам России по телевидению и представил основные положения Указа

Президента РФ «О поэтапной конституционной реформе в РФ». В нарушение

действующей Конституции Президент распустил и упразднил Съезд народных

депутатов и Верховный Совет.

«В Российской Федерации сложилась политическая ситуация,

угрожающая государственной и общественной безопасности страны», «Съезд и

Верховный Совет предпринимают систематические и все более активные

усилия узурпировать не только исполнительную, но даже и судебную

функции», «Конституционная реформа в Российской Федерации практически

свернута. Верховный Совет блокирует решения Съездов народных депутатов

Российской Федерации о принятии новой Конституции», «В текущей работе

Верховного Совета систематически нарушаются его регламент, порядок

подготовки и принятия решений. Обычной практикой на сессиях стало

голосование за отсутствующих депутатов, что фактически ликвидирует

народное представительство», «В действующей Конституции Российской

Федерации не предусмотрена процедура принятия новой

Конституции», «безопасность России и ее народов - более высокая

ценность, нежели формальное следование противоречивым нормам, созданным

законодательной ветвью власти» - вот далеко не полный список причин,

побудивших, вынудивших Президента пойти на нарушение Конституции.

«В сложившихся условиях единственным, соответствующим принципу

народовластия средством прекращения противостояния являются выборы нового

парламента Российской Федерации» - отмечается в Указе. Выборы депутатов

Государственной Думы назначены на 12 декабря 1993 года. Утверждено

Положение о выборах депутатов Государственной Думы, которое неоднократно

изменялось в процессе избирательной кампании.

До принятия Конституции РФ вводилось в действие Положение «О

федеральных органах власти на переходный период», которое по содержанию

почти совпадало с главами 5 и 6 будущей Конституции РФ, со следующими

отличиями: не были предусмотрены отрешение Президента от должности и

роспуск Государственной Думы, один и тот же кандидат на должность

Председателя Правительства мог представляться на утверждение дважды,

руководители органов исполнительной власти субъектов РФ по должности

входили и в Совет Федерации, и в Правительство РФ. Совет Федерации,

состоящий из глав законодательных и исполнительных органов субъектов РФ, из

консультативного органа с неопределенными полномочиями превращался в палату

парламента. Однако Положение так и не заработало в полной мере.

Государственным органам до начала работы нового парламента указ

предписывал руководствоваться Указами Президента и Постановлениями

Правительства РФ. Временная форма правления в период с 21.09.1993 по

25.12.1993 – суперпрезидентская республика. Конституция и законы РФ,

законодательство субъектов РФ действуют в части, не противоречащей Указу.

Кроме того, Указ подтверждает гарантированные Конституцией права человека!

Указ становится временным центром правовой системы России.

В ответ на действия Президента руководство распущенного Верховного

Совета объявило о немедленном отстранении Б.Ельцина от должности Президента

РФ и возложении обязанностей Президента РФ на Вице-Президента РФ А.Руцкого

и о созыве чрезвычайного Съезда, на который прибыло менее половины

депутатов. Дом Советов России ( ныне – Дом Правительства РФ ) превратился

в штаб сопротивления, было сформировано параллельное Правительство, но

реальной власти оно не имело. Правительство РФ вело политику изоляции

«Белого Дома».

Конституционный Суд РФ ночью собрался на экстренное заседание, в

пожарном порядке рассмотрел действия Президента и квалифицировал их как

грубое нарушение Конституции, достаточное для немедленного прекращения

полномочий. Были и особые мнения, так, судья КС А.Кононов предложил

рассмотреть конституционность Верховного Совета и Съезда народных

депутатов, сформированных в период деятельности неконституционной КПСС.

Позднее Председатель КС В.Зорькин предложил так называемый «нулевой

вариант» – одновременную отмену всех решений Президента, Съезда и

Верховного Совета, изданных с 21 сентября, однако такое развитие событий в

тот момент не представлялось возможным. Похоже, Председатель КС задался

целью спасти любой ценой действующую Конституцию.

Переговоры представителей сторон при посредничестве Русской

Православной Церкви не предотвратили трагические события. 3 октября

сторонники Верховного Совета по призыву А.Руцкого предприняли штурм здания

Мэрии Москвы и Останкинского телецентра, который привел к многочисленным

жертвам. В ответ Президент ввёл чрезвычайное положение и отдал приказ о

штурме Дома Советов силами армии. Остатки Верховного Совета разогнаны,

руководители сопротивления арестованы.

Указом «Об основах правового регулирования в период поэтапной

конституционной реформы» установлено, что до начала работы Федерального

Собрания правовое регулирование по ряду вопросов осуществляет Президент РФ.

Позднее он указами признавал недействующими многие положения Законов РФ,

стоящие на пути конституционной реформы.

Конституционное Совещание доработало проект Конституции РФ, Президент

вынес его на всенародное голосование. 12 декабря 1993 года, одновременно с

выборами в Федеральное Собрание, состоялся референдум по Конституции РФ.

Относительным большинством, небольшим перевесом, при низкой, едва

превысившей половину списочного состава, явке избирателей Конституция была

принята и с 25 декабря вступила в силу, а 11 января 1994 года начало работу

Федеральное Собрание. Конституция РФ 1993 года –- шестой по счёту Основной

Закон России ( начиная с 1906 года ), но первый, принятый всенародно.

24 декабря 1993 года, накануне вступления в силу Конституции РФ,

Президент издаёт Указ «О приведении законодательства РФ в соответствии с

Конституцией РФ», изменены или отменены («признаны недействующими») нормы

более 40 законов РФ. Все указы по вопросам поэтапной конституционной

реформы вынесены на рассмотрение Федерального Собрания, но реально

рассмотрены не были. Ни один из таких образцов президентского

законотворчества впоследствии не стал предметом рассмотрения

Конституционного Суда.

13. Ликвидация системы советов.

Указ № 1400 подтвердил полномочия представительных органов (Советов)

на местах, но многие Советы поддержали распущенный Верховный Совет, другие

вмешивались в деятельность исполнительных органов, третьи долгое время не

собирались из-за отсутствия кворума. Вообще, многочисленные и работающие на

непостоянной основе Советы в условиях отсутствия партийного контроля не

могли эффективно работать.

9 октября Президент РФ издаёт Указ о реформе представительных органов

власти и органов местного самоуправления. Представительные органы в

субъектах Федерации (кроме республик) должны избираться в количестве до 50

депутатов ( число сокращено в несколько раз ) и работает на постоянной

основе. Исполнительно-распорядительная функция передана местным

администрациям. Деятельность Советов уровней ниже субъекта РФ прекращается.

Республик указ коснулся в меньшей степени – им предложено реформировать

представительные органы власти и органы местного самоуправления.

Так как краевые и областные советы расформированы, а новые

представительные органы ещё не созданы, формирование Совета Федерации из

глав законодательных и исполнительных органов власти становится

невозможным. Президент РФ назначает выборы депутатов Совета Федерации

первого созыва с двухлетним сроком полномочий. Выборы проводятся по

двухмандатным округам, совпадающим с субъектами федерации

22 октября 1993 года Президент утверждает Положение об основных

началах организации и деятельности органов государственной власти на период

поэтапной конституционной реформы. Положение не распространяется на

республики. Более 40 положений Закона РФ «О краевом, областном совете,

краевой, областной администрации» признаны недействующими. Утверждены также

Основные положения по выборам в органы государственной власти и органы

местного самоуправления

14. Форма правления и особенности разделения властей по Конституции

РФ.

Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на

основе ( обращаю внимание – на именно на основе, а не на абсолютном

принципе – Н.К. ) разделения на законодательную, исполнительную и

судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти

самостоятельны. ( Статья 10 Конституции РФ ). Государственную власть в

Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации,

Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума),

Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. ( Часть 1

Статьи 11 Конституции РФ ). Федеральные органы государственной власти,

структура которых упомянута в статье 112,( имеются в виду федеральные

министерства, государственные комитеты и другие федеральные ведомства ) в

статье 11 не упоминаются, возможно это – внутреннее противоречие

Конституции.

Форму правления можно охарактеризовать как президентскую республику с

несущественными чертами парламентской ( иначе говоря – полупрезидентская

республика ). Президент избирается на всеобщих выборах. Он формально не

возглавляет Правительство, но полностью его контролирует. Президент

назначает Председателя Правительства с согласия Государственной Думы, но

имеет возможность настаивать на утверждении Председателя под угрозой

роспуска Государственной Думы. Государственная Дума может выразить

недоверие Правительству, однако и в этом случае его судьбу будет решать

Президент. Государственная Дума может быть распущена Президентом, однако

всегда может избежать роспуска.

Сосредоточение в руках Президента больших полномочий оправдано на

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5