Дипломная работа: Анализ практики социального обслуживания населения

Несогласованность действий учреждений просматривается также там, где они подчинены разным ведомствам, которые не могут предоставить необходимый объем социальной помощи, а отсутствие лицензирования вызывает трудности в выработке единых требований к кадрам социальных работников и анализу эффективности их деятельности.[93]

В настоящее время министерства и ведомства, имеющие социальные службы, опираясь на государственные органы субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, пытаются решить сложную задачу, связанную с развитием созданной сети учреждений, оказывающих населению широкий спектр социальных услуг, адресованных главным образом наиболее социально уязвимым группам населения, которые испытывают постоянные трудности в повседневной жизни. Развитию сети учреждений социальной помощи семье и детям препятствуют различные факторы: слабая правовая база системы социального обслуживания; ограниченность финансовых ресурсов, имеющихся в распоряжении у правительственных органов на федеральном и региональном уровнях, дефицит средств у органов местного самоуправления;

отсутствие координации деятельности министерств и ведомств в сфере социального обслуживания;

дефицит персонала, обладающего профессиональной подготовкой в области социальной работы;

низкий социальный статус и неадекватная заработная плата работников социальных служб;

недостаточное использование финансовых, экономических и интеллектуальных возможностей неправительственных учреждений.[94] Для более интенсивного и комплексного развития социальных служб во всех регионах, на всех уровнях (в том числе в небольших городах, в районах, в поселках, в сельской местности) в соответствии с потребностями семьи и детей органам местного самоуправления предстоит принять меры по целевому финансированию муниципальных программ, предусматривающие открытие и развитие учреждений социального обслуживания семьи и детей, материально-техническое, научно-методическое и кадровое обеспечение их деятельности. Видимо, целесообразно ввести в местном бюджете такую строку, которая бы предусматривала гарантированную защищенность деятельности органов местного самоуправления по развитию системы социальных услуг. Необходимо упорядочить рассмотрение вопросов, связанных с передачей освобождающихся зданий под учреждения социального обслуживания населения. Имеется острая потребность в обеспечении в первоочередном порядке учреждений социального обслуживания помещениями, оборудованием, транспортными средствами, материально-техническими ресурсами. При формировании соответствующих бюджетов следует предусматривать выделение средств для целевого финансирования социальных служб, предоставлять им в пределах компетенции налоговые льготы.

В целях повышения статуса работников учреждений социального обслуживания необходимо рассмотреть комплекс вопросов, связанных с улучшением, оплаты труда работников социальных служб, увеличением продолжительности их отпусков, предоставлением бесплатного проезда на городском транспорте и др. Видимо, особое внимание следует уделять повышению квалификации специалистов по социальной работе и на базе высших и средних профессиональных учебных заведений осуществлять подготовку, переподготовку и повышение квалификации социальных работников.[95]

Необходимо принять меры по разграничению сфер деятельности однотипных социальных служб разной ведомственной подчиненности, действующих на одной и той же территории (например, психологические службы систем образования и социальной защиты населения).

Совершенно очевидно, что уже сегодня необходимо провести подготовительную работу по созданию в субъектах Российской Федерации служб лицензионной деятельности в области социального обслуживания населения, обеспечению контроля за соблюдением учреждениями социального обслуживания государственных стандартов. Важнейшим направлением современной социальной политики (в том числе системы социальной защиты населения) является государственная поддержка на федеральном уровне различных субъектов Российской Федерации в области развития системы социального обслуживания: развитие нормативно-правовых основ организации и функционирования учреждений социального обслуживания; разработка научно-методических основ функционирования сети учреждений социального обслуживания; государственная поддержка развития материально-технической базы учреждений социального обслуживания; разработка проектной документации для строительства учреждений нового типа; развитие межрегионального и международного сотрудничества; информационное обеспечение деятельности учреждений социального обслуживания семьи и детей.

Большое значение имеет также государственная поддержка кадрового обеспечения сети учреждений социального обслуживания населения.

Очевидно, что сегодня как никогда актуальны вопросы социального обслуживания населения в современном его понимании. Однако недостатки социального обслуживания семьи и детей в стране очевидны.

Современные требования к социальным службам и к высшим учебным заведениям, которые осуществляют подготовку и переподготовку специалистов указанного профиля, обусловили реформы социального обслуживания населения и высшего профессионального образования, потребовали адекватной перестройки системы подготовки кадров для социальных служб. Особое значение сегодня приобретает качество обучения, профессионализм профессорско-преподавательского состава вузов, обеспечение оптимального сочетания традиционных и новых подходов при акценте на активные методы обучения будущих специалистов в области социальной работы.

Суверенность прав субъектов Российской Федерации в определении собственной политики в области высшего и послевузовского профессионального образования предполагает повышение ответственности администраций регионов за качество подготовки специалистов для социальных служб.[96]

По мере формирования территориальных служб социального обслуживания появляется потребность в управлении сетью учреждений, оказывающих населению услуги. Эта сфера, как и всякая другая, не может развиваться стихийно, она объективно нуждается в управлении, целью которого является все более полное удовлетворение потребностей людей в услугах (по объему и качеству).

 

2.2 Основные принципы социального обслуживания и их реализация

Гражданин, находящийся в трудной жизненной ситуации, которому в связи с этим предоставляются социальные услуги, в законодательстве о социальном обслуживании рассматривается как клиент социальной службы.

Социальные услуги — это действия по оказанию клиенту социальной службы помощи, предусмотренной законодательством о социальном обслуживании.

Трудная жизненная ситуация — ситуация, которая объективно нарушает жизненную деятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнь, сиротство, безнадзорность, малообеспеченность, безработица, отсутствие определенного места жительства, конфликты и жестокое обращение в семье, одиночество и т. п.) и которую он не может преодолеть самостоятельно.[97]

Социальное обслуживание основывается на следующих принципах: адресность; доступность; добровольность; гуманность; приоритетность предоставления социальных услуг несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации; конфиденциальность; профилактическая направленность.

Деятельность в сфере социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов строится на принципах:

соблюдения прав человека и гражданина;

предоставления государственных гарантий в сфере социального обслуживания;

обеспечения равных возможностей в получении социальных услуг и их доступности для граждан пожилого возраста и инвалидов;

преемственности всех видов социального обслуживания;

ориентация социального обслуживания на индивидуальные потребности граждан пожилого возраста и инвалидов;

приоритета мер по социальной адаптации граждан пожилого возраста и инвалидов;

ответственности органов государственной власти и учреждений, а также должностных лиц за обеспечение прав граждан пожилого возраста и инвалидов в сфере социального обслуживания.

Социальное обслуживание должно соответствовать государственным стандартам, которые устанавливают основные требования к объемам и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания. Установление государственных стандартов социального обслуживания, которые являются обязательными для социальных служб независимо от форм собственности на всей территории РФ, осуществляется в порядке, определяемом Правительством РФ.[98]

В соответствии со ст. 4 Закона Приморского края «О социальном обслуживании населения в Приморском крае»[99] социальное обслуживание основывается на принципах: 1) адресности; 2) доступности; 3) добровольности; 4) гуманности; 5) конфиденциальности; 6) приоритетности предоставления социальных услуг несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации; 7) преемственности всех видов социального обслуживания; 8) приоритета мер по социальной адаптации граждан пожилого возраста и инвалидов.

Рассмотрим данные принципы более подробно.

Адресность социального обслуживания. Важнейший принцип социальной защиты — ее адресность, т е осуществление комплекса мер по поддержке достойных условии существования конкретно нуждающихся людей, попавших в трудную жизненную ситуацию с учетом их индивидуальных потребностей и возможностей их удовлетворения в соответствии с установленными критериями. Следует отметить, что в современных условиях предоставление средств существования старым, больным людям, а также людям, попавшим в трудную жизненную ситуацию, пока не всегда является адресным и справедливым: пособия нередко выплачиваются не тем, кому они должны выделяться в первую очередь, назначаемые пенсии не в полной мере учитывают трудовой стаж граждан, узок перечень социальных услуг и др.

Адресность социальной защиты, основанная на научных методах и расчетах и учитывающая индивидуальную трудную жизненную ситуацию конкретного человека является средством обеспечения социальной справедливости и фактором активизации его внутреннего потенциала. Благодаря принципу адресности удается достичь главное — помочь людям оказавшимся в трудной жизненной ситуации, поощрить и поддержать их социальную инициативу и активность, их стремление самостоятельно разрешать возникшие проблемы.

В условиях ухудшения экономического положения возникла потребность в критериях оценки нуждаемости в материальной помощи и механизмах, обеспечивающих адресность.[100]

Наиболее оптимальными критериями предоставления адресной социальной помощи являются:

размер совокупного семейного или среднедушевого дохода — он должен быть ниже суммы установленных на региональном уровне прожиточных минимумов всех членов семьи по социально-демографическим группам или по соответствующей величине регионального прожиточного минимума (ниже уровня минимальной заработной платы, минимальной пенсии и др.). Следует, однако, заметить, что использование среднедушевого дохода в качестве единственного критерия, без учета потенциальных возможностей клиентов иметь дополнительный доход (например, за счет вторичной занятости, сдачи в аренду квартиры, машины, гаража и т.д.), может стимулировать иждивенчество и не способствует развитию инициативы и социальной активности нуждающихся;

отсутствие средств к существованию;

одиночество и неспособность к самообслуживанию;

материальный ущерб или физические повреждения (вследствие стихийных бедствий, катастроф, в результате исполнения служебных обязанностей и др.).

На основании таких критериев по территориальному принципу создается банк данных о нуждающихся в адресной помощи и оказывается помощь. Критерии базируются на социальных нормативах, представляющих собой научно обоснованные показатели уровня потребления важнейших благ и услуг, размера денежных доходов и других данных, характеризующих условия жизнедеятельности человека.

Адресная помощь должна предоставляться прежде всего следующим группам населения:

инвалидам 1-й и 2-й групп;

одиноким пенсионерам и одиноким супружеским парам, неспособным к самообеспечению;

престарелым гражданам в возрасте 80 лет и старше;

детям-сиротам, выпускникам детских домов, школ-интернатов;

семьям, воспитывающим детей дошкольного возраста и детей-инвалидов;

многодетным и неполным семьям;

семьям безработного;

лицам, попавшим в экстремальные ситуации (беженцах бомжам, вынужденным переселенцам, лицам, пострадавшим в результате стихийных бедствий, и т.д.);

лицам, которые не могут получить трудовой доход в достаточном размере по объективным причинам (уход за нетрудоспособным членом семьи, инвалидность и др.);

лицам, которые не имеют родственников, обязанных по закону содержать граждан, неспособных к самообслуживанию, и др.[101]

Круг лиц, нуждающихся в социальной помощи, может быть расширен по усмотрению местных органов власти с учетом демографических, социально-экономических, природно-климатических и других особенностей региона.

Материальное положение названных категорий нуждающихся тоже необходимо проверять, используя социальные критерии.

Адресность социальной защиты позволяет полнее использовать ресурсы социума для оказания помощи человеку, учитывая, что именно в социуме проявляется вся совокупность условий и факторов, окружающих человека, составляющих поле его жизнедеятельности и влияющих на его социальное самочувствие, образ жизни.

Теоретические основы адресности состоят в следующем. Общая логика реструктуризации социальных обязательств государства предполагает переход к адресному принципу предоставления социальной помощи (прежде всего, денежных пособий). Отечественный термин "адресность", происхождение которого в Российской Федерации нам неизвестно (предположительно, он был введен в оборот специалистами бывшего Министерства социальной защиты в 1994 г.), должен был бы оказаться ближе к "таргетированию" помощи (то есть предоставлению ее строго целевым группам), но на самом деле используется в значении "проверки доходов" или "проверки нуждаемости". Таким образом, адресность означает в нашем контексте только одно - предоставление пособий исключительно тем гражданам, которые смогли подтвердить, что их доходы не превысили какой-то черты (называемого также пороговым значением). Сама черта нуждаемости в тех экспериментальных схемах, которые до сих пор реализовывались в России, определялась по-разному. Наиболее тесно это пороговое значение связано с возможностями бюджетов, прежде всего региональных и местных, поэтому порог неизменно оказывался ниже прожиточного минимума для соответствующего региона (около 50% минимума).[102]

Вместе с тем распределение пособий до сих пор строилось почти исключительно на категорийном принципе, то есть на характеристиках граждан. Именно принадлежность к той или иной категории населения позволял гражданам получать социальные пособия (одинокие матери, одиноко проживающие пенсионеры и т.п.). Полная инвентаризация всех категорий - исключительно объемная задача, однако по одной из наиболее распространенных оценок в 1998 г. на пособия могли претендовать 100 млн. жителей России, отнесенные к одной из 256 "категорий".[103]

Этот подход по ряду параметров оказался малоэффективным, поэтому акцент в решении проблемы социальной помощи и был перенесен на обеспечение адресности. Неэффективность существующей системы определяется, в частности, следующими обстоятельствами:

доля лиц, получающих социальную помощь, среди тех, кто не относится к числу бедных по критерию текущих доходов, даже выше, чем доля получателей среди бедных. Размеры выплачиваемых пособий среди бедных и "небедных" практически не различаются между собой;

доля социальных пособий относительно общего объема расходов бедных семей ничтожна и не превышает 2%;

почти 90% всех бедных семей не получают никакой социальной помощи.

В категорийных схемах внимание акцентируется на причинах бедности - предполагается, что большинство людей может себя обеспечить за счет работы или же получить страховое пособие (пенсию) в случае потери работы, болезни и по старости. Пособие по нуждаемости должно предоставляться тем немногочисленным людям, которые не входят в эти группы, и могут быть подразделены на инвалидов, слепых и т.п. В основе такого подхода лежит различие, которое делается между "бедными, заслуживающими поддержки" (например, вдовы с маленькими детьми) и теми, кто ее не заслуживает. Этот подход лежал, например, в основе "нового курса" в США в 1930-х гг. и закона о помощи бедным (Poor Law) в Великобритании. В классическом отчете Бевериджа 1942 года были определены 8 уважительных причин бедности.

Некатегорийные схемы рассматривают все многообразные группы возможных получателей пособий (включая тех, кто способен обеспечить себя, очень бедных и всех, кто оказывается между этими "крайними состояниями" - таких большинство). Эти схемы концентрируются на результате, а не на причине бедности; классификация же может быть составлена только в терминах остроты нуждаемости. Общепризнано, что основной недостаток этих схем - потребность в проверке доходов. Все известные методы в той или иной мере оказываются несправедливыми и приводят к весьма значительным ошибкам включения - предоставлении пособий лицам, не являющимся бедными, и ошибкам исключения - отказе бедным в предоставлении пособия.[104]

Проверка нуждаемости - чрезвычайно дорогостоящая административная процедура, которая едва ли может оказаться эффективной. Опыт развивающихся стран показывает, что применение сколько-нибудь сложных (но более надежных) методов упирается, прежде всего, в ограничения - отсутствие вычислительной техники, офисного оборудования и надежной связи. Полномасштабное применение более сложных технологий вряд ли станет оправданным, так как объемы средств, которые даже потенциально могут быть распределены через систему социальной помощи, в лучшем случае сопоставимы с затратами на "запуск" самой административной процедуры.

Адресность чревата еще и тем, что резко снижает популярность мероприятий по борьбе с бедностью. Например, переход от универсальных продовольственных пособий в Шри-Ланке к продовольственным талонам для бедных в конце 1970-х гг. привел в последующие годы к значительному снижению общего объема финансирования. В результате бедные получили больший кусок от меньшего "пирога", так что их положение только ухудшилось.

Наконец, необходимо реалистично оценивать возможности преодоления ошибок включения и исключения заявителей при адресном назначении пособий. Легко убедиться в том, что совершенная в смысле "адресности" схема окажется настолько дорогостоящей, что дополнительные издержки на контроль нуждаемости многократно превысят экономический эффект от исключения ошибок. Кроме того, само по себе "включение" или "исключение" в значительной мере зависит от принятого определения бедности (например, таких индикаторов, как острота, глубина или черта бедности). Ошибка может возникать в результате некорректного использования определения, и в этом случае она не будет связана с использованием неэффективной процедуры отбора реципиентов.[105]

Сложности, связанные с измерением доходов, и отрицательные стимулы, обусловленные проверкой нуждаемости, можно в какой-то мере преодолеть при переходе к "индикативному таргетированию". При таком подходе выбирается индикатор, хорошо коррелирующий с бедностью (например, проживание в определенной местности). Категорийный подход также можно рассматривать в качестве варианта "индикативного таргетирования" в том случае, если лица, отнесенные к категории получателей какого-либо пособия или льготы с высокой вероятностью относятся к числу бедных или нуждающихся. Впрочем, на вопросе об адресности существующих льгот и пособий мы остановимся ниже, а здесь лишь отметим, что, к сожалению, судя по имеющимся данным, сколько-нибудь высокой корреляции между получением пособий и низким уровнем дохода ("бедностью") домохозяйства не существует.

Географические индикаторы имеют несомненные преимущества - из-за огромных межрегиональных различий в уровне жизни (разрыв в средних доходах между самым "богатым" и самым "бедным" регионом в России в последние годы составляет 12 - 15 раз, огромная дифференциация среднедушевых доходов существует и внутри отдельных субъектов Российской Федерации). Достаточно легко выявить и наиболее депрессивные районы. Опыт развивающихся стран показывает, что место проживания может считаться достаточно эффективным индикатором, особенно в случае, если географически зоны бедности определены достаточно четко. Например, распределение средств из национального бюджета Индии отчасти определяется межрегиональными различиями в уровне бедности; региональное таргетирование активно используется в Китае и Индонезии.[106]

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10