Дипломная работа: Проблемы и пути совершенствования казначейского контроля в бюджетной системе РФ

2.2. Технологии кассового обслуживания местного бюджета.

С января 2006 года исполнение местных бюд­жетов всех городов и районов республики Карелия осуще­ствляется в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации территориальными органами Федерального казначейства (ФК). Однако ещё с октября 2005 г. в качестве пилотного проекта был осуществлен перевод местного бюджета Кондопожского района на кассовое исполнение в органах ФК. За время эксперимента в райо­не был накоплен некоторый практический опыт использования информационных и коммуникационных техно­логий при кассовом исполнении местного бюджета.

Первая задача, которая была поставлена – это обеспечение принципиальной возможности организации информационного взаимодействия между подразделени­ем ФК, финансовым органом, осуществляющим испол­нение бюджета, и получателями бюджетных средств. Проводя мониторинг технической оснащенности бухгал­терских служб 59 получателей бюджетных средств мест­ного бюджета Кондопожского района в июне 2005 г., мы столкнулись с тем, что имеющаяся в учреждениях орг­техника, в основном выпуска 1995-98 гг., практически непригодна для внедрения необходимых технологий. Ло­кальные сети смонтированы только в 3 учреждениях, электронная почта действовала только в одном.

Поэтому на первом этапе удалось установить только централизованно разработанное прикладное программ­ное обеспечение для формирования электронного обра­за платежного поручения в соответствии с форматами, используемыми в органах федерального казначейства - АРМ «Рабочее место получателя бюджетных средств». Но в перспективе считается необходимым оборудование каждого получателя бюджетных средств комплексом АРМ ЭЦП, у бюджетополучателей должны быть устойчивые электронные каналы связи для возможности электрон­ной передачи данных в финансовый орган для санкционирования. В течение первого года работы в районе осуществлялась планомерная работа по техническому перевооружению бухгалтерских служб, которая сегодня еще продолжается.

Безусловно, нашей целью в практической работе яв­ляется не только ускорение документооборота, сниже­ние трудоемкости и обеспечение прозрачности финан­совой системы, но и применение новых технологий. Важны не только для сохранения основных принципов межбюджетных отношений, но и их более полная реали­зация при казначейском исполнении местных бюджетов.

Во-первых, это касается принципа субсидиарное™, зак­репленного в ст. 4.3 Европейской хартии местного самоуп­равления. «Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача  какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а так же требований эффективности и экономии»[26]. Таким образом, необходимо четкое разграничение полномочий, соответ­ствующее наделение финансовыми ресурсами органов вла­сти и обеспечение беспрепятственного их финансирования. И принцип субсидиарное™ жестко закреплен в Федераль­ном законе № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом только казначейская система испол­нения бюджета с единым бюджетным счетом позволяет оперативно контролировать соответствие вида расходов и полномочий определенного местного органа власти.

Например, нередки случаи, когда за счет средств мест­ного бюджета оказывается помощь учреждениям и органи­зациям, финансируемым за счет бюджета другого уровня. Но это недопустимо, если в то же время не хватает ассигно­ваний для осуществления финансирования собственных текущих расходов. Кассовое исполнение бюджета органа­ми ФК способствует предотвращению неэффективного и ненормативного расходования денежных средств. В резуль­тате дополнительные ресурсы местного бюджета остаются в распоряжении органа местного самоуправления.

На практике такого рода контроль осуществляется на этапе санкционирования платежей, и роль используемых информационных и коммуникационных технологий чрез­вычайно важна. Непосредственно порядок и условия об­мена информацией между финансовым органом и отделе­нием ФК при кассовом обслуживании исполнения мест­ного бюджета определил регламент обмена информацией, подписанный нами 15 июня 2005 г. Данным регламентом предусматривается, что платежные документы получате­лей бюджетных средств передаются в финансовый орган, где проходят процедуру санкционирования, после чего направляются для исполнения в Казначейство.

Естественно, что здесь должна быть использована си­стема электронного документооборота (СЭД). Используемое программное обеспечение СЭД требует постоянной доработки в связи с меняющимися условиями документооборота. На сегодняшний день реально используют систему электронного документооборота только 3 бюджетных учреждения. Договоры подписаны с учреждениями и им сейчас генерируются Э1ДП. Мы совместно с отделением Федерального Казначейства поставили себе задачу в течение летнего периода завершить этот процесс и перевести все учреждения на систему электронного документооборота.

Есть и проблемы. Например, отсутствие стабильной связи препятствует использованию СЭД в отделенных сельских учреждениях, в частности, в образованных в соответствии с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ администрациях сельских поселений. Но, тем не менее, мы уверены, что при полном внедрении СЭД процедура санкционирования платежей будет занимать меньше времени и позволит более четко применять принцип субсидиарноетм при проведении платежей администрациями сельских и городского поселений.

Второй основной принцип межбюджетных отношений – принцип достаточности определяет, что «финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом».[27] И в этом использование казначейской системы исполнения бюджета полезно для муниципалитета. Кассовый метод работы позволяет сконцентрировать на едином бюджетном счете денежные средства и обеспечить своевременное финансирование расходов органа местного самоуправления. В недавнем прошлом типичной являлась ситуация, когда на десятках и сотнях счетов получателей бюджетных средств зависали несвоевременно используемые деньги, когда значительные средства находились в банковских незавершенных расчетах между финансовым органом и бюджетополучателем в то время, когда на бюджетных счетах органа местного самоуправления нет средств для неотложных расчетов за отопление, электроэнергию по причине возникновения кассовых разрывов.

Конечно такое неэффективное обращение с денежными ресурсами не в интересах муниципалитета. Информационные технологии, которые внедряются, помогут решить ряд вопросов. В частности, вопрос оперативности при получении информации о состоянии счета 40204 УФК по РК в ГРКЦ НБ РК. Сейчас информация получается, в лучшем случае к 11 часам дня, следующего за расчетным, после получения Отделением Федерального Казначейства выписки по электронным каналам связи. Это время можно было бы сократить в дальнейшем. Владея оперативной информацией об остатке по счету, возможно наилучшим образом использовать имеющиеся ресурсы.

Здесь, как и при проведении, непосредственно платежей, нужно заботиться о соблюдении достаточного уровня безопасности. Уже подписан договор об обмене электронными документами, в котором определены правила электронного документооборота в информационной системе. АРМ Э1ДП включает в себя систему криптографической защиты информации (СКЗИ). Тем не менее, работа в этом направлении должна продолжаться.

И, наконец, необходимо сказать о принципе транспарентности, т.е. о сотрудничестве между всеми уровнями бюджетов. В первую очередь, в части бюджетного финансирования это касается возможности оперативного перераспределения средств бюджетов разных уровней на возврат­ной основе. Безусловно, концентрация и укрупнение бюджетных счетов при казначейской системе позволяет это делать. Налоговая система страны реформируется и трудно не согласиться с основной идеей реформы: сни­жение налогового бремени, резкое уменьшение числа налогов, упорядочение и сокращение многочисленных, зачастую неоправданных налоговых льгот.

Положительно сказывается на экономике страны и отмена налогов с оборота, забирающих у налогоплатель­щиков значительную часть их доходов вне зависимости от финансовых результатов их деятельности. Однако продолжающиеся процессы реформы и другие причины не позволяют надеяться на близкую стабильность в нор­мативах распределения налоговых платежей по бюдже­там различных уровней. В этих условиях принцип транспарентности как никогда важен.

На практике местные бюджеты получают более 20 ви­дов дотаций, субсидий и субвенций из бюджета республики Карелия. Соответственно необходим правильный учет этих средств. В настоящее время определенная проблема возникает в том, что все эти средства поступают на еди­ный счет, где не ведется оперативного раздельного учета по видам поступивших средств. В результате финансовый орган вынужден на основании поступающих выписок по счету 40204 вручную осуществлять разбивку денежных средств по их видам. Эта задача может быть решена на уровне министерства финансов Карелии путем присвое­ния конкретных кодов конкретным видам расходов, каса­ющихся межбюджетных отношений в республике.

В целом же по итогам работы с подразделени­ями ФК можно сделать вывод о том, что никаких непре­одолимых трудностей при переводе бюджетов на кассовое исполнение в системе Федерального казначейства не су­ществует в принципе. Технологическая часть разработана в достаточной степени хорошо. Технические и материаль­ные вопросы могут и должны быть решены в короткий срок. Кадровые проблемы всегда были и будут основными, но они носят уже субъективный характер. Возможно ли в течение одного года осуществить перевод бюджетов на кассовое исполнение в системе федерального казна­чейства? Безусловно, можно. Для этого требуется только одно - добрая воля и большое желание работать.

В завершение следует сказать, что в системе федератив­ного устройства местное самоуправление составляет осно­ву конституционного строя России. В Европейской хартии местного самоуправления «под местным самоуправлением понимается право  и реальная способность органов местного самоуправления рег­ламентировать значительную часть общественных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответ­ственность и в интересах местного населения»[28].

Аналогичные формулировки приводятся в Конститу­ции РФ (ст.12,130) и в Федеральном законе «Об общих принципах организации самоуправления в Российской Федерации». Органы местного самоуправления находят­ся ближе всех к конкретным людям, и именно они должны решать повседневные вопросы жизнеобеспечения на той или иной территории. А роль финансистов заключается в том, чтобы максимально использовать имеющиеся в на­шем распоряжении средства информационных и комму­никационных технологий, использовать их как действен­ные инструменты управления местными финансами.[29]

2.3. Процесс учета межбюджетных трансфертов

Приказом Минфина России от 18.07.2006 г. № 95н «Об утверждении Условий проведения эксперимента по осу­ществлению и учету операций по использованию субси­дий и субвенций, направляемых из федерального бюдже­та в бюджет субъекта Российской Федерации, а также по использованию средств бюджета субъекта Российской Федерации, выделяемых учреждениям МВД России и МЧС России, на лицевом счете бюджета субъекта Российской Федерации, открытом финансовому органу субъекта Рос­сийской Федерации в территориальном органе Федераль­ного казначейства, и выбора участвующих в нем субъек­тов Российской Федерации»[30] устанавливается общий по­рядок ведения учета целевых средств органами исполни­тельной власти субъектов РФ в условиях открытия и ведения в финансовых органах субъектов РФ лицевых сче­тов получателей целевых средств по учету операций с ука­занными средствами.

Указанный порядок можно распространить и на об­щий случай, когда лицевые счета по учету операций с це­левыми средствами открыты в органах Федерального каз­начейства (ФК). Этот порядок четко определяет администратора целевых средств и момент начисления целе­вых средств.

С 1 января 2006 г. в связи с переходом субъектов РФ на кассовое обслуживание исполнения бюджетов в органы ФК балансовый счет бюджета субъекта РФ открыт в уч­реждении Банка России территориальному органу ФК. В органах ФК открыты лицевые счета по учету операций по использованию целевых средств соответствующим получателям средств бюджета субъекта РФ. В соответствии с приказом Минфина России от 10.02.2006 г. № 25н[31] с 1 января 2006 г. начисление доходов бюджетов, в том числе поступлений целевых средств, на основании объемов кас­совых поступлений является недопустимым.

Однако при наделении полномочиями администра­тора целевых средств финансовых органов субъектов РФ учет по­ступлений целевых средств по методу начисления невоз­можен в связи с тем, что финорган субъекта РФ в рамках установленного документооборота может получить ин­формацию только о кассовых поступлениях целевых средств в бюджет субъекта РФ.

В соответствии с приказом Минфина России от 21.12.2005 № 152н администраторами поступлений по груп­пе доходов «00020000000000000000» - безвозмездные поступления, являются уполномоченные органы государ­ственной власти, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды РФ, территориальные фонды обязательного медицинского страхования, осуществляющие начисление указанных средств.

Поскольку органы ФК не могут являться администра­торами целевых средств, а федеральные органы государ­ственной власти, имеющие обязательства по перечисле­нию целевых средств в бюджеты субъектов РФ, являются плательщиками, единственно возможным остается назна­чение администраторами целевых средств главных распо­рядителей (получателей) средств бюджета субъекта РФ, имеющими право в соответствии с бюджетным законода­тельством распоряжаться целевыми средствами.

Например, в соответствии с постановлением Прави­тельства РФ от 04.02.2006 г. № 69, плательщиком субсидий на возмещение части затрат на уплату процентов по ин­вестиционным кредитам, полученным в 2006 г. сельско­хозяйственными товаропроизводителями, организация­ми агропромышленного комплекса всех форм собствен­ности и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами – за­емщиками в российских кредитных организациях на срок до 8 лет на строительство, реконструкцию и модерниза­цию животноводческих комплексов (ферм), является Минсельхоз России. При этом орган, уполномоченный органом исполнительной власти субъекта РФ на взаимо­действие с Минсельхозом, отбирает в установленном по­рядке заемщиков и по получении субсидий санкциониру­ет их перечисление на расчетные счета заемщиков. Уполномоченный орган является администратором субсидии.

При предоставлении целевых средств конечным по­требителям:

-  соответствующий федеральный орган перечисляет целевые средства бюджету субъекта РФ;

-  уполномоченный орган субъекта РФ проводит от­бор конечных потребителей и санкционирует перечис­ление им целевых средств;

-  целевые средства полностью или частично переда­ются в бюджеты муниципальных образований для даль­нейшего направления конечным потребителям.

Таким образом, в схеме предоставления целевых средств помимо органов, осуществляющих кассовое об­служивание исполнения бюджета, задействованы три уча­стника: плательщик – получатель средств федерального бюджета, имеющий полномочия по санкционированию перечисления целевых средств из федерального бюджета в бюджет субъекта РФ, администратор целевых средств и конечный потребитель целевых средств. В связи с разно­образием форм и видов целевых средств возможны не­сколько вариантов распределения кассовых потоков.

Один из них предполагает доведение до конечного потре­бителя целевых средств после перечисления целевых средств в бюджет субъекта РФ, другой в силу объектив­ных причин предполагает, что доведение целевых средств осуществляется до перечисления целевых средств в бюджет субъекта РФ. Учитывая многоплановую структуру распределения кассовых потоков, представляется целе­сообразным установить универсальный критерий определения момента начисления, который заключается в том, что администратор целевых средств осуществляет начисление сумм целевых средств по мере санкциониро­вания соответствующих расходов.

В связи с вступлением в силу приказа Минфина Рос­сии от 18.07.2006 г. № 95н лицевые счета получателей це­левых средств по учету операций с указанными средства­ми могут быть открыты в кассовых органах: в финансовом органе субъекта РФ, если субъект РФ участвует в эксперименте, или в органах ФК, если субъект РФ не участву­ет в эксперименте.

Отражение операций с целевыми средствами в бюд­жетном учете участников бюджетного процесса в части исполнения обязательств органов государственной вла­сти по предоставлению целевых средств осуществляется в следующей последовательности:

1.  Факт перечисления целевых средств из федерально­го бюджета в бюджеты субъектов РФ подтверждается кас­совыми органами на основе платежных поручений, иных документов, являющихся основанием для осуществле­ния кассовых расходов федерального бюджета, из кото­рого предоставляются целевые средства.

При этом получатель средств федерального бюджета, санкционирующий перечисление целевых средств из фе­дерального бюджета в бюджет субъекта РФ, в бюджет­ном учете отражает указанную операцию следующими бухгалтерскими записями:

Дт 120612560 (Увеличение дебиторской задолженности по выданным авансам по перечисленным другим бюджетам бюджетной системы РФ)

Кт 130405251 (Расчеты по платежам из бюджета с органами, организующими исполнение бюджетов, по перечислениям другим бюджетам бюджетной системы РФ).

Орган ФК, в котором получателю средств федераль­ного бюджета открыт лицевой счет, отражает у себя в учете указанную операцию в общеустановленном поряд­ке в соответствии с приложением 1 к Инструкции по бюд­жетному учету, утвержденной приказом Минфина России от 10.02.2006 г. № 25н.[32]

2.  По получении целевых средств администратор це­левых средств и кассовый орган оформляют следующие бухгалтерские записи:

Администратор: Дт 121002151 (Расчеты с органами, организующими исполнение бюджетов по поступлениям от других бюджетов бюджетной системы РФ)

                              Кт 120505660 (Уменьшение дебиторской задолженности по поступлениям от других бюджетов бюджетной системы РФ)

Кассовый орган: Дт 120201510 (Поступление средств на единый счет бюджета)

                               Кт 140201151 (Поступления в бюджет от других бюджетов бюджетной системы РФ).

Момент начисления целевых средств возникает при оформлении администратором целевых средств платеж­ных документов об оплате денежных обязательств, под­лежащих исполнению за счет целевых средств. При этом администратор целевых средств оформляет следующие бухгалтерские записи, отражающие момент начисления целевых средств:

Администратор: Дт 120505560 (увеличение дебиторской задолженности по поступлениям от других бюджетов бюджетной системы РФ)

                                   Кт 140101 151 (Доходы от поступлений от других бюджетов бюджетной системы РФ).

3. В соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации контроль за использованием це­левых средств, в частности, предполагает сбор получате­лем средств федерального бюджета, санкционирующим перечисление целевых средств в бюджет субъекта РФ, отчетов об их использовании. На основании указанных отчетов получатель средств федерального бюджета офор­мляет следующие бухгалтерские записи:

Дт 140101251 (Расходы на перечисления другим бюджетам  бюджетной системы РФ) Кт 130212 730 (Увеличение кредиторской задолженности по расчетам по перечислениям другим бюджетам бюджетной системы РФ);

Дт 130212830 (Уменьшение кредиторской задолженности по расчетам по перечислениям другим бюджетам бюджетной системы РФ)

Кт 120612660 (Уменьшение дебиторской задолженности по выданным авансам по перечисленным другим бюджетам бюджетной системы РФ).

4. Далее администратор целевых средств либо доводит их самостоятельно до конечного потребителя, либо сан­кционирует их перечисление в бюджеты муниципальных образований. В первом случае бюджетный учет операций с целевыми средствами осуществляется в общеустанов­ленном порядке в соответствии с приложением 1 к Инструкции по бюджетному учету, утвержденной приказом Минфина России от 10.02.2006 г. № 25н. Во втором случае ведение бюджетного учета операций с целевыми средства­ми осуществляется в порядке, аналогичном порядку, описанному в п.п.  1-3.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6