Дипломная работа: Реформирование территориальных основ местного самоуправления в РФ

Следует признать, что механизм делегирования полномочий между двумя уровнями муниципальных образований требует дальнейшей законодательной регламентации и детализации. Самое близкое к людям поселенческое звено местного самоуправления должно получить дополнительные гарантии и поддержку.

В Российской Федерации построена современная унифицированная модель территориальной организации местного самоуправления с разными видами муниципальных образований, которая реализуется в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, а также в городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Проведено разграничение полномочий Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления – с одновременной передачей большей части функций в сфере социально-экономического развития на региональный и местный уровень, определены финансовая и материальная основа местного самоуправления, а также единые принципы его функционирования, упорядочено территориальное и бюджетное устройство.

Вместе с тем, практика реализации Федерального закона №131-ФЗ выявила ряд правовых и других проблем, требующих дальнейшего совершенствования федерального законодательства и иных решений.

Понятия «система публичной власти» и «система политической власти» являются частично совпадающими. Их взаимное пересечение определяется интегральной публично-политической властью национального и международного уровней, а различия характеризуют, во-первых, локальные публично-территориальные системы (являются неполитическими публичными формами власти), а во-вторых, внутриорганизационные отношения политических объединений (относятся к непубличным организационно-политическим властным явлениям).

Сфера совпадения публичной и политической власти (общий объект воздействия и содержание отношений) определяется в предметах ведения государственной власти как особом виде общественной власти, который имеет специфические признаки. Своего рода антиномией этому подходу является концепция разделения политической и государственной власти.

Например, по мнению Ю.А. Дмитриева, сферой действия первой является гражданское общества, а второй – «собственно государство и его органы»[67].

Принимая во внимание эту довольно распространенную точку зрения, отметим, что в ней отражаются сущностные аспекты относительно новой конституционно-правовой категории «гражданское общество». В указанном смысле подобный подход имеет определенные перспективы развития.

Трудность же состоит в том, что в данном случае должен меняться весь категориальный аппарат публично-политической сферы жизни, традиционно используемый в науке конституционного права. Известно, что в теории государства государственная власть рассматривается как особое политическое (публичное) явление. Это определяет и соответствующее содержательное наполнение государственно-правовых понятий. Так, государство как правовой институт имеет публично-политическую природу. Поэтому государство должно исследоваться в системе явлений этого ряда и в то же время следует идентифицировать особые свойства государственной власти.

Государственная власть как определенный вид публичной (политической) власти характеризуется интегральным множеством связей и взаимодействий государства, государственно-территориальных и иных институционно-территориальных образований, их органов, народов, граждан, объединений граждан и др., осуществляемых по поводу макро-, мегаполитической стабильности в конкретном обществе и в мире в целом.

Отличительным признаком государства, определяющим природу одного из основных элементов его властного субстрата, является, как известно, суверенное право и способность к применению легального принуждения. Оно реализуется легитимными государственно-властными институтами, специальными средствами в установленных формах и процедурах[68].

Таким образом, соотношение между территориальной организацией местного самоуправления и территориальными основами местного самоуправления состоит в следующем. Понятие территориальной организации местного самоуправления является более узким и используется для обозначения сложившейся системы муниципальных образований и существующих между ними взаимосвязей, а содержание понятия территориальные основы местного самоуправления включает в себя не только территориальную организацию местного самоуправления, но и существующие правила ее определения.

Все институты местного самоуправления тесно взаимосвязаны. Территориальные основы местного самоуправления, во многом, будучи обусловленными потребностью оптимального осуществления полномочий на определенной территории в зависимости от характера этих полномочий (компетенционные основы местного самоуправления), в свою очередь повлияли на дальнейшее развитие компетенционных основ, а также правовых, организационных и финансово-экономических основ местного самоуправления.

Территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.

Процесс территориальных изменений затронул не только существующие муниципальные образования, но и сказался на сложившейся системе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с федеральными территориальными органами исполнительной власти. И, самое главное, реформа территориальной организации местной власти прямо или косвенно затронуло все население. Поэтому Федеральным законом №131-ФЗ предусмотрены гарантии участия населения в этом процессе. Основной из таких гарантий, которая является прямым следствием конституционных положений, является недопустимость изменения границ и территорий существующих муниципальных образований, изменение их статуса без согласия населения.

Законом предусматривается, что с инициативой об изменении границ могут выступить как население, так и органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральные органы власти. Однако в переходный период основным субъектом выдвижения инициативы об изменении границ и преобразовании муниципальных образований выступят органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому необходимо обеспечить открытость принятия решений по вопросам установления и изменения границ, территорий и статуса муниципальных образований.

Более того, необходимо разъяснять выдвигаемые инициативы, доводить до сведения граждан возможные последствия для населения тех мер, которые предлагаются. Поскольку институт голосования по вопросу изменения границ и преобразования муниципальных образований применяется впервые в федеральном законодательстве, а этапы его проведения по времени и основным процедурам соответствуют аналогичным условиям при проведении местного референдума, необходимо будет широко разъяснить избирателям отличие этого института от института референдума.

Итак, понятие «муниципальное образование» постепенно трансформируется из прикладного регулярно применяемого понятия в обобщающую видовую категорию. Оно фактически перестает использоваться, так как большее значение в правовом регулировании и в практической деятельности приобретают новые, более узкие, но и более конкретизированные с точки зрения взаимосвязи с другими институтами местного самоуправления понятия - «поселение», «городской округ», «муниципальный район».

По результатам исследования типов муниципальных образований выявлены конкретные критерии экономического и инфраструктурного характера, которые могут стать основанием для практики определения типов конкретных муниципальных образований и, соответственно, круга решаемых ими вопросов местного значения. Такими критериями являются: отнесение центрального населенного пункта к населенным пунктам того или иного значения (подчинения), наличие экономического потенциала; уровень финансовой достаточности; обладание необходимой для решения вопросов местного значения (но не осуществления отдельных государственных полномочий) инфраструктурой. В связи с этим в законодательстве или методических документах должен быть закреплен механизм наделения муниципального образования статусом городского округа или городского поселения, базирующийся на оценке формализованных критериев, влияющих на решение вопросов местного значения, относящихся к компетенции соответствующих типов муниципальных образований.

Предлагается дифференцировать вопросы местного значения двух разных типов муниципальных образований - городских и сельских поселений как обладающих принципиально разной инфраструктурой и, соответственно, изменить, прежде всего, в части сельских поселений, соотношение вопросов местного значения между поселением и районом.

Необходимо закрепить такие вопросы местного значения как организация транспортного обслуживания населения в границах поселения и организация использования и охраны городских лесов лишь за городскими поселениями, а также конкретизировать и дополнительно разграничить такие вопросы местного значения как организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения.

Результаты проводимой муниципальной реформы, особенно в части в части реализации новых принципов территориальной организации местного самоуправления во многом зависят от правильного понимания соотношения административно-территориального и муниципально-территориального устройства субъектов РФ. В этой связи важно подчеркнуть, что административно-территориальное устройство субъектов РФ первично по отношению к территориальной организации местного самоуправления, поскольку именно в соответствии с административным устройством территории субъекта РФ организуется деятельность не только органов государственной власти этого субъекта, но и федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления.

Обобщая изложенное, следует еще раз отметить, что обозначенные проблемы во многом обусловлены отсутствием единого правового регулирования административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. Реализация новых принципов территориальной организации местного самоуправления, которые установлены на федеральном уровне и едины для всей страны, уже сегодня требует корректировки и унификации законодательства многих субъектов Российской Федерации об административно-территориальном устройстве. В перспективе же целесообразно на федеральном уровне принять закон «Об общих принципах административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации» и определить в нем единые для всех субъектов РФ понятия «административно-территориальное устройство», «административно - территориальная единица», «населенный пункт», установить виды и категории населенных пунктов, виды административно-территориальных единиц, общие принципы их образования, реорганизации и упразднения. Это будет способствовать укреплению государства и повышению эффективности работы органов публичной власти.

Таким образом, административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации и территориальная организация местного самоуправления последовательно отделяются друг от друга как два самостоятельных правовых института. В связи с этим появляется задача более четко выразить в законодательстве цели административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации как территориальной основы осуществления полномочий органов государственной власти, в том числе с их отраслевой и функциональной разбивкой.

Проблемы перехода к новой территориальной организации местного самоуправления говорят о том, что Федеральный закон №131-ФЗ не учитывает всего многообразия возможных жизненных ситуаций, связанных с определением территорий муниципальных образований и их юридического статуса. В связи с этим, полагаем необходимым внести коррективы, связанные с уточнением того, какие принципы территориальной организации являются императивными, а какие – могут применяться по усмотрению региональных законодателей. Кроме того, следует устранить названные выше противоречия в системе норм нового закона о территориальной организации местного самоуправления. Предпочтительна также унификация понятий и терминов, используемых в нормах о территориальной организации местного самоуправления, ибо без создания в законодательстве единого понятийного аппарата невозможно построить единую для всех субъектов Российской Федерации территориальную основу местного самоуправления.

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

1.         Нормативно-правовые акты:

1.1.     Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // «Собрание законодательства РФ», 26.01.2009, N 4, ст. 445;

1.2.     Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (принят ГД ФС РФ 22.12.2004) (ред. от 27.12.2009) // «Собрание законодательства РФ», 03.01.2005, N 1 (часть 1), ст. 16;

1.3.     Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 27.12.2009) // «Собрание законодательства РФ», 03.08.1998, N 31, ст. 3823

1.4.     Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ //Российская газета. №202 - 08.10.2003;

1.5.     Федеральный закон от 04.07.2003 N 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ред. от 22.07.2008, с изм. от 05.04.2009) // «Собрание законодательства РФ», 07.07.2003, N 27 (ч. 2), ст. 2709;

1.6.     Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 28.08.1995, N 35, ст. 3506. Утратил силу;

1.7.     Закон РФ от 06.07.1991 N 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» // «Ведомости СНД и ВС РСФСР», 18.07.1991, N 29, ст. 1010;

1.8.     Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993г «Положении об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №1760 // «Собрание актов Президента и Правительства РФ», 01.11.1993

1.9.     Закон Тюменской области от 04.11.1996 № 53 (ред. от 16.03.2004) «Об административно-территориальном устройстве Тюменской области» // Справочная система Консультант»;

1.10.   Закон Свердловской области от 20.05.1997 № 30-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Свердловской области» // Справочная система Консультант»;

1.11.   Закон Омской области от 15.10.2003 № 467-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Омской области и порядке его изменения» // Справочная система Консультант»;

1.12.   Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 07.07.2004 № 43-оз «Об административно-территориальном устройстве Ханты-Мансийского автономного округа – Югры»// Справочная система Консультант».

2.         Специальная литература

2.1.     Дмитриев Ю.А. Муниципальное право России: Учебник. 2-е изд. // Под ред. Ю.А. Дмитриева. / М., 2000;

2.2.     Выдрин И.В. Муниципальное право России.// Выдрин И.В., Кокотов А.Н. / М., 1999;

2.3.     Выдрин И.В. Муниципальное право России: Учебник для вузов. // Выдрин И.В., Кокотов А.Н. / - М., 2002;

2.4.     Гладышев А.Г. Развитие местного сообщества: теория, методология, практика. // А.Г. Глашышев / - М., 1999;

2.5.     Кутафин О.Е. Муниципальное право Российской Федерации. // Кутафин О.Е., Фадеев В.И./ - М.: Юрист, 2000;

2.6.     Кутафин О.Е. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. // Кутафин О.Е., Фадеев В.И. / - М., 2003;

2.7.     Кряжков В.А. Конституционное право субъектов Российской Федерации // В.А. Кряжков. / – М.: ООО «Городец-издат». 2002;

2.8.     Нудненко Л.А. Непосредственная демократия и местное самоуправление в России. // Л.А. Нуденко / Барнаул, 2000;

2.9.     Постовой Н.В. Правовое регулирование основ и компетенции местного самоуправления России. // Н.В. Постовой / - М., 1999;

2.10.   Стародубровская И. Проблемы реформы местного самоуправления: структурные и финансовые аспекты // Стародубровская И., Славгородская М., Летунова Т., Миронова Н., Э. Слэк, Г. Китчен, Ж. Габоури, Ф. Вайланкур. / М.: ИЭПП, 2005.

2.11.   Тимофеев Н. С. Территориальные пределы местного самоуправления в Российской Федерации // Н.С. Тимофеев Издательство Московского университета, 2007 г. - 128 с.

2.12.   Чиркин В.Е. Публичное управление: Учебник. // В.Е. Чиркин / - М., Юрист, 2004. - С. 277.

2.13.   Шишков М.К. Административно-территориальное устройство и территориальные основы местного самоуправления субъектов Российской Федерации // М.К. Шишков / Монография. – Самара, Изд-во «Самарский муниципальный институт управления», 2004. – 162с. (1,3,6,7 - 1,2,3,4,5).

3.         Статьи

3.1.     Бакушев В.В. Модели организации местного самоуправления // В.В. Бакушев / Актуальные проблемы реформы местного самоуправления в современной России. М., 1998;

3.2.     Барабашев Г.В. Совет и «мэр» в упряжке самоуправления // Г.В. Барабашев / Народный депутат. 1991. № 11;

3.3.     Белораменский В. В. Взаимодействие представительных и исполнительных органов в системе городского самоуправления // В.В. Белораменский / Вестник С.-Петербургского гос. ун-та. Серия 6. 1993;

3.4.     Васильев В. И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления // В.И. Васильев / Журнал российского права. -2006 . - № 3. - С. 3-11.

3.5.     Дмитриев Ю.А. Соотношение понятий политической и государственной власти в условиях формирования гражданского общества // Ю.А. Дмитриев / Государство и право. 1994. № 7. С.34.;

3.6.     Дементьев А.Н., Першин Е.В. Реформирование территориальных основ местного самоуправления // А.Н. Дементьев, Е.В. Першин / Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. -2004. - № 7 (227)

3.7.     Жаромских Д.Г. Проблемы реализации новых принципов территориальной организации местного самоуправления в Тюменской области // Д.Г. Жаромских / Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации: Материалы III научно-практической конференции, Омск, 18-19 ноября 2004 г. – Омск: Изд-во ОмГУ, 2004. С. 137-143;

3.8.     Замотаев А. А. О некоторых проблемах реализации переходных положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ( о вопросах установления границ и статусов муниципальных образований ) // А.А. Замотаев / «Государственная власть и местное самоуправление». - 2005. - № 1. - С. 7-14 (о вопросах установления границ и статусов муниципальных образований) (1,4,6,7 - 1,3,4).

3.9.     Киричук. Состояние и перспективы реформы местного самоуправления в свете Послания Президента Российской Федерации // Кричук С.М. / Состояние и перспективы реализации реформы местного самоуправления в РФ. М. 2009г. Аналитический вестник №21 (366);

3.10.   Козлов ЮМ. Исполнительная власть: муниципальный уровень // Вестник Моск. ун-та. Серия 11. «Право». 1993. № 2; Представительные и исполнительные органы в системе местного самоуправления в Российской Федерации. М., 1994;

3.11.   Налетов В. О некоторых проблемах правового регулирования местного самоуправления; // В. Налетов / «Муниципальное право». 2005.- №2.- С.37-43

3.12.   Нечаев В.Д. Территориальная организация местного самоуправления в регионах России. Сравнительный анализ курского и белгородского случаев // В.Д. Нечаев / Журналы - (ПОЛИС - Политические исследования, №2. - С . 20-31. (3,6,7 - 1,3,4).

3.13.   Овчинников И.П. Местное самоуправление: конституционно-правовая основа формирования // Конституционный строй России. М., 1992. Вып.1;

3.14.   О проблемах, связанных с организационно-правовым статусом органов местного самоуправления; // «Муниципальное право». 2005.- №3.- С.2-6.

3.15.   Ревенко Л.А. Территориальные основы местного самоуправления // Л.А. Ревенко / Научные труды Московской академии экономики и права. - М., 2001. - С.97-98.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9