Дипломная работа: Реформирование территориальных основ местного самоуправления в РФ

Получение согласия населения на изменение границ муниципальных образований необходимо в следующих случаях:

1. Изменение границ муниципальных районов, которое повлечет отнесение территорий отдельных входящих в состав муниципального района поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений (населенных пунктов) с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов. В данном случае в законе субъекта Российской Федерации необходимо будет установить процедуру учета мнения представительных органов двух муниципальных районов: муниципального района, из состава которого выделяется поселение (населенный пункт), и муниципального района, в состав которого включается поселение (населенный пункт).

2. Изменение границ поселений, которое повлечет за собой отнесении территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов.

Изменение границ муниципальных районов и поселений, которое не затрагивает территориальной принадлежности поселений к муниципальному району и населенных пунктов к поселению, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

До 1 января 2006 года при изменении границ муниципальных образований не применялись положения пунктов 6, 7 и 10 части 1 статьи 11 Федерального закона №131-ФЗ. При определении границ сельского поселения с 8 октября 2003 года по 1 января 2006 года не применялось требование о том, чтобы в границах сельского поселения находился один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, не менее 1000 человек, а для территорий с высокой плотностью населения – не менее 3000 человек. В границах сельских поселений могут находиться нескольких сельских населенных пунктов, численность каждого из них может быть и более 1000 человек. Для территории с высокой плотностью населения численность каждого из населенных пунктов, объединенных в одно муниципальное образование, также может превышать 3000 человек в одном населенном пункте. При установлении границ территорий муниципальных образований на существующие муниципальные образования не распространяется и требование о том, чтобы сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек входил, как правило, в состав городского или сельского поселения[44].

В Федеральном законе №131-ФЗ не дается определения вновь образуемых муниципальных образований. Исходя из совокупного толкования Переходных положений, основываясь на существенных различиях в процедурах установления (изменения) границ, территорий и статуса муниципальных образований можно выделить следующие категории;

1.существующие муниципальные образования:

2. вновь образуемые муниципальные образования.

В Федеральном законе №131-ФЗ с понятием «вновь образуемые муниципальные образования» связаны два различных этапа реформы местного самоуправления. В первом случае под вновь образуемыми муниципальными образованиями понимаются муниципальные образования, к которым не применяются процедуры и требования, предусмотренные новой редакцией Федерального закона для существующих муниципальных образований, как то, процедуры изменения границ и преобразования муниципальных образований.

Таким образом, при определении территорий и границ для таких вновь образуемых муниципальных образований не требуется согласия населения. Вновь образуемые муниципальные образования в этом случае – это муниципальные образования либо первого уровня (поселения), либо муниципальные образования второго уровня (район) в субъектах Российской Федерации, в которых действовала одноуровневая система местного самоуправления.

Все остальные муниципальные образования, которые возникнут в результате изменения границ и преобразования существующих муниципальных образований (разделения, объединения, изменения статуса), не будут являться вновь образованными муниципальными образованиями (хотя в части 10 и11 статьи 85 новой редакции Федерального закона они и названы как вновь образуемые).

Такие муниципальные образования точнее было бы определить как муниципальные образования, возникшие в результате преобразования или изменения границ действующих муниципальных образований. От вновь образуемых муниципальных образований они будут отличаться также и тем, что для таких муниципальных образований необходимо будет решать вопросы о правопреемственности.

Для обеспечения правовых условий перехода к двухуровневой территориальной организации местного самоуправления на этапе установления (изменения) границ, территорий и определения (изменения) статуса как существующих, так и вновь образуемых муниципальных образований Федеральным законом №131-фз предусмотрено принятие комплекса правовых актов на трех уровнях публичной власти:

 на федеральном уровне;

 на уровне субъектов Российской Федерации;

 на муниципальном уровне.

На федеральном уровне Правительство Российской Федерации через 5 лет должно будет определять перечень субъектов Российской Федерации, отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой плотностью населения и относящимся к территориям с высокой плотностью населения.

Во многих субъектах Российской Федерации принят довольно большой массив нормативных правовых актов по вопросам административного территориального устройства, установления, изменения границ муниципальных образований, установлен порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований. Все эти документы необходимо будет привести в соответствие с принятым Федеральным законом. В зависимости от временных рамок, состояния нормативной правовой базы, кадровых ресурсов субъектами Российской Федерации может быть избран путь как поэтапного внесения изменений и дополнений в действующие правовые акты, так и подготовки новых проектов нормативных правовых актов.

Первый этап проведения реформы, связанный с установлением (изменением) границ, территорий и нового статуса муниципальных образований имеет важнейшее, если не определяющее, значение для достижения положительных результатов всей реформы местного самоуправления. Правильно «заложенные» территориальные основы организации местной власти во многом предопределят эффективность реформирования компетенционных, организационных и финансовых основ местного самоуправления. Ошибки, допущенные на этом этапе, будут проявляться в течение длительного времени.

Процесс территориальных изменений затронул не только существующие муниципальные образования, но и сказался на сложившейся системе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с федеральными территориальными органами исполнительной власти. И, самое главное, реформа территориальной организации местной власти прямо или косвенно затронуло все население. Поэтому Федеральным законом №131-ФЗ предусмотрены гарантии участия населения в этом процессе. Основной из таких гарантий, которая является прямым следствием конституционных положений, является недопустимость изменения границ и территорий существующих муниципальных образований, изменение их статуса без согласия населения.

Законом предусматривается, что с инициативой об изменении границ могут выступить как население, так и органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральные органы власти. Однако в переходный период основным субъектом выдвижения инициативы об изменении границ и преобразовании муниципальных образований выступят органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому необходимо обеспечить открытость принятия решений по вопросам установления и изменения границ, территорий и статуса муниципальных образований.

Более того, необходимо разъяснять выдвигаемые инициативы, доводить до сведения граждан возможные последствия для населения тех мер, которые предлагаются. Поскольку институт голосования по вопросу изменения границ и преобразования муниципальных образований применяется впервые в федеральном законодательстве, а этапы его проведения по времени и основным процедурам соответствуют аналогичным условиям при проведении местного референдума, необходимо будет широко разъяснить избирателям отличие этого института от института референдума. Комплекс мер, обеспечивающих публичность процедур проведения голосования, должен включать в себя следующие:

1. Информирование населения о предстоящем этапе проведения реформы.

2. Создание организационного механизма взаимодействия между органами местного самоуправления и населением.

3. Анализ территориальных основ организации местной власти и доведение основных результатов этого анализа и выводов до населения.

4. Предварительное изучение мнения населения по вопросу установления (изменения) границ, территорий и преобразованию муниципальных образований.

5. Подготовка проектов решений по указанным вопросам. Их обнародование.

6. Изучение мнения населения по поводу содержания предлагаемых решений. На этом этапе возможно проведение опросов в порядке, установленном новой редакцией Федерального закона (статья 31).

7. Организация кампании голосования по вопросу установления (изменения) границ, территорий, и преобразования муниципальных образований. Освещение хода кампании голосования.

8. Принятие решений на основе результатов голосования. Доведение содержания решений до избирателей. Разъяснение принятых решений.

Итак, понятие «муниципальное образование» постепенно трансформируется из прикладного регулярно применяемого понятия в обобщающую видовую категорию. Оно фактически перестает использоваться, так как большее значение в правовом регулировании и в практической деятельности приобретают новые, более узкие, но и более конкретизированные с точки зрения взаимосвязи с другими институтами местного самоуправления понятия - «поселение», «городской округ», «муниципальный район».

По результатам исследования типов муниципальных образований выявлены конкретные критерии экономического и инфраструктурного характера, которые могут стать основанием для практики определения типов конкретных муниципальных образований и, соответственно, круга решаемых ими вопросов местного значения. Такими критериями являются: отнесение центрального населенного пункта к населенным пунктам того или иного значения (подчинения), наличие экономического потенциала; уровень финансовой достаточности; обладание необходимой для решения вопросов местного значения (но не осуществления отдельных государственных полномочий) инфраструктурой. В связи с этим в законодательстве или методических документах должен быть закреплен механизм наделения муниципального образования статусом городского округа или городского поселения, базирующийся на оценке формализованных критериев, влияющих на решение вопросов местного значения, относящихся к компетенции соответствующих типов муниципальных образований.

Предлагается дифференцировать вопросы местного значения двух разных типов муниципальных образований - городских и сельских поселений как обладающих принципиально разной инфраструктурой и, соответственно, изменить, прежде всего, в части сельских поселений, соотношение вопросов местного значения между поселением и районом.

Необходимо закрепить такие вопросы местного значения как организация транспортного обслуживания населения в границах поселения и организация использования и охраны городских лесов лишь за городскими поселениями, а также конкретизировать и дополнительно разграничить такие вопросы местного значения как организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения.

2.2 Влияние реформы территориальной организации местного самоуправления на компетенционную основу местного самоуправления, в том числе вопросы местного значения

Как известно, Федеральный закон № 131-ФЗ установил исчерпывающий (закрытый) перечень вопросов местного значения для каждого типа муниципальных образований (ст.14, 15, 16). В ч.1 ст. 19 закона имеется четкая запись о том, что все полномочия по вопросам местного значения, не отнесенные к вопросам местного значения указанными перечнями, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления[45].

1) Наибольшие сложности при практическом разграничении полномочий согласно требованиям закона будут вызывать вопросы социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий населения.

Исторически помощь «сирым, нищим и убогим» всегда была заботой местной общины, местной власти. Иначе и быть не может, ибо только власть, близкая к населению и непосредственно работающая с ним, может дойти до конкретных проблем конкретного человека. Только местная власть может выполнить эту работу наиболее экономно и эффективно, используя потенциал общественности, структур гражданского общества. Поэтому во всем мире социальная поддержка, социальное обслуживание пожилых, инвалидов, сирот, погорельцев и т.д. находится в компетенции местной власти. Никакой другой уровень власти справиться с этой задачей не в силах.

Федеральным законом 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» обеспечение социальной поддержки населения было отнесено к предметам ведения местного самоуправления. В Федеральном законе № 131-ФЗ к числу вопросов местного значения муниципальных районов и городских округов в этой сфере отнесены только опека и попечительство, а к вопросам местного значения поселений – оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения. Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» № 95-ФЗ от 04.07.2003 г.[46] (пп.24 ч.2 ст.26.3) решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста, инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, детей оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), многодетных семей, одиноких родителей и ряда других категорий отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ.

Логика законодателя вполне понятна: государство не может устраниться от решения этих вопросов, а у муниципалитетов нет средств для содержания учреждений социального обслуживания. Тем не менее, данное решение является (по изложенным выше соображениям) концептуально ошибочным. Его практическая реализация приведет к передаче соответствующих муниципальных учреждений субъектам РФ, фактическому вытеснению органов местного самоуправления и общественности из этой сферы и не принесет ничего, кроме вреда.

Наиболее правильным было бы поступить в данной сфере так, как это сделано в сфере образования. То есть само предоставление услуг по социальной поддержке и социальному обслуживанию должно быть отнесено к вопросам местного значения, учреждения социального обслуживания остаться в статусе муниципальных, а органы государственной власти субъектов РФ должны предоставлять местным бюджетам субвенции на эти цели в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта РФ.

2) Столь же ошибочным представляется исключение из перечня вопросов местного значения вопросов содействия занятости населения, как это было в Федеральном законе 1995 г. № 154-ФЗ. В настоящее время органы местного самоуправления совместно с территориальными органами Федеральной службы по труду и занятости проводят большую работу по обеспечению занятости населения, квотируют на предприятиях рабочие места для подростков и инвалидов, осуществляют регистрацию коллективных договоров на предприятиях, расположенных на территории муниципального образования, участвуют в комиссиях по разрешению коллективных трудовых споров. Эта деятельность весьма полезна и эффективна и отключение от нее органов местного самоуправления представляется неправильным.

Статья 50 Федерального закона № 131-ФЗ провозглашает принципиально новый подход к экономической деятельности органов местного самоуправления и вытекающему из этого составу и функциям муниципального имущества.

Законодательное установление закрытого перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, представляется чрезмерно жестким и неоправданным. Здесь возникает множество проблем[47].

1) Статьи 14, 15, 16 Федерального закона № 131-ФЗ предоставляют право органам местного самоуправления решать иные вопросы (сверх предусмотренных в законе), не отнесенные к компетенции других органов публичной власти, при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств, а статья 50 запрещает иметь необходимое для этого имущество.

2) Статьи 14 и 16 относят к компетенции поселений и городских округов создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, а статья 50 запрещает иметь необходимое для этого имущество. При таком подходе если, например, на окраине города или в поселке необходимо разместить почту или аптеку, то при отсутствии муниципального фонда нежилых помещений никаких ресурсов у органа местного самоуправления для решения этого вопроса нет.

3) Согласно статье 50 в муниципальной собственности может находиться жилищный фонд только социального использования для обеспечения малоимущих граждан на условиях договора социального найма. Остается непонятным, что делать с существующим муниципальным жилищным фондом, в котором проживают граждане, не являющиеся малоимущими, но не желающие по разным причинам приватизировать свои квартиры.

4) Неясно, что делать с муниципальными общежитиями, предназначенными для молодых и одиноких работников бюджетной сферы, они тоже не перечислены в статье 50. Следовало бы отнести общежития к имуществу, предназначенному для обеспечения деятельности муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений (п.3 ч.1 ст.50). Проживание – это деятельность или нет?

Представляется, что статья 50 Федерального закона № 131-ФЗ требует существенной корректировки.

Федеральный закон № 131-ФЗ и Бюджетный кодекс РФ[48] кардинально меняют модель финансового обеспечения местного самоуправления. Осуществляется переход с трехзвенной на четырехзвенную бюджетную систему России. Вводятся единые по стране и устанавливаемые Бюджетным кодексом РФ на постоянной основе нормативы отчислений в местные бюджеты поселений, муниципальных районов и городских округов от федеральных налогов. Доли региональных налогов и федеральных налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ, которые передаются последними в местные бюджеты, должны распределяться между муниципальными образованиями разных типов по единым для каждого типа и постоянным нормативам. Тем самым система регулирующих налогов практически ликвидируется. Одновременно устанавливается принципиально новый механизм выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, в основу которого положен расчетный уровень бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя, установленный законом субъекта РФ в качестве критериального, независимо от наличной сети муниципальных бюджетных учреждений. Все это на порядок снижает возможность бюджетного произвола со стороны субъектов РФ.

В то же время, несмотря на многочисленные заявления Минфина и других органов федеральной власти о том, что финансовая база местного самоуправления будет адекватна объему возложенных на него расходных полномочий, в новой редакции Бюджетного кодекса РФ этот вопрос остался нерешенным[49]. Неоднократно проводимые расчеты Конгресса муниципальных образований РФ показали необоснованность проектировок Минфина, в результате чего с 2006 г. все муниципальные образования окажутся в крайне тяжелой финансовой ситуации. Разумеется, сейчас нереально рассчитывать на пересмотр базовых положений Бюджетного кодекса, но все же следует отметить отдельные вопросы, которые могут быть предметом обсуждения.

1) Из Бюджетного кодекса исчезло само понятие неналоговых доходов местных бюджетов, тогда как неналоговые доходы бюджетов субъектов РФ перечислены в статье 57. Такие доходы должны быть перечислены в Бюджетном кодексе.

2) Неоднократные предложения муниципалов о переводе налога на имущество организаций (юридических лиц) в разряд местных остались без внимания. Разделение по разным уровням публичной власти земельного налога и налога на имущество организаций будет препятствовать комплексному и наиболее эффективному использованию территорий населенных пунктов, а в дальнейшем введению единого налога на недвижимость.

3) Сегодня множество магазинов, парикмахерских, аптек, отделений почтовой связи и т.д. расположены на первых этажах муниципальных жилых домов в помещениях, арендуемых у органов местного самоуправления. Соответственно в местные бюджеты поступает арендная плата за эти помещения. Как отмечалось выше, статья 50 Федерального закона № 131-ФЗ запрещает муниципальным образованиям иметь в собственности данные нежилые помещения и требует осуществить их приватизацию. Однако в этом случае арендная плата будет заменена налогом на имущество соответствующих организаций, который согласно Бюджетному кодексу РФ является региональным и будет зачисляться в бюджеты субъектов РФ. Тем самым из местных бюджетов изымается крупный источник доходов, что не было учтено в расчетах Минфина[50].

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9