Дипломная работа: Реформирование территориальных основ местного самоуправления в РФ

Общим объектом публичных властных отношений применительно к названным участникам является высшая коллективная общественная ценность - государственная целостность, стабильность миропорядка, устойчивость развития внутригосударственных территориальных образований (субъектов федерации, административно-территориальных единиц и муниципальных образований и др.). Содержание публично-правовых отношений составляют те конституционно (уставно) определенные права и обязанности органов власти территориальных образований, через которые обеспечиваются интегративные связи и взаимодействия на конкретной территории.

В отличие от публичной политическая власть охватывает более узкий круг общественных отношений. Она включает те связи и взаимодействия, которые значимы для общества и миропорядка в целом. Эти отношения результируют интегральную целостность (или представляют угрозу для нее) государственно организованного общества или мирового сообщества, а также соответствующих внутритерриториальных государственных формирований (субъектов федерации и крупных административно-территориальных образований - регионов). Будучи интегрирующим началом конкретного общества и миропорядка, властные связи включаются и в политическую, и в публичные системы, т.е. являются публично-политическими.

Вместе с тем властные отношения в муниципальных образованиях (районах, округах, поселениях), общинах малочисленных народов, других локальных территориальных образованиях выступают интегрирующими в рамках данных формирований, а не общества в целом или его самостоятельных государственных образований. Поэтому эти отношения, будучи публично-властными, не являются политическими и соответственно не входят в систему политической власти.

В то же время в системе политической власти существуют внутриорганизационные отношения (принятие в члены организации и исключение из членов, избрание органов политической партии, распределение финансовых средств, управление имуществом и др.), которые значимы для конкретного политического объединения. Эти отношения являются элементами политической власти, но не являются публично-властными.

Итак, понятия «система публичной власти» и «система политической власти» являются частично совпадающими. Их взаимное пересечение определяется интегральной публично-политической властью национального и международного уровней, а различия характеризуют, во-первых, локальные публично-территориальные системы (являются неполитическими публичными формами власти), а во-вторых, внутриорганизационные отношения политических объединений (относятся к непубличным организационно-политическим властным явлениям).

Сфера совпадения публичной и политической власти (общий объект воздействия и содержание отношений) определяется в предметах ведения государственной власти как особом виде общественной власти, который имеет специфические признаки. Своего рода антиномией этому подходу является концепция разделения политической и государственной власти. Например, по мнению Ю.А. Дмитриева, сферой действия первой является гражданское общества, а второй – «собственно государство и его органы»[10].

Принимая во внимание эту довольно распространенную точку зрения, отметим, что в ней отражаются сущностные аспекты относительно новой конституционно-правовой категории «гражданское общество». В указанном смысле подобный подход имеет определенные перспективы развития.

Трудность же состоит в том, что в данном случае должен меняться весь категориальный аппарат публично-политической сферы жизни, традиционно используемый в науке конституционного права. Известно, что в теории государства государственная власть рассматривается как особое политическое (публичное) явление. Это определяет и соответствующее содержательное наполнение государственно-правовых понятий. Так, государство как правовой институт имеет публично-политическую природу. Поэтому государство должно исследоваться в системе явлений этого ряда и в то же время следует идентифицировать особые свойства государственной власти. Государственная власть как определенный вид публичной (политической) власти характеризуется интегральным множеством связей и взаимодействий государства, государственно-территориальных и иных институционно-территориальных образований, их органов, народов, граждан, объединений граждан и др., осуществляемых по поводу макро-, мегаполитической стабильности в конкретном обществе и в мире в целом.

Отличительным признаком государства, определяющим природу одного из основных элементов его властного субстрата, является, как известно, суверенное право и способность к применению легального принуждения. Оно реализуется легитимными государственно-властными институтами, специальными средствами в установленных формах и процедурах[11].

Таким образом, соотношение между территориальной организацией местного самоуправления и территориальными основами местного самоуправления состоит в следующем. Понятие территориальной организации местного самоуправления является более узким и используется для обозначения сложившейся системы муниципальных образований и существующих между ними взаимосвязей, а содержание понятия территориальные основы местного самоуправления включает в себя не только территориальную организацию местного самоуправления, но и существующие правила ее определения.

Все институты местного самоуправления тесно взаимосвязаны. Территориальные основы местного самоуправления, во многом, будучи
обусловленными потребностью оптимального осуществления полномочий на определенной территории в зависимости от характера этих полномочий (компетенционные основы местного самоуправления), в свою очередь повлияли на дальнейшее развитие компетенционных основ, а также правовых, организационных и финансово-экономических основ местного самоуправления.

1.2 Исторический опыт реформирования территориальной организации власти на местах

Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо функционирование местных органов власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства. Такое подразделение территории государства именуется административно-территориальным делением: оно выступает неотъемлемой частью государственного устройства.

В соответствии с административно-территориальным делением организуется государственная власть на местах. Административно-территориальное деление имеет несколько уровней, что предопределяет иерархичность в построении единой централизованной системы государственных органов, соподчиненность государственных органов, действующих на разных территориальных уровнях государственного управления.

В советский период развития российской государственности административно-территориальными единицами выступали: края, области', районы, города, городские районы, поселки, территории сельских Советов (они включали одно село или несколько сел). Вопросы административно-территориального устройства Российской Федерации относились к компетенции федеральных органов государственной власти и регулировались Положением о порядке решения вопросов административно-территориального устройства, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г.[12] Сегодня решение этих вопросов отнесено к ведению субъектов Российской Федерации.

Местное самоуправление — это специфический уровень власти, особая форма ее осуществления, которая предполагает иные принципы организации и взаимодействия муниципальных органов власти, нежели те, что характеризуют построение государственной системы управления. Но вместе с тем органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц, составляющих территориальные основы местного самоуправления. В связи с этим возникают вопросы: связана ли организация местного самоуправления с административно-территориальным делением государства и возможно ли несколько территориальных уровней организации местного самоуправления, а также соподчинение органов местного самоуправления разного территориального уровня[13].

Вопросы территориальных основ местного самоуправления по-разному решались на разных этапах становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Закон Российской Федерации о местном самоуправлении (1991 г.) так же, как и Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.)[14], определяя территориальные основы местного самоуправления, исходил из существовавшего административно-территориального деления. При этом союзный закон выделял первичный территориальный уровень местного самоуправления: сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Закон допускал также возможность с учетом местных условий и национальных особенностей определение и других уровней местного самоуправления. Понятие первичного, базового территориального уровня местного самоуправления в российском законе о местном самоуправлении (1991 г.) отсутствовало. В соответствии со статьей 2 указанного Закона местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов. Закон содержал исчерпывающий перечень административно-территориальных единиц, в границах которых должны были действовать органы местного самоуправления. Он не допускал возможность осуществления местного самоуправления на каких-либо иных территориях.

Таким образом, принципы административно-территориального устройства, предполагающие отношения соподчинения органов власти разного территориального уровня, были по существу перенесены на систему местного самоуправления. Район, бывший в советский период развития российской государственности узловым звеном системы управления на местах, сохранил свою ключевую роль и в структуре местного самоуправления. В соответствии со статьей 55 Закона Российской федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6 июля 1991 г.[15] районный Совет вправе был «отменять противоречащие законодательству решения нижестоящих местных Советов», т.е. Советов районных городов, поселков, сельских населенных пунктов, которые по-прежнему находились в определенной финансово-экономической и организационной зависимости от районных органов власти[16].

На следующем этапе развития местного самоуправления в Российской федерации, который начался в октябре 1993 г. (когда были изданы указы Президента Российской федерации о реформировании системы местного самоуправления) и продолжался до принятия в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации»[17], предпринимаются попытки по-новому подойти к решению вопроса о территориальных основах местного самоуправления.

В Положении об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993г.[18], нашел свое отражение так называемый «поселенческий» принцип территориальной организации местного самоуправления. Согласно этому принципу территориальной основой местного самоуправления, прежде всего, выступают отдельные населенные пункты: городские и сельские поселения. Организация местного самоуправления на других территориях возможна на основе объединения отдельных городских и сельских поселений. «Поселенческий» принцип организации местного самоуправления ставит, таким образом, под сомнение существование района в качестве самостоятельной территориальной единицы местного самоуправления. Так, в соответствии с названным выше Положением об основах организации местного самоуправления в Российской федерации органы местного самоуправления должны были образовываться в «городах, сельских поселениях, других населенных пунктах» (пункт 1 Положения). Что же касается района, сельского округа (территории сельсовета), то согласно указанному Положению на территориях, включающих несколько городских или сельских поселений (под это определение попадают и территория района, и территория сельского округа), совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий (пункт 1 Положения).

Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.[19], не дает однозначного ответа на вопрос о территориальных основах местного самоуправления. Согласно статье 131 Конституции Российской Федерации «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций». Конституция Российской Федерации, таким образом, не связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориальным устройством. Вместе с тем она не исключает возможности такого решения вопроса территориальной основы местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вслед за Гражданским кодексом Российской федерации (часть первая) ввел новое понятие в наше законодательство: «муниципальное образование». Поэтому осуществление местного самоуправления, его территориальную организацию новый Закон в отличие от прежнего связывает не с административно-территориальными единицами (это, как уже отмечалось, не исключает, что в их границах и будет осуществляться местное самоуправление), а с муниципальными образованиями, на территории которых и осуществляется местное самоуправление.

Закон не содержит исчерпывающего (в отличие от ранее действовавшего закона о местном самоуправлении) перечня территориальных единиц, в пределах которых реализуется местное самоуправление. Статья 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», во-первых, устанавливает, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и иных территориях. Ограничение права граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях допускается Федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Во-вторых, новый Закон называет основные территориальные единицы, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Это, прежде всего отдельные поселения: города, поселки, станицы. Далее в Законе перечисляются территориальные образования, в границах которых могут находиться несколько отдельных поселений, другие муниципальные образования: это район (уезд), сельский округ (волость, сельсовет)[20].

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. оставляет за субъектами Российской Федерации право устанавливать конкретные наименования территориальных единиц, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Закон допускает возможность реализации местного самоуправления на территории других муниципальных образований, которые могут образовываться в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Закон, давая определение муниципального образования в статье 1, относит к муниципальным образованиям часть поселения. Речь идет, прежде всего, о внутригородских муниципальных образованиях, которые упоминаются в пункте 3 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Таким образом, данный Федеральный закон, по существу, закрепляет те же территориальные единицы, которые назывались и прежним законом в качестве территориальной основы местного самоуправления. Однако новый Закон оставляет этот перечень открытым и не связывает его жестко с административно-территориальным делением. Субъекты Российской федерации могут самостоятельно определять территориальные единицы, в которых может осуществляться местное самоуправление. Обязательным условием для признания территориальной единицы в качестве территории муниципального образования, т.е. территориальной основы местного самоуправления, Закон называет муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. При этом согласно статье 61 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» отсутствие муниципальной собственности на момент вступления в силу данного Закона не является основанием для отказа в образовании нового муниципального образования.

Вслед за Конституцией Российской Федерации Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гарантирует каждому городскому и сельскому поселению право на самоуправление. Статья 12 Закона гласит: «Население городского, сельского поселения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления». Это право может быть реализовано путем: а) создания самостоятельного муниципального образования; б) присоединения к какому-либо муниципальному образованию; в) организации территориального общественного самоуправления. Статья 27 Закона предполагает возможность организации и функционирования территориального общественного самоуправления на территории поселения, не являющегося муниципальным образованием[21].

Установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской федерации.

Таким образом, территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения[22].

1.3 Вопросы реформирования территориальной организации местного самоуправления

Наиболее сложные проблемы, требующие принятия неотложных решений, возникают в ходе территориальной реформы местного самоуправления. Это особенно касается субъектов РФ, в которых муниципальные образования существуют только на уровне крупных городов и административных районов. Как правило, в этих субъектах РФ на сельских территориях (волости, сельсоветы, сельские округа), в поселках и городах районного значения имеются территориальные администрации, которые являются структурными подразделениями районных администраций. Именно здесь должны возникнуть новые поселенческие муниципальные образования[23].

На ход реформы накладывается тенденция осуществить ее с минимальным изменением границ, сложившихся административных и хозяйственных связей. Однако это палка о двух концах. С одной стороны, всякий переход населенного пункта из одной муниципальной территории в другую вызывает массу житейских проблем: изменение адреса, переоформление прав собственности на недвижимость, прикрепление к территориальному органу пенсионного фонда и т.д. и неизбежно влечет за собой неприятие части населения. С другой стороны, сложившееся в советский период административно-территориальное устройство субъектов РФ во многих случаях является экономически нецелесообразным, неудобным для населения и препятствующим осуществлению его права на местное самоуправление, а трудности перехода являются все же сугубо временными и преходящими[24].

В ходе территориальной реформы местного самоуправления возникли следующие проблемы[25]

1) Выбор альтернативы для города (кроме крупных городов), являющегося на сегодня муниципальным образованием: городской округ или городское поселение. Положения Федерального закона № 131-ФЗ, связанные с порядком наделения городского поселения статусом городского округа или лишения такого статуса, содержат в себе противоречие. С одной стороны, в ч.3 ст. 84 сказано, что городские поселения, являющиеся на день вступления закона в силу муниципальными образованиями, являются городскими округами (по умолчанию). В ч.7 ст. 13 сказано, что лишение городского поселения, являющегося на сегодня муниципальным образованием, статуса городского округа возможно только с согласия населения, выявленного путем голосования, и не допускается при отсутствии согласия на такое изменение. То есть вроде бы введены механизмы защиты городов от лишения их статуса городского округа и перевода в разряд поселений. Однако с другой стороны, в ч.2 ст. 11 указано, что наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии в качестве одного из условий «сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) закрепленных за ними вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий». Закон ничего не говорит о том, как поступать в случае, если такие условия отсутствуют. Между тем, прилегающие к городу сельские территории, как правило, не имеют своей развитой инфраструктуры и опираются на инфраструктуру города. И это может служить поводом для инициирования субъектами РФ процесса массового перевода городов в статус поселений. Крайнюю позицию в данном вопросе заняло руководство Ставропольского края, которое вознамерилось перевести в статус городских поселений все города края, включая даже его столицу – г. Ставрополь. Конечно, допустить этого нельзя, хотя формальная зацепка за ч. 2 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ у краевой власти вроде бы имеется. В то же время, малому и среднему городу, являющемуся административным центром района, во многих случаях более целесообразно иметь статус городского поселения, чем городского округа. Это создает возможности объединения в рамках муниципального района оказания услуг жителям и города и окружающей территории в таких жизненно важных сферах, как образование, здравоохранение, охрана общественного порядка, иметь в этих сферах единые органы муниципального управления. А чисто городские проблемы остаются за городской властью. Однако соответствующее решение должно быть решением самих жителей, как это и предусматривает закон.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9