Принцип разделения властей в организации и функционировании государственной власти

определённые объективные условия — достаточная степень развития

производительных сил и отношений, а также субъективные — уровень

политического сознания общества.

3) Теория права предлагает разные варианты механизма действия

принципа разделения властей.

II. Ветви власти как единый механизм взаимодействия в структуре

государства.

Теория разделения властей отнюдь не предполагает создание “китайской

стены” между различными ветвями власти. Да это и невозможно, поскольку речь

идет о едином институте, единой государственной власти. В государстве не

может быть несколько различных по своей сущности властей: это исключается

концепцией государственного суверенитета[10]. В условиях редкого в истории

и кратковременного двоевластия, по существу, имело место переплетение

разных по своей сущности властей – политической и государственной. Единство

государственной власти при необходимом разграничении ее ветвей порождает

переплетение некоторых элементов, их взаимодействие, взаимозависимость,

взаимопроникновение. На пример, акты с названием “законы” вправе принимать

за редким исключением только представительный орган народа – парламент,

олицетворяющий законодательную власть. Но, во-первых, в ряде стран понятие

парламента является более широким, наряду с избираемой нижней палатой

парламент включает не избираемую прямыми выборами верхнюю палату и главу

государства, без подписи которого закон не имеет юридической силы.

Подписывая законы, обладая правом вето (от лат. “ветаре” – запрещать), что

выражается в праве главы государства возвратить закон в палату на новое

рассмотрение, глава государства участвует в осуществлении законодательной

власти. Во-вторых, не только в чрезвычайных, но и в обычных условиях

возможно так называемое делегированное законодательство или принятие

органами исполнительной власти актов, имеющих законную силу (на основе

конституционных норм регламентации власти).

В сферу законодательной власти вмешиваются, также и суды – верховные

и конституционные суды, конституционные советы. Они вправе объявлять законы

неконституционными и тем самым лишать их юридической силы.

В свою очередь парламент тоже может осуществлять отдельные

исполнительные и судебные функции. Так, парламент иногда подменяет

исполнительную власть, обладает некоторыми судебными функциями: в одних

странах он наделен полномочием на принятие обвинительного заключения и

предания суду высших должностных лиц, в других рассматривает дело в порядке

импичмента по правилам судебного процесса.

Здесь хотелось бы сделать дополнение и сказать, что в научных кругах

иногда говорят и пишут о четвертой ветви власти – средствах массовой

информации. Однако, это образное выражение. Средства массовой информации не

являются носителем какой-либо официальной власти. Таковыми их называют в

силу того, что они оказывают очень сильное, не редко решающее влияние на

массы. Они играют исключительно важную роль в формировании общественного

мнения, в создании положительного или, наоборот, отрицательного образа

правящей элиты или отдельных лиц.[11]

В связи с отмеченным взаимопроникновением ветвей власти концепция

разделения властей получила еще два важных дополнения: положения о

необходимости баланса властей и о системе сдержек и противовесов. Обе

проблемы решались еще при принятии конституции США, но их окончательное

правовое регулирование сложилось позже – в практике Верховного суда США при

толковании конституции. Создатели конституции США стремились к

уравновешиванию ветвей власти, с тем чтобы ни одна из них не была такой,

которая могла бы возвысится над другой, подавлять другую или другие. Их

скоординированность получила название баланса властей.

Те же цели, хотя и в несколько ином выражении, имеет система сдержек

и противовесов: каждая ветвь власти не только уравновешивает, но и

ограничивает другую (другие). Президенты некоторых стран не могут

распустить конгресс (парламент), но и конгресс не может сместить президента

и руководимых им министров (кроме случаев импичмента); президент мог

задержать закон конгресса путем отлагательного вето, но конгресс

преодолевал его 2/3 голосов и т.д. В отличие от президентской республики в

парламентарной республике или парламентарной монархии система сдержек и

противовесов имеет другие механизмы действия. Там, например, можно уволить

правительство, выразив ему вотум недоверия, однако глава государства имеет

выбор: уволить правительство или распустить парламент с назначением новых

выборов.

Единство власти не исключает различий в способах осуществления

государственной власти теми или иными органами государства, не отменяет

возможных конфликтов властей на правовой основе (различия, а следовательно,

противоречия при решении конкретных государственных задач неизбежны уже в

силу самого факта существования нескольких ветвей власти), но состязание на

правовом поле требует не доводить разногласия до борьбы. По принципиальным

вопросам государственной политики все ветви власти должны действовать

согласованно, иначе невозможно управлять обществом – альтернативой этому

являются анархия и распад. Такое развитие событий, когда противоречия

властей доводится до стадии борьбы, как показывает опыт отдельных

постсоциалистических государств и развивающихся стран, имеет только

разрушительный характер.

Выше речь шла о горизонтальном разделении властей на уровне

государства как целого, без учета особенностей его территориально-

политического устройства. Вместе с тем в федерациях, унитарных

государствах, имеющих автономные образования политического характера,

основные законы (Конституции) решают вопрос о вертикальном разделении

властей (государственной власти федерации и государственной власти ее

субъектов), а в связи с концепциями публичной власти территориального

дальнейшее деление государственной власти и власти местного самоуправления.

Первая проблема решается на основе разграничения полномочий (предметов

ведения) между федерацией и ее субъектами путем установления исключительных

полномочий федерации, принципа верховенства федерального закона в сфере

совместных полномочий и верховенства закона субъекта федерации в сфере

полномочий, отнесенных к его ведению. С автономией дело обстоит несколько

иначе: в конституциях и иных законах четко перечисляются вопросы, по

которым органы политической автономии могут принимать местные законы.

1. Законодательная власть и ее органы.

1.1. Понятие парламента и его структура

В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди

ветвей государственной власти принадлежит законодательной. Исполнительна и

судебная ветви власти хотя и имеют свою сферу деятельности, но действуют от

имени и во исполнение закона.

Законодательная власть осуществляется прежде всего

общегосударственным представительным органом, а в субъектах федерации, в

автономиях политического характера – также местными законодательными

органами. Общегосударственный представительный орган может иметь различные

названия (национальное или народное собрание, конгресс, меджлис и т.д.), но

за ним утвердилось обобщенное название “парламент”. Во многих странах

парламент не является единственным общегосударственным законодательным

органом: законы могут издавать и другие органы. Кроме того, акты, имеющие,

по существу, силу закона, издаются органами исполнительной власти на основе

делегирования им соответствующих полномочий парламентом или на основе

принадлежащей им по конституции регламентарной власти. Акты, имеющие силу

закона, издают военные или революционные советы после военных переворотов.

Понятие парламента. Термин “парламент” происходит от французского

“парле” – говорить (французский язык широко использовался аристократией в

средневековой Англии, считающейся родиной парламента). Хотя

предшественником парламента были представительные органы в Древней Греции и

в Древнем Риме, сословно-представительные учреждения в начале Средних веков

в Европе, происхождение современного парламента связывает с событиями XIII

– XIV вв. в Англии, когда власть короля была ограничена собранием крупных

феодалов, высшего духовенства, представителей городов и сельской местности.

Современный парламент – это высший орган народного представительства,

выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие

общественные отношения главным образом путем принятия законов,

осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и

высших должностных лиц. Наряду с этим, парламент обладает и многими другими

функциями. Он формирует другие высшие органы государства, например, в

некоторых странах избирает президента, образует правительство, назначает

конституционный суд, ратифицирует международные договоры, заключенные

правительством, объявляет амнистию и др.

Значение парламента в современном обществе огромно. Он является

выразителем интересов различных политических сил, ареной поиска

компромиссов. Хотя, в ряде случаев, в парламентской деятельности доминируют

мелкие интересы, личные амбиции, как это бывает в некоторых странах СНГ.

Структура парламента. Под парламентом обычно понимают однопалатное

представительное учреждение или нижнюю палату двухпалатного парламента,

хотя с юридической позиции это понятие гораздо сложнее. В англосаксонском

праве парламент – это триединое учреждение, включающее главу государства

(монарх Великобритании, президент Индии), верхнюю и нижнюю палаты (при этом

закон, как правило, может быть принят при согласии всех этих трех составных

частей). В некоторых странах с влиянием англосаксонского права, где главой

государства является президент и существует одна палата, парламент

рассматривается как двуединое учреждение, состоящее из главы государства и

палаты парламента. В Германии, Франции, а также некоторых других странах,

под парламентом понимаются две его палаты, глава же государства не является

составной частью парламента. Наконец, в некоторых странах, таких как

Египет, глава государства рассматривается как часть однопалатного

парламента.

Палаты парламента имеют разные названия (нередко – палата депутатов и

сенат), но для обобщения их принято называть верхней и нижней. Верхняя

палата в большинстве случаев имеет историческое значение и, как правило,

обладает меньшими полномочиями, чем нижняя.

Верхняя палата может быть либо “слабой”, когда она в состоянии

отсрочить принятие решения нижней палатой парламента, но не

воспрепятствовать ему, поскольку ее вето может быть преодолено последней,

либо “сильной”, когда без ее решения закон не может быть принят.

Глава государства является участником законодательной власти

независимо от того, охватывается ли он понятием “парламент”, поскольку

утверждает принятый закон своей подписью. Лишь в тех странах, где глава

государства не подписывает законы, не обладает правом вето, он фактически

не участвует в законодательстве. Но таких стран гораздо меньше, чем первых

и, как правило, законы принимаются парламентом, а издаются главой

государства (в связи с этим ниже мы рассмотрим институт промульгации

законов).

1.2. Полномочия парламента

В зависимости от полномочий различают три вида парламентов:

. с неограниченными полномочиями;

. с ограниченными полномочиями;

. консультативные.

Считается, что в связи с концепцией верховенства парламента

парламенты с неограниченными полномочиями существуют в большинстве стран.

Такой парламент может принять решение по любому вопросу, однако и в таких

случаях есть прерогатива главы государства. В тех странах, где принято

жесткое разделение властей, а также там, где есть органы конституционного

контроля, обладающие правом объявлять законы неконституционными, концепция

верховенства парламента подвергается определенным ограничениям.

Парламенты с ограниченными полномочиями существуют во Франции и

некоторых франкоязычных странах. Конституции таких стран перечисляют

вопросы, по которым парламент может издавать законы – законы-рамки,

устанавливающие основы правового регулирования (более детальное

регулирование вправе осуществлять исполнительная власть), и “исчерпывающие

законы”, т.е. издаваемые по вопросам, которые могут регулироваться только

парламентом. Все остальные вопросы составляют так называемую сферу

регламентарной власти. По ним издаются нормативные акты президента,

правительства, министров, парламент же в эту сферу не должен вмешиваться.

Консультативные парламенты существуют в некоторых мусульманских

странах. Иногда они принимают законы с одобрения монарха, иногда вообще не

могут издавать законы. Функции их носят чисто консультативный характер, и

выражает мнение народа данного государства по конкретному вопросу, хотя это

мнение никакого решающего значения не имеет.

Главная задача парламента – принятие законов. Среди них важнейшее

значение имеют основные законы – конституции (в некоторых странах они

принимаются парламентом), поправки к ним, органические законы, а также

ежегодно принимаемые законы о государственном бюджете. Все они принимаются

по особой процедуре, правда, неодинаковой для разных видов законов.

Парламент избирает, назначает, образует другие высшие органы

государства, формируя их целиком или в части (другую часть может назначать

президент). Делает он это самостоятельно или утверждая, давая согласие на

их кандидатуры, предлагаемые другим высшим органом государства. Во многих

странах парламент образует весь состав правительства путем голосования по

программе правительства выражает ему доверие, после чего правительство

назначается актом главы государства. Парламент или одна из его палат

формирует конституционный суд (или назначает часть его членов), верховный

суд (или назначает его председателя), назначает генерального прокурора,

некоторых других должностных лиц.

В области внешней политики парламент ратифицирует (утверждает)

международные договоры или дает согласие президенту на их ратификацию (при

ратификации нельзя вносить поправки в договор, можно лишь утвердить его в

целом или отказаться сделать это), решает вопрос об использовании

вооруженных сил за пределами страны. Он обладает некоторыми квазисудебными

полномочиями: решает вопросы об импичменте (отрешении от должности)

президента и некоторых других должностных лиц, выносит решение о предании

министров суду и т.п. Парламент наделен правом решать вопросы, относящиеся

к основам правового положения группы лиц: только он может объявлять

амнистию (прекращать наказание осужденных по определенным статьям

уголовного кодекса).

Особое значение имеют финансовые полномочия парламента. В большинстве

стран только он вправе устанавливать материальные обременения государства

(в частности, принимать решения о государственных займах, займах у других

государств и международных организаций), устанавливать налоги, принимать

государственный бюджет в виде единого закона о доходах и расходах

государства сроком на один год или в виде совокупности бюджетных

(финансовых) законов. Вопросы государственной казны традиционно относятся к

важнейшим полномочиям парламента.

Как уже отмечалось выше, в связи с системой сдержек и противовесов

парламент вправе осуществлять контроль за деятельностью исполнительной

власти и других высших органов государства. Формы такого контроля в

государствах различны. Однако, парламент, будучи высшим органом народного

представительства всегда обладает такими функциями. Этот контроль может

носить как юридический характер (сюда можно отнести деятельность созданных

парламентских комиссий), так и политический (например, выражение недоверия

министру). Чаще всего используются формы контроля за деятельностью

исполнительной власти, особенно правительства, министров, подчиненных им

структур, хотя контроль парламента может осуществляться и в отношении

других органов.

Формы контроля парламента:

Вопросы к правительству (во многих парламентах отводится особое время

специально для вопросов к премьер-министру, министрам, другим высшим

должностным лицам на пленарном заседании парламента (палаты), по

интересующим парламент вопросам);

Дебаты (проводятся по заранее определенным вопросам и общей политике

правительства. Их тему, как правило, предлагает оппозиция, но такие

предложения могут исходить и от правительства, стремящегося обеспечить себе

поддержку в общественном мнении);

Интерпелляция (используется только в парламентских республиках и

монархиях, а также в некоторых полупрезидентских республиках. Она

предусматривает постановку какого-либо важного, общественно значимого

вопроса на пленарном заседании, за которой следует объяснение министра

(главы правительства), обсуждение и принятие решения путем голосования.

Неудовлетворительная оценка ответа, выражение недоверия, порицание действий

могут повлечь за собой отставку министра или правительства в целом, либо

последнее может, действуя через главу государства, распустить парламент с

назначением даты новых выборов. Подача интерпелляции существенно

затруднена. Обычно требуется большое число подписей, установлены жесткие

сроки их подачи и т.п.);

Постановка вопроса о вотуме недоверия или внесение резолюции

порицания правительству (решается голосованием). Внесение вопроса о вотуме

недоверия, как и интерпелляции, затруднено и подчиняется строгим правилам.

Обычно этот вопрос ставит оппозиция, пытающаяся “свалить” правительство.

Однако и правительство часто прибегает к такой мере, связывая требование

принять какой-либо закон с выражением недоверия правительству и угрожая в

противном случае отставкой (отставка не всегда бывает выгодна части членов

оппозиции). Вотум недоверия практически невозможен в дуалистической

монархии и президентской республике, где правительство формируется главой

государства по собственному усмотрению. В одних полупрезидентских

республиках такая мера возможна, в других нет, но она всегда крайне

затруднена. При вотуме недоверия даже одному министру ответственность может

быть коллективной: в отставку уходит все правительство;

Доклады и отчеты правительства и министров о своей деятельности на

пленарных заседаниях палат. Действенность этой меры зависит от формы

правления. В парламентарных республиках и монархиях при

неудовлетворительной оценке работы исполнительной власти встает вопрос об

отставке правительства и министров, но, поскольку правительство опирается

на парламентское большинство, этого, как правило, не бывает, да и отчеты

практически не заслушиваются “своим” же парламентом (правда формой таких

отчетов могут стать дебаты по политике правительства). При других формах

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5