Дипломная работа: История государственного управления в России: опыт и проблемы

Вся полнота государственной власти сосредоточивается во Всероссийском центральном исполнительном комитете (ВЦИК) под руководством Л. Б. Каменева, который, впрочем, уже 8 ноября уходит в отставку из-за несогласия с позицией большевистского руководства во главе с В. И. Лениным. Новым главой ВЦИКа становится Я. М. Свердлов (1917-1919).[4,с.287]

Структура ВЦИК включала: президиум, отделы и комиссии. Президиум состоял из представителей партийных фракций, готовил материалы к заседаниям ВЦИК, контролировал работу комиссий и отделов

Заседавший 25-26 октября 1917 г. в Петрограде II Всероссийский съезд Советов признал по факту Октябрьский переворот и взял на себя всю полноту власти вплоть до созыва Учредительного собрания. Съезд был провозглашен высшим органом власти в стране. В промежутках между его созывами полномочия съезда возлагались на ВЦИК, формально возглавлявший на этом этапе руководство советским государством. Высшим органом государственного управления провозглашалось временное рабочее и крестьянское правительство — Совет народных комиссаров (Совнарком), который имел право законодательной инициативы, но был подотчетен и подконтролен съезду и ВЦИКу. [4, с.288]

Структура ВЦИК включала: президиум, отделы и комиссии. Президиум состоял из представителей партийных фракций, готовил материалы к заседаниям ВЦИК, контролировал работу комиссий и отделов. Его заседания проходили два-три раза в неделю. Организацию и ведение ткущей работы (подготовку проектов документов, руководство нижестоящими советами) осуществляли отделы ВЦИК: военно-революционный комитет, иногородний, агитационный, по национальному вопросу, казачий и др.

Высшим органом государственного управления провозглашалось временное рабочее и крестьянское правительство — Совет народных комиссаров (Совнарком), который имел право законодательной инициативы, но был подотчетен и подконтролен съезду и ВЦИКу. [8, с.144]

Фактически же с самого начала большевистского правления ВЦИК не обладал значительными полномочиями, а вся полнота власти находилась в руках Совнаркома. Было образовано 13 народных комиссариатов: внутренних дел, земледелия, труда, по военным и морским делам, торговли и промышленности, народного просвещения, финансов, иностранных дел, юстиции, продовольствия, почт и телеграфов, по делам национальностей, путей сообщения. Председатели всех наркоматов вошли в состав СНК. Возглавлял Совнарком председатель — В. И. Ленин. Позднее были образованы народные комиссариаты государственного контроля, высший совет народного хозяйства (ВСНХ) государственных имуществ и местного самоуправления (после заключения политического соглашения с левыми эсерами). Право по замене отдельных членов правительства или всего его состава принадлежало Всероссийскому съезду советов и ВЦИК. В экстренных случаях СНК мог издавать декреты без предварительного их обсуждения во ВЦИК. Последний утверждал декреты СНК, если они имели общегосударственное значение. Народный комиссариат внутренних дел (НКВД) начинает образовывать рабоче-крестьянскую милицию, при Совнаркоме создается Всероссийская чрезвычайная комиссия (ВЧК), начинается формирование Рабоче-крестьянской Красной Армии.[5, с.343-344]

Сложность отношений между ВЦИК и СНК была обусловлена не только политической борьбой внутри их структур. Объективно сложился параллелизм в работе отделов ВЦИК и наркоматов, поэтому ВЦИК решил слить ряд своих отделов с соответствующими наркоматами: экономический отдел ВЦИК влился в структуру ВСНХ; отдел по национальному вопросу – в наркомат по делам национальностей; иногородний отдел и отдел по местному самоуправлению – в НКВД; юридический отдел – В Наркомьюст. Вместе с тем эти преобразования питались идеей о недопустимости разделения властей в государственном аппарате пролетарской диктатуры и необходимости их слияния в одной работающей корпорации. [8, с.141]

Первые организационные меры нового руководства направлялись на формирование силовых структур, способных удержать большевиков у власти. Союз с левыми эсерами был тактическим, направленным на то, чтобы преодолеть сопротивление сохранившихся от Временного правительства органов власти.

На местах захват большевиками власти идет трудно. Именно в этот момент В. И. Ленин провозглашает знаменитый тезис о праве наций на самоопределение вплоть до отделения. Большевики начинают поддерживать все сепаратистские движения в рамках бывшей Российской империи.[22, с.203] Цель этой политики — раскол формирующегося единого фронта антибольшевистских сил и стравливание их между собой. В январе 1918 г. Россия официально провозглашается федеративной республикой, причем республикой, образованной на основании национально-территориальных автономий, которые в то время уже существуют и оказывают явную поддержку большевикам.

5 января 1918 г. созывается Учредительное собрание, которое должно определить путь развития России. Население отказывает большевикам в доверии: несмотря на явное административное давление, они собирают всего около четверти голосов. В большинстве оказываются эсеры с более чем половиной голосов. Поняв неизбежность своего парламентского поражения, большевистское руководство декретом ВЦИКа разгоняет Учредительное собрание и узурпирует власть.[12, с.199-200]

III съезд Советов, в котором большевикам удалось сформировать властное большинство, принимает Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа. С этого документа можно вести отсчет советского конституционализма. Разгон Учредительного собрания приветствуется, вся полнота власти окончательно передается новым органам, из названия советского правительства устраняется слово «временное».

Первыми мерами новой власти становятся национализация частного сектора и земли, принятие декретов о мире, об отделении церкви от государства. С самого начала вынужденного союза с левыми эсерами большевики стремятся к разрыву и летом 1918 г. на V съезде Советов окончательно вытесняют своих временных союзников из всех учреждений власти. Россия становится однопартийным государством.

Либерально-буржуазные и правосоциалистические партии, находившиеся у власти с марта по октябрь 1917 г., не смогли вывести Россию из войны, не решили аграрный, рабочий и национальный вопросы. Экономический и социальный кризис, разочарование масс в результатах деятельности Временного правительства, паралич государственного аппарата способствовали переходу от буржуазно-демократической республики к диктатуре пролетариата.

После победы Петроградского вооруженного восстания Советская власть упрочнилась значительно мирно на значительной территории бывшей империи, но антибольшевистские силы, опиравшиеся на армии иностранных государств удерживали значительные территории.

В 1917-1920гг. на территории России образовывались различные антибольшевистские правительства, которые с различной степенью успешности пытались организовать сопротивление. Все они могут быть условно разделены на три группы: областные, национальные и общероссийские. Областные правительства, как правило, возникали в период управленческой неразберихи для замещения органов центральной власти, разгромленных в ходе переворота. Они существовали недолго и в основном склонялись к поддержке правительств общероссийских. Национальные правительства занимались национально-освободительной борьбой против сторонников государственного единства России. Кроме правительств Финляндии, Польши и Прибалтийских республик, эти органы власти оказались противопоставлены общероссийским антибольшевистским правительствам. Они дезорганизовывали сопротивление и в конечном счете помогли новой власти разгромить оппозицию и захватить контроль над страной. После этого они сами были уничтожены и заменены марионеточными пробольшевистскими правительствами. [4, с. 293]

Первым общероссийским антибольшевистским правительством был Донской гражданский совет, созданный на Дону казаками и руководством Добровольческой армии. Его возглавили Л. Г. Корнилов (командование Добровольческой армией), М. В. Алексеев (гражданское управление) и А. М. Каледин (управление Донской областью и командование Донским казачьим войском). Совет восстановил гражданские свободы и право собственности, отменил рабочий контроль и национализацию, признал права автономий и выступил за продолжение участия в мировой войне. После разгрома войск Донского совета и самоубийства А. М. Каледина он прекратил свое существование.[1, с.342]

8 июня 1918 г. в Самаре был образован Комитет членов Учредительного собрания (Комуч) под руководством В. К. Вольского. Комуч провозгласил себя временным высшим органом власти, декларировал гражданские свободы, принял красный флаг в качестве государственного, признал право на 8-часовой рабочий день, денационализировал промышленность и банки, восстановил представительные органы власти. 8-23 сентября 1918 г. в Уфе разнородный альянс антибольшевистских сил (в том числе Комуч) учредил Временное Всероссийское правительство — Директорию под руководством Н. Д. Авксентьева.

18 ноября 1918 г. адмирал А. В. Колчак сверг Директорию и провозгласил себя верховным правителем России. В ответ на это в Екатеринбурге возникает Исполнительный комитет под руководством В. М. Чернова, образованный бывшими членами Комуча. 21 ноября 1918 г. Исполнительный комитет был разгромлен А. В. Колчаком. Власть верховного правителя признали А. И.Деникин и Н. Н. Юденич — руководители наиболее сильных воинских соединений, сражающихся против большевиков. 4 января 1920 г. после ряда сокрушительных военных поражений, оказавшись не в состоянии обеспечить себе достаточную социальную поддержку, А. В. Колчак передал полномочия верховного правителя А. И. Деникину. В апреле 1920 г. А. И. Деникина сменил П. Н. Врангель в качестве командующего Добровольческой армией и руководителя небольшевистской России.[4, с.294]

Основанием для существования новой системы государственного управления в России становится первая советская Конституция, принятая V Всероссийским съездом Советов и вступившая в силу 19 июля 1918 г.[44] Базовым понятием нового конституционного порядка стала диктатура пролетариата, для обеспечения которой и вводились новые органы власти.

Высшим органом власти конституция провозгласила Всероссийский съезд советов рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов. Съезд избирал ответственный перед ним ВЦИК. ВЦИК формировал правительство РСФСР – Совет Народных Комисаров, состоящий из народных комиссаров, возглавляющих отраслевые народны комиссариаты. Органами власти на местах являлись областные, губернские, уездные и волостные съезды советов, формировавшие свои исполнительные комитеты. Компетенция центральных органов власти определялась следующим образом. Всероссийский съезд Советов и ВЦИК осуществляли утверждение и изменение Конституции, принятие в состав РСФСР, объявление войны и заключение мира, обще руководство внешней, внутренней и экономической политикой, устанавливали общегосударственные налоги и повинности, основы организации вооруженных сил, судоустройства и судопроизводства. Формировали общегосударственное законодательство. [5, с.352]

Характерно, что законодательную власть В РСФСР осуществляли сразу три высших органа: Всероссийский съезд советов, ВЦИК и СНК. Последний мог издавать декреты и распоряжения в области государственного управления, носившие обязательный характер. Наиболее значимые из них утверждал ВЦИК. Важнейшей задачей, возложенной на нижестоящие советы, было проведение в жизнь решений вышестоящих органов и подчинении им по вертикали. По горизонтали в пределах своей территории местным советам предоставлялись широки полномочия по реализации своей компетенции.

30 ноября 1918 г. в рамках системы советской власти был сформирован Совет рабочей и крестьянской обороны с целью координации деятельности всех органов власти для обеспечения победы в Гражданской войне. В его состав входил прдседатель Революционного Военного Совета Республики, председатель ВЦИК, нарком путей сообщения, председатель Чрезвычайной комиссии по снабжению Красной Армии и замститель наркома продовольствия. В задачи СРКО входили: вопросы мобилизации, вооружения, продовольственного снабжения и оперативного руководства армией. Этот орган играл важную роль в процессе войны и после ее завершения в апреле 1920 г. был преобразован в Совет Труда и Обороны, действующий на правах комиссии при СНК. [8, с.153]

Постепенно расширяется система наркоматов. Создаются Наркомат по железнодорожным делам, Наркомат государственного призрения, Высший совет народного хозяйства (для управления национализированным имуществом), Наркомат народного контроля, Наркомат здравоохранения. Комитет по военным и морским делам преобразуется в Наркомат по военным делам и Наркомат по морским делам, Наркомат торговли и промышленности — в Наркомат торговли, а Наркомат по железнодорожным делам — в Наркомат путей сообщения. Упраздняются созданные для левых эсеров Наркомат государственных имуществ и Наркомат по местному самоуправлению. В сентябре 1918 г. образуется Революционный военный совет (Реввоенсовет), которому подчиняются оба военных наркомата. Сложившаяся схема из 18 наркоматов была утверждена в Конституции.[1, с.371]

Высший совет народного хозяйства (ВСНХ), игравший ключевую роль в управлении экономикой государства, непрерывно эволюционирует на протяжении всего периода становления советской власти. Постепенно в его составе начинают выделяться в качестве основных структурных единиц главки, формируемые по принципу отраслевой принадлежности и типу продукции.

Одновременно с этим в составе Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (РСФСР) образуется ряд национально-территориальных автономий, которые отдельными анклавами «вторгаются» в старую систему административно-территориального деления России. Эти образования тоже возглавляются Советами и исполкомами. Правительство РСФСР образует стратегические союзы с марионеточными правительствами республик, не входящих в ее состав.[32, c.242]

Ко времени завершения Гражданской войны практически на всем пространстве бывшей Российской империи (за исключением ряда территорий) утвердились большевистские правительства. Кроме РСФСР существовали находящиеся с ней в тесных договорных отношениях Украинская, Белорусская, Азербайджанская, Армянская и Грузинская советские социалистические республики (ССР), Бухарская, Хорезмийская и Дальневосточная республики. На этом этапе органы власти РСФСР фактически выполняли роль органов власти союза республик, а представители национальных республик были введены в состав руководства РСФСР. Национальные партийные организации существовали в составе партии на правах областных парторганизаций.[12, с.315]

В развитие сложившихся тенденций в марте 1922 г. возникает Закавказская федерация, а уже в декабре 1922 г. I Всесоюзный съезд Советов утверждает Декларацию об образовании СССР (Союза Советских Социалистических Республик) на базе РСФСР, ЗСФСР, БССР и УССР. Позднее в его состав входят Туркменская ССР и Узбекская ССР (1925); Таджикская ССР (1931); Армянская ССР, Грузинская ССР, Азербайджанская ССР (все три вместо ЗСФСР в 1936); Казахская ССР и Киргизская ССР (1936); Молдавская ССР, Эстонская ССР, Литовская ССР, Латвийская ССР, Карело-Финская ССР (1940). [22, с. 215]

В 1924 г. принимается Конституция СССР. В ней разграничиваются полномочия между органами власти республик и Союза и определяются высшие органы власти.

Высшим органом власти СССР объявляется съезд СССР, избиравшийся от городских и губернских советов, в период между съездами высшим органом власти был ЦИК СССР, состоящего из Союзного совета и Совета национальностей. В промежутках между ссесиями ЦИК СССР, высшим законодательным органом был Президиум ЦИК СССР. Совет народных камисаров СССР – высший распорядительный и исполнительный орган. Существовали пять общесоюзных наркоматов, пять объединенных и республиканские наркоматы. Что касается органов власти и управления союзных рспублик, то их юрисдикция распространялась на те сферы и вопросы, которые не составляли исключительную сферу Союза.[45].

Большевикам удалось удержать власть и создать принципиально новый государственно-управленческий аппарат, не уступающий, а в некоторых моментах превосходящий предшествующий.

3.2 Реорганизация государственного управления в условиях государственно-партийного социализма (1930-1985гг.)

В 1932-1934 гг. упраздняется ВСНХ и из него формируется ряд отраслевых наркоматов, которые и возьмут на себя управление различными отраслями промышленности. Этот процесс заканчивается в 1939 г. созданием целой сети промышленных наркоматов.[4, с.296]

Примерно в это же время в СССР завершается становление административно-командной системы — особой формы бюрократического руководства, основанного на полном сращивании партийных и государственных органов, чрезвычайных методах управления и жестком кадровом контроле. Складывается номенклатура — система должностных списков с порядком назначения на них (для должностей в системе государственного управления).

В эти же годы осуществляется ряд реформ, имеющих принципиальное значение для дальнейшего развития государства: военная реформа создает институт призыва и довоенную подготовку, судебная система организует вертикаль судебной власти (от народного суда до Верховного Суда СССР). Параллельно возникают не предусмотренные Конституцией особые органы, которые служат власти для осуществления массовых репрессий. Вводится система воинских званий (1940), государственных и военных наград.

Изменяется и административно-территориальное деление страны. Возникает многоуровневая система управления: органы власти СССР, органы власти ССР, органы власти АССР в составе ССР, органы власти области или края, органы власти автономной области в составе ССР, органы власти автономного округа в составе края или области, органы власти города или сельского района, органы власти городского района или сельского населенного пункта. При декларировании автономии каждого уровня в системе государственного управления из-за признания руководящей роли Коммунистической партии Советского Союза (КПСС) на практике никакой автономии не было, вся власть принадлежала жесткой вертикали партийных органов.[22, с.220]

В 1936 г. была принята новая Конституция СССР[46], которая формально была значительно либеральнее предшествующей. Она вводила всеобщее избирательное право, признавала права и свободы граждан. На практике же гражданские права и свободы были по-прежнему крайне ограничены, и уже в 1937-1938 гг. государство стало проводить политику массовых репрессий против своих граждан. Съезд Советов был заменен двухпалатным Верховным Советом (Совет Союза и Совет национальностей), ВЦИК— Президиумом Верховного Совета. Осуществляется попытка разделения законодательной и исполнительной власти. [5, с 408-410].

В 1938 г. на базе нового Основного Закона были проведены выборы в Верховный Совет, председателем Президиума Верховного Совета стал М. И. Калинин, который был им вплоть до 1946 г. В 1937 г. создается экономический совет, рассматривающий и контролирующий выполнение хозяйственных планов. В 1940 г. был создан Комиссариат народного контроля СССР, в котором слились комисиия советского контроля, главный военный контроль. Новый орган получил право привлкать виновных к уголовной и административной ответственности, давать обязательные указания госорганам. В 1941 г. объединенный Наркомат внутренних дел был разделен на НКВД СССР и Наркомат государственной безопасности (НГБ) [5, с 408-410].

Вторая мировая война качественно изменила условия деятельности органов государственного управления Советского союза. К началу Второй мировой войны и вступлению в нее Советского Союза происходит новое перераспределение государственных функций между органами власти, обусловленное необходимостью обеспечить оперативное чрезвычайное управление страной в связи с ведением боевых действий. 22 июня 1941 г. вся полнота власти в местностях, оказавшихся на военном положении, переходит к военному совету и военному командованию войсковых соединений. 23 июня создается коллективный орган руководства Вооруженными силами — Ставка главного командования. 24 июня при Совнаркоме создается Совет по эвакуации для перемещения производственных мощностей и людских ресурсов. На базе военных округов в западной части страны были сформированы фронты. 30 июня вся полнота власти в стране переходит к Государственному комитету обороны (ГКО) под председательством И. В. Сталина [12, с.239-237] .

Сформировалась следующая система управления. ГКО как высшему органу подчинялась Ставка, под контролем Ставки находились Центральный штаб партизанского движения, управлявший партизанскими формированиями; Генеральный штаб, руководивший фронтами; Наркомат обороны, распоряжавшийся резервами и военными округами внутренних районов; Наркомат военно-морского флота, управлявший флотами и флотилиями.

Управление экономикой тоже осуществляется в соответствии с требованиями чрезвычайного положения. В 1942 г. узаконивается принудительная мобилизация трудоспособного населения в промышленности, формируются Наркомат танковой промышленности и Наркомат минометного вооружения, управляющие тыловым обеспечением фронта. Активно используется и система ГУЛАГа (Главного управления исправительно-трудовых лагерей и трудовых колоний).

НКВД, разделенный накануне войны на НКВД и НКГБ (Народный комитет государственной безопасности), объединяется на первом этапе войны, но в 1943 г. снова разделяется, когда перелом в войне уже наступил. Формируются заградительные отряды; на НКВД ложится миссия обеспечения стойкости советских солдат в процессе проведения боевых действий.[1, с.410]

Уже в 1943 г. происходит подготовка к послевоенному переустройству страны. Начинается восстановление разрушенного войной хозяйства, проводятся репрессии на освобожденных территориях, расширяются права союзных республик в деле обороны и внешней политики в преддверии подготовки их вступления в ООН, происходит масштабное разукрупнение областей, окончательно огосударствливаются общественные организации.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7