Дипломная работа: История государственного управления в России: опыт и проблемы

Все судопроизводство велось в губной избе, которая находилась в уездном городе. Население было обязано обеспечить избу всем необходимым. Губной дьяк вел делопроизводство, эта должность была также выборной. Губные дьяки и целовальники допускались к работе только после принесения присяги в Разбойном приказе, причем и дьяк, и целовальник не отвечали за действия губного старосты. Губные органы создавались и в церковных землях.

Успешная реализация губной реформы предопределила полную ликвидацию системы кормлений. В 1551 г. была предпринята первая попытка полного упразднения кормленщиков, в 1552 г. Боярская дума поддержала эту идею. В 1555 г. был издан указ о ликвидации кормлений и повсеместном введении земского самоуправления.

Земская реформа проводилась в основном на территории проживания черносошных и дворцовых крестьян и посадского населения. Нового территориального деления не произошло, земские органы создавались в прежних территориальных единицах — стан, волость, город, слобода. В каждой территориальной единице земский староста. В помощь старостам избирали целовальников, окладчиков, верных голов. Главными обязанностями земских старост были судопроизводство, раскладка и сбор податей. В судопроизводство их входили гражданские и незначительные уголовные дела. На территориях, где не было губных старост, лихие дела также находились в ведении земских старост. [13, c. 230]

Делопроизводство велось в земской избе, им занимался выборный земский дьяк. Земский староста выбирался на неопределенный срок, за свою службу он получал право землевладения. Губная и земская реформы завершили процесс создания системы сословно-представительных органов. Но единого законодательства, обобщающего права и регламентирующего обязанности и подчиненность губных и земских органов, так и не было создано.[21, с.205]

Получила дальнейшее развитие и система городского управления. Бывшие городчики в XVI в. стали называться городовыми приказчиками. Приказчики назначались царем из числа военно-служилого дворянства, до 1535 г. подчинялись Разрядному приказу.

В первой половине XVI в. городовой приказчик исполнял обязанности современного военного коменданта города: занимался укреплением города, контролировал ямское и мостовое дело (дороги и мосты), состояние арсенала и т. п. К концу века функции городовых приказчиков значительно расширились: им был поручен надзор за раскладкой и сбором прямых и косвенных налогов, за состоянием царского земельного фонда в городах, они принимали участие в судопроизводстве.

В XVI в. в России сложилась система центральных и местных органов государственного управления, которая позволяла в целом успешно решать задачи в сферах административной, военной, судебной и финансовой.

После смерти Ивана IV в стране наступает кризис государственности. Реформа управления страной не была завершена: царь успел создать множество организационных структур новой власти, предельно ослабив власть старую, но новым институтам управления не хватало системности. Особо негативную роль сыграло то, что династия Рюриковичей пресеклась на сыне Грозного Федоре Ивановиче (1584-1587) и власть в стране перешла к царскому шурину Борису Годунову (1587-I605), избранному Земским собором. Лишенный должного авторитета в глазах населения, Годунов столкнулся с сопротивлением боярства, расстройством аппарата управления, нуждавшегося в сильном правителе, и неприятием его народом. На Руси начинается Смута. Восстановление государственного единства и независимости Руси было связано с избранием Земским собором нового царя и новой правящей Династии в его лице. Михаил Федорович Романов (1613-1645) стал компромиссной фигурой, способной примирить все противостоящие лагеря, так кик представители каждого из них могли надеяться при нем на выдвижение.

При первых Романовых постепенно восстанавливается система государственного управления, существовавшая до Смуты. В начале правления Романовых новая власть опиралась на земские соборы, которые заседали практически непрерывно (1613-1615, 1616-1619, 1620-1622). Высший представительный орган страны занимался формированием законодательства, изысканием средств в казну, церковными и иностранными делами. При Алексее Михайловиче роль земских соборов значительно упала, и после 1653 г. они уже не созывались. Снизилось и влияние Боярской думы. В ее состав было введено много лиц небоярского происхождения, что сделало ее подконтрольной царю. Со временем она перестает быть регулярно действующим органом и собирается редко. Ее место занимает подконтрольная ближняя дума. Так происходит постепенный отказ от сословно-представительского характера русской монархии, на который были вынуждены согласиться Романовы при воцарении, и возобновляется прерванное Смутой движение к абсолютизму. Монарх приобретает право издавать законы, что ранее было прерогативой соборов и думы. Уничтожается местничество, происходит реформа православной церкви, вызвавшая религиозный раскол. Конфликт духовной и светской власти в борьбе за гегемонию завершается поражением патриарха, государство начинает захватывать контроль над церковью.[12, с.66-67]

Складывание русского централизованного государства имело ярко выраженную специфику. Доминирующим фактором в этом процессе был внешнеполитический — получение и укрепление независимости, внутренние, социально-экономические, были недостаточно зрелыми, что, в конечном счете, привело к изменению типа феодального развития страны. Великие князья московские взяли курс на упразднение удельной системы на всей территории Руси.. Вотчинное владение начинает преобладать над удельными. Удельные князья и бояре утрачивают свою независимость перед князем и становятся его подданными. Создание такой общественной прослойки — главный организационный успех Москвы в династической войне периода завершения феодальной раздробленности. Превалирующей тенденцией развития Московского государства являлось усиление авторитарной власти великих князей и перерастание ее в самодержавную монархию. В XVI в. в России сложилась система центральных и местных органов государственного управления - приказов, которая позволяла в целом успешно решать задачи в сферах административной, военной, судебной и финансовой. Появился сословно-представительный орган – Земский собор. Но это было не отступление в сторону сословно-представительной монархии, а этап становления самодержавной власти. Проводится земская ,губная и городская реформы, отменены кормления что систематизирует и укрепляет государственность, но смерть Ивана IV не позволила до конца провести преобразования и страна была ввергнута в пучину Смуты.

2. Система государственного управления в Российской империи (XVIII – нач. XX вв.)

2.1 Реформы: от Петра I до Екатерины II

С середины XVII века сословно-представительная монархия в Русском государстве начинает постепенно трансформироваться в абсолютную монархию. Абсолютизм не был специфичен только для России — в разное время этот период прошли и страны Западной Европы. Главной особенностью формирования абсолютизма в России было то, что оно проходило на основе усиления феодальной системы

Правление Петра I (1682-1725), который первоначально царствовал вместе с братом Иваном V (1682-1696), ознаменовало собой коренную ломку старой системы государственного управления на Руси.

Завершение процесса оформления абсолютизма в России изменило статус монарха. В октябре 1721 г. после успешного окончания Северной войны (1700-1721) Сенат и Святейший Синод присваивают Петру I титул «Император, Великий и Отец Отечества».[23,с.157]

Правовой статус абсолютного монарха-самодержца был определен еще до провозглашения империи, в Артикуле воинском (1715 г.) В толковании к ст. 20 артикула отмечалось следующее: «Его Величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответу дать не должен; но силу и власть имеет, свои государства и земли, яко христианский государь по своей воле и благомнению управлять».[24]

Появление новых правовых норм самодержавия способствовало изменению порядка престолонаследия. До Петра I трон передавался по закону — от отца к старшему сыну. 5 февраля 1722 г. император утвердил право назначать себе преемника, тем самым воля монарха во всех сферах государственной и общественной жизни стала единственным источником закона — все указы издавались либо самим самодержцем, либо от его имени. Все государственные учреждения были обязаны исполнять решения монарха, его присутствие в любом месте и в любое время прекращало действия и изменяло субординацию любой властной структуры — высшие полномочия переходили к нему. Монарху подчинялась вся система судебной власти — его решения отменяли любые другие, он утверждал приговоры и имел право помилования, его воля была главным источником судопроизводства. Царь был верховным главнокомандующим вооруженными силами России, с 1721 г. стал юридическим главой Русской православной церкви.

Защита интересов монарха получила развитие в Артикуле воинском, где политические преступления составляли содержание ст. 3, 16, 17. На первое место среди них было поставлено любое выступление против жизни, здоровья, чести государя. Подробно говорилось об измене. Специальная ст. 17 была посвящена такому преступлению, как возмущение и бунт против царя. За нее политические преступления была установлена смертная казнь.[24]

Центральные органы управления, такие как Боярская дума и приказы, прежде чем трансформироваться в новые структуры, проделали значительную эволюцию. Боярская дума из органа, вершившего вместе с царем все важнейшие дела в государстве, к концу XVII в. превратилась в периодически созываемое совещание приказных судей. Она стала контрольным органом, наблюдавшим за деятельностью исполнительных органов (приказов) и органов местного управления.[8, c.38]

В 1711 г. с образованием Сената прекратились дальнейшие трансформации Боярской думы. Аристократический орган, основанный на принципе местничества, окончательно исчез.

Усиление абсолютизма выразилось в создании в 1697 г. Преображенского приказа, который первоначально являлся личной канцелярией царя. С 1702 г. основной функцией приказа стало расследование государственных преступлений, по терминологии того времени — дела по первым двум пунктам: измена и преступления против здоровья царя. В 1718 г. в Петербурге была создана Тайная канцелярия, имеющая функции, аналогичные функциям Преображенского приказа, и подчиняющаяся Ф. Ю. Ромодановскому. С 1725 г. приказ был переименован в Преображенскую канцелярию, в 1729 г. упразднен.

Частые и длительные отлучки царя вызывали необходимость создания органа для оперативного решения самых разнообразных текущих проблем. 22 февраля 1711 г. был образован Правительствующий Сенат[12, с.85] — вначале временный орган, замещающий царя во время отъездов. Указами от 2 и 5 марта 1711 г.[25] Сенат был преобразован в постоянно действующий высший государственный орган управления.

По указу 1722 г. «О должности Сената» в его состав вошли все президенты коллегий, однако скоро стала ясна ошибочность подобного решения. С 1722 г. в состав Сената могли входить только высшие сановники. Организационно структура Сената состояла из присутствия — общего собрания всех членов и канцелярии, осуществляющей делопроизводство, во главе с обер-секретарем. Все решения выносились присутствием только единогласно, в случае несогласия с решением любого сенатора оно было недействительным. В таком варианте сенатор был обязан письменно объяснить причину своего отказа поддержать проект. Компетенция Сената была фактически неограниченна: судебные, финансовые, военные, административные, внешнеполитические и иные функции, включая чрезвычайные события (бунты, эпидемии и т. д.).[26]

В январе 1722 г. учреждается должность генерал-прокурора. В его функции входили общий контроль за деятельностью Сената, включая законодательную сферу, руководство канцелярией, доведение до сената воли императора. Анализируя права генерал-прокурора, закрепленные «Должностью» от 27 апреля 1722 г., приходится отметить, что они не столько контролировал Сенат, сколько руководил им. Его ближайшим помощником был обер-прокурор[27]

В феврале 1722 г. при Сенате назначается герольдмейстер. Еще при создании Сената был ликвидирован Разрядный приказ, а его функции перешли к разрядному столу, который вел списки служилого сословия, проводил смотры, учитывал уклоняющихся от службы и т. п. Теперь все это находилось в ведении герольдмейстерской конторы. В 1722 г. была учреждена должность генерал-рекетмейстера. месте со штатом чиновников, подчиненных ему (рекетмейстерская контора), он курировал прохождение делопроизводства в коллегиях и правильность судопроизводства. Рекетмейстер принимал жалобы на решения коллегий, в случае нарушения законности дело доказывалось императору, после его визы — Сенату для окончательного приговора. В отдельных случаях рекетмейстер имел право обращаться к императору, а при затягивании решения важных дел — непосредственно в Сенат.

С 1722 г. с упразднением Ревизион-коллегии Сенат начал осуществлять и финансовый контроль посредством созданной при нем ревизион-конторы.[8, с.42]

В итоге Сенат стал не только и не столько органом управления, сколько высшим контрольным органом системы управления России.

Связь между губерниями и Сенатом осуществляли специальные комиссары, по два от каждой губернии, назначавшиеся губернаторами. Комиссары следили за реализацией указов Сената, собирали необходимые сведения и т. п. С созданием коллегий именно они стали связующим звеном между Сенатом и губерниями.

При Петре I завершилось многовековое противостояние церковной и государственной власти. В январе 1721 г. утвердил Духовный регламент[28], который провозглашал необходимость коллегиального, вместо единоличного, управления церковью. В феврале 1721 г. был торжественно открыт Святейший Всероссийский Правительствующий Синод — орган управления церковью, высшей властью над которым обладал монарх. Для постоянного государственного контроля в 1722 г. была учреждена должность обер-прокурора Синода, который согласно инструкции должен присутствовать на заседаниях Синода. В ведении Синода находились вопросы веры, богослужения, религиозной нравственности, толкования церковных канонов, борьбы с ересями, управление епархиями, открытие новых приходов, избрание и представление монарху кандидатов в архиереи, духовное судопроизводство и т. п.[1, с.119]

После всех реорганизаций начала XVIII в. приказная система с отсутствием четкой регламентации деятельности, параллелизмом в работе, запущенным делопроизводством, взяточничеством и казнокрадством находилась в кризисном состоянии.

Многолетняя подготовительная работа привела к реформе 1717-1720 гг., в ходе которой было упразднено большинство приказов и создана система коллегий. Указ 12 декабря 1718 г. перечисляет их в следующем порядке: 1) Чужестранных дел, 2) Камер-, 3) Юстиции, 4) Ревизион-, 5) Воинская, 6) Адмиралтейская, 7) Коммерц-, 8) Берг- и Мануфактур-, 9) Штатс-контор-коллегия. В 1721 г. была ( издана Вотчинная коллегия, в 1722 г. — Малороссийская, в 1721 г. — Духовная коллегия — Синод. По статусу Иностранная, Военная и Адмиралтейская коллегии были равны Сенату, все остальные подчинялись ему.[29, с.136]

Организационное устройство, регламентация деятельности и делопроизводство в коллегиях определялись изданным 28 февраля 1720 г. Генеральным регламентом. На основе Генерального регламента были изданы специальные для разных коллегий регламенты; не было создано регламентов Юстиц- и Вотчинной коллегий.[30]

Коллегия состояла из присутствия и канцелярии. Обычно присутствие насчитывало 11 членов: президент, вице-президент, 4 советника, 4 асессора плюс советник или ассесор-иностранец; в главнейших коллегиях иностранец назначался вице-президентом. Президент назначался императором, вице-президент и члены — Сенатом с последующим утверждением императором. Контроль за деятельностью коллегии осуществляли прокурор и фискалы. Во главе канцелярии был секретарь. Штат канцелярии состоял из актуариуса, регистрировавшего всю поступавшую документацию, регистратора, записывавшего краткое содержание поступивших документов в особые журналы, нотариуса, составлявшего протоколы заседаний присутствия. Решения принимались большинством голосов, если голоса делились поровну, то силу получала та часть, которую поддержал президент. Дела, которые коллегия не могла решить, передавались в Сенат. Коллегия могла опротестовать решение Сената, при повторном указе Сената обязана была его.[29, с.140]

Но и вновь созданные коллегии не смогли охватить все сферы управления, ряд функций оставались в ведении старых приказов — Ямского, Преображенского, другие — в ведении канцелярий, контор, палат. Дворцовыми землями управлял Приказ большого дворца, царским двором — Канцелярия дворцовых дел.

Положительными в создании новой системы центральных органов управления являлись в основном отраслевой принцип деятельности, схватывающий территорию всей империи, более высокая оперативность и эффективность, лучший контроль, четкое определение прав и обязанностей. Однако реформа проводилась непоследовательно и фактически не завершилась. Система приказов не была до конца ликвидирована, отраслевой принцип нарушался (Вотчинная коллегия — сословный орган дворянства), не было преодолено смешение судебных, финансовых функций в деятельности Берг-, Мануфактур-, Коммерц-коллегий, не соблюдалась коллегиальность.

Новое чиновничье местничество, в отличие от старого боярского, базировалась на Табели о рангах, введенной в 1722 г. Согласно Табели вводилась новая классификация армейской, штатской и придворной службы с разделением каждой на 14 рангов, или классов. Было введено право на получение личного дворянства — это право давал 14-й низший класс чинов и потомственное — 14-й класс для военных чинов и 8-й для гражданских. Основная часть документации в коллегиях оформлялась не включенными в Табель канцеляристами, подканцеляристами и копиистами.[31]

Бюрократия распалась на три основные группы: l-IV, V—XII, XIII—XIV классы, материальное положение которых отличалось так же, как раньше у бояр-вотчинников, поместного дворянства и низшей части служилого сословия. Зачисленный на службу чиновник XIV класса два месяца не получал денежного жалованья, которое, кстати, покрывало не более одной трети самых необходимых расходов на питание, одежду, обувь.

Традиционные недостатки российского управления — взяточничество, коррумпированность, беззаконие — вынудили Петра I создать новую систему контрольных органов. В указе от 2 марта 1711 г. об образовании Сената в последнем пункте учреждалась должность фискалов, указом от 5 марта вводилась высшая должность обер-фискала. Обязанностью фискалов было ведение тайного контроля за всеми лицами, государственными органами. В губерниях вводились провинциал-фискалы, в каждом городе по 1-2 городских фискала, с созданием коллежи появились коллежские фискалы. В войсках вводились армейские (до 1732 г.) фискалы во главе с генерал-фискалом, в церкви — инквизиторы во главе с протоинквизитором, были даже специальные купеческие фискалы. В случае подтверждения доноса фискал получал половину штрафа. За ложный донос фискал подлежал наказанию, как и за доносы, совершенные в корыстных целях.[20, с.25]

С 1722 г. формируется система прокурорского надзора. После создания при Сенате постов генерал-прокурора и обер-прокурора были учреждены прокуроры в губерниях, надворных судах, Синоде. В главном их функции сводились к следующему: контроль за соблюдением законности, судопроизводством и органами охраны правопорядка, включая фискалов, и содержанием преступников. Генерал- и обер-прокуроры подлежали суду императора, остальные прокурорские чины судились в Сенате.

Высшей судебной инстанцией в России являлся император — его поля была единственным источником закона. Самые важные политические и иные дела он разбирал лично или с помощью Преображенского приказа, иногда — временных канцелярий розыскных дел. При необходимости он отменял любые решения иных судебных органов. Сенат снялся судом первой инстанции при разборе преступлений высших должностных лиц, обычно по указу царя. В указе о создании Сената не определялись категории дел, подлежащих его подсудности, по крайней мере его суду подлежали сенаторы и прокурорские чины (кроме генерал- и обер-прокурора). Для всех остальных судебных органов Сенат являлся высшей апелляционной инстанцией, решения его были окончательными.[1, с.109]

Юстиц-коллегия была судом первой инстанции для всех чиновников-иностранцев, служивших в коллегиях, и для церковнослужителей по особо тяжким преступлениям, являлась апелляционной инстанцией для нижестоящих судов. Коммерц-коллегия рассматривала дела с участием иностранных купцов, выносила решения по всем морским купеческим спорным делам, а также делам, связанным с вексельным правом.[5, с.183-184]

Камер-коллегия с 1722 г. занималась разбором дел о хищениях государственных средств, Мануфактур-коллегия судила фабрикантов, заводчиков, их детей, приказчиков и мастеровых (кроме государственных и уголовных дел). Вотчинная коллегия рассматривала так называемые спорные дела — установление путем следствия и суда земельных прав, оспариваемых разными владельцами. Синод, как мы указывали, разрешал дела лиц духовного звания.

В апреле 1713 г. указом царя при губернаторах создаются ландраты (советы дворян), судопроизводством занимались ландрихтеры. В их обязанности до 1719 г. входил суд над уездным сельским населением, они выводились из-под юрисдикции губернатора и судились в Сенате. В январе 1719 г. территория страны была поделена на 11 судебных округов гофгерихтов, из них только пять совпадали с губерниями, в трех губерниях (Петербургской, Рижской и Сибирской) было по два округа, в Архангельской и Астраханской их не было.[1, с.111]

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7