Российское экологическое законодательство: современное состояние и перспективы развития

рирование приводит к восприятию многих экологических нормативных

актов как необязательных. Органы и должностные лица на местах,

которые должны требовать исполнения норм экологического законо-

дательства, зачастую сами являются его нарушителями. Это объяс-

няется лишь их личной экономической заинтересованностью.

Два уровня правовой системы в РФ развиваются не вполне сог-

ласованно. Но легкого пути в этом деле и не может быть. Неповто-

римость территориальных, экономических и других условий субъек-

тов Федерации должна быть обязательно отражена и в правовом ре-

гулировании. И только совместный подход к решению возникших

проблем, может определить пути их решения, ибо сохранение едино-

го экономического и экологического пространства, как уже говори-

лось, позволит успешно развиваться не только регионам, но и всей

России.

46

3. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО

ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

В условиях правовой реформы, проводимой ныне в Российской

Федерации, должен быть обеспечен всесторонний подход к совер-

шенствованию экологического законодательства. Исследованию этого

вопроса посвящено множество монографий и научных статей, в кото-

рых предлагаются различные, в том числе и полярные точки зрения.

Развитие представляет собой "необратимое, направленное зако-

номерное изменение материальных и идеальных объектов. Только од-

новременное наличие всех трех указанных свойств выделяет процес-

сы развития среди других изменений" 1.

Процесс развития экологического законодательства определяет-

ся различными факторами. Среди них можно выделить: политический

- этим фактором можно обозначить такие негативные процессы как

смена политической системы, сопровождающаяся потерей управления

и контроля, усиление борьбы за власть, нестабильность российско-

го общества; экономически - передел собственности в ходе разго-

сударствления, спад производства из-за структурного кризиса и

лишение государственной помощи, кризис неплатежей, рост цен и

прочие процессы; социологический - в его основе лежит снижение

интереса общества к экономическим проблемам, особенно со стороны

властных структур; экологический - современное состояние окружа-

ющей среды в России, которое угрожает процессу выживания челове-

ка. Особое место, по мнению ряда авторов, занимают организацион-

но-правовые факторы, в первую очередь состояние экологического

законодательства 2.

---------------

1 Философский энциклопедический словарь. М., 1983. С.651.

2 Бринчук М.М., Боголюбов С.А., Дубовик О.Л., Сопатаева В.А.

Проблемы развития системы Российского экологического закодатель-

ства // Государство и право. 1995. N 2. С.54.

47

Действующее законодательство сейчас едва не полностью уста-

рело. Оно излишне абстрактно, декларативно, не соответствует

Конституции РФ. В стране отсутствуют практические механизмы пра-

вореализации. Система экологического законодательства не являет-

ся целостной и сбалансированной. Отсутствует ряд важнейших ак-

тов, которые должны были бы регулировать общественные отношения

(законодательство об отходах, об охране и использовании расти-

тельного мира, об экологической информации и т.п.). Отмечается и

низкая эффективность экологического законодательства.

Конституция РФ закрепила в части 1 статьи 72 самостоятельное

направление практической деятельности - обеспечение экологичес-

кой безопасности 1. Однако данная деятельность, на сегодняшний

день, ограничивается рамками охраны окружающей Среды 2.

Принятый 19 декабря 1991 года Закон РСФСР "Об охране окружа-

ющей природной Среды" 3 претерпел серьезные испытания временем.

Принятие этого Закона было обусловлено вступлением России в но-

вый переходный период. По нашему мнению, действие этого акта бы-

ло рассчитано на это время. Ныне же остро стоит необходимость

систематизации и кодификации экологического законодательства,

целью которой является принятие нового комплексного головного

законодательного акта.

В связи с этим возникает ряд принципиальных вопросов. Кон-

цептуально это должен быть закон или подзаконный нормативно-пра-

вовой акт? Если закон, то какова его форма - закон, кодекс, ос-

новы? Необходимо решить, нужен новый закон или новая редакция?

---------------

1 Российская газета. 1993. 25 декабря.

2 Бринчук М.М. Охранять окружающую среду или обеспечивать

экологическую безопасность // Государство и право. 1994. N 8-9.

С.119.

3 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета

РФ. 1992. N 10. Ст.457.

48

По нашему мнению, иерархию экологического законодательства

должен возглавить закон. Однако, вопрос о его форме до сих пор

пока открыт.

Одной из возможных альтернатив при решении задачи развития

экологического законодательства, по мнению ряда авторов, являет-

ся создание системы "Основы - кодексы" 1 . Данная система для на-

шего государства привычна и действительно может оправдать себя.

Так, в случае ее принятия, в Основах будут определяться принципы

экологически значимой деятельности, основные виды деятельности,

защищаемые объекты и т.д. А в экологических индексах, принятых

либо субъектами Федерации с учетом имеющихся аналогичных природ-

ных условий, экологической ситуацией и возможностью объединения

средств и сил, положения Основ должны быть конкретизированы.

Другая точка зрения представлена О.С.Колбасовым. По его мне-

нию, для кодификация экологического законодательства необходимо

разработать Российский экологический кодекс, каждая статья кото-

рого была бы детализирована в соответствующей системе подзакон-

ных актов. Однако на уровне субъектов РФ проводить кодификацию

не следует, достаточно лишь принять нормативные правовые акты,

регламентирующие применение Российского экологического кодекса

на территории конкретного субъекта 2 .

Экологический кодекс РФ был бы оптимальной формой, возглав-

ляющей систему экологического законодательства. Отмечая его по-

ложительные черты, целесообразно упомянуть, что "кодекс (от лат.

---------------

1 Бринчук М.М., Боголюбов С.А., Дубовик О.Л., Сопатаева В.А.

Проблемы развития системы Российского экологического закодатель-

ства // Государство и право. 1995. N 2. С.54.

2 Бакунина Т.С., Голиченков А.К., Козырь О.М. Актуальные

проблемы земельного и экологического права // Государство и пра-

во. 1995. N 12. С.139.

49

codex - собрание законов) - законодательный акт прямого дейс-

твия. Эта форма предполагает минимум каких либо других законов,

иных нормативных актов, регулирующих эти же общественные отноше-

ния. Они сводятся в кодекс, как бы "всасываются" в него при его

разработке. Подзаконные акты при этом "поднимаются" на высший

законодательный уровень, одновременно проводится их систематиза-

ция и обновление" 1 . На сегодняшний день в РФ особенно много

именно подзаконных нормативно-правовых актов, что затрудняет их

поиск и ухудшает процесс правоприменения.

При принятии нового закона необходимо обязательно учесть

преемственность законодательства. Все лучшие и положительные

черты предшествующих актов должны непосредственно лечь в основу

кодекса, недопуская повторения уже пройденных ошибок.

Особое место в фундаменте развития экологического законода-

тельства должно быть отведено конституционным правам и обязан-

ностям граждан РФ, т.к. без соблюдения этих основополагающих на-

чал нельзя говорить о приоритете прав и свобод человека и граж-

данина в РФ.

Необходимость принятия нового головного акта объясняется и

общей тенденцией развития всего российского законодательства.

Это связано с принятием головных актов в гражданском, уголовном,

лесном, водном законодательстве. Однако, безусловно, главной

целью остается ликвидация пробелов и переход на более качествен-

но высокий уровень отношений.

При разработке экологического законодательства, как отмечает

В.П.Ворфоломеев, необходимо последовательно осуществить принцип

---------------

1 Голиченков А.К. Санитарный кодекс России: проблемы разра-

ботки проекта // Вестн. Моск. ун-та. Сер.11, Право. 1991. N 4.

С.40.

50

эколого-социально-экономического единства всей законодательной и

нормативно-правовой системы. В ней экологические по содержанию

законы должны иметь социально-экономическое обоснование, а соци-

ально-экономические законы должны быть ориентированы экологичес-

ки. Для реализации данного принципа, следует разработать специ-

альную программу совершенствования самого процесса экологическо-

го законодательства 1.

Действительно, сейчас настало время определения оптимальной

модели экологического законодательства, которая должна проявить-

ся в соответствующей концепции развития. Самое главное, это пра-

вильное осуществление контроля в этой области, чтобы развитию

общественных отношений предшествовала их научная оценка.

Отсутствие концепции развития экологического законодательст-

ва затрудняет законотворческую деятельность в этой области 2.Это

приводит к появлению дублирующих либо несогласующихся между со-

бой законопроектов, что влияет в свою очередь, на качество при-

нимаемых нормативно-правовых актов.

Важнейшим направлением совершенствования системы экологичес-

кого законодательства является создание серии специальных зако-

нов.

Проблема обеспечения экологически правильного обращения с

опасными химическими веществами должна быть решена путем приня-

тия федеральных законов об отходах, об использовании агрохимика-

тов, об опасных веществах. Необходимость данных актов объясняет-

ся тем, что в законодательстве отношения по охране окружающей

---------------

1 Бакунина Т.С. Обсуждение проблем национальной экологической

политики Российской Федерации // Государство и право. 1994. N 1.

С.70-71.

2 Зеленый мир. 1995. N 6. С.10.

51

среды при обращении с такими веществами на стадиях их производс-

тва, транспортировки, хранения, использования, обезвреживания и

удаления регулируются не полно.

Отсутствие специального нормативного акта об экологической

информации (статистики) - можно назвать одним из наиболее су-

щественных пробелов в экологическом законодательстве. Обществен-

ные отношения в области экологической информации: порядок ее

сбора и предоставления, форма учета и обобщения, режим информа-

ции, права и обязанности субъектов предоставления и использова-

ния информации и т.п. должны быть урегулированы в федеральном

законе об экологической информации (статистике). Принятие такого

акта позволит создать систему экологической статистики, включаю-

щую систематизированные сведения о видах, содержании, произвди-

телях, количестве отходов; количестве, видах, месте и времени,

причинах и последствиях экологических происшествий и т.д.

В соответствии со статьей 23 Закона РСФСР "Об охране окружа-

ющей природной среды", должно осуществляться обязательное эколо-

гическое страхование. Однако механизм экологического страхования

не разработан. Следует принять закон "Об обязательном экологи-

ческом страховании", который бы определил на законодательном

уровне понятие обязательного экологического страхования, общие

цели, задачи и принципы экологического страхования.

По мнению некоторых авторов проблема всестороннего регулиро-

вания отношений в экологически неблагоприятных территориях может

быть решена в рамках специального закона "О зонах экологического

бедствия" 1. Закон "Об охране окружающей среды" предусмотрел два

---------------

1 Бринчук М.М., Боголюбов С.А., Дубовик О.Л., Сопатаева В.А.

Проблемы развития системы Российского экологического закодатель-

ства // Государство и право. 1995. N 2. С.54.

52

вида зон: зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны эколо-

гического бедствия. Однако принципиального различия между ними в

Законе не прослеживается.

В развитии экологического законодательства российскими пар-

ламентариями сделано несколько важных шагов. Прежде всего хоте-

лось сказать о Федеральном законе "Об экологической экспертизе"

от 23 ноября 1995 года 1. Этого Закона ждали давно. Законодатель-

ное регулирование экологической экспертизы служит предупреждению

вреда окружающей среде на стадии планирования хозяйственной и

иной деятельности и принятие экологических значимых решений.

Данный Закон содержит нормы о порядке организации и проведения

государственной и общественной экологической экспертизы. Однако,

если с одной стороны, Закон "Об охране окружающей природной сре-

ды" является головным, базовым актом, то в Конституции РФ пре-

дусмотрено деление законов на конституционные и обычные. И оба

рассматриваемых закона имеют один ранг: это федеральные российс-

кие законы. С другой стороны, вступает в действие второй метод

правового отбора, а именно - действует более поздний акт.

Как считает С.А.Боголюбов, Закон "Об экологической эксперти-

зе" содержит немало новелл. Прежде всего, это запись о потенци-

альной экологической опасности любой хозяйственной и иной дея-

тельности. "Это как бы презумпция виновности любого проектанта

(вообще в праве не должно быть презумпции виновности)" 2.

Хотелось также упомянуть Федеральный закон от 21 декабря

1994 года "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситу-

аций природного и техногенного характера" 3, Федеральный закон от

---------------

1 Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст.4556.

2 Боголюбов С.А. Государственно-правовые проблемы.1996. N 11.

С.106.

3 Собрание законодательства РФ. 1994. N 35. Ст.3648.

53

14 марта 1995 года "Об особо охраняемых природных территориях" 1,

Федеральный закон от 9 января 1996 года "О радиационной безопас-

ности населения" 2, Федеральный закон от 24 февраля 1995 года "О

природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях

и курортах" 3.

Развитие экологического законодательства предполагает "дина-

мику развития природноресурсового законодательства. Экологизация

земельного, горного, водного, лесного и иного природноресурсово-

го законодательства сводится к правовому обеспечению учета эко-

логических требований в процессе природопользования, и правовыми

критериями рационального использования соответствующего природ-

ного ресурса должны служить обеспечение его неистощимости, эко-

логической обоснованности эксплуатации природных богатств при

одновременном обеспечении устойчивого развития" 4.

Главная задача и конечная цель экологизации природноресурсо-

вого законодательства - сохранение и восстановление благоприят-

ной окружающей среды, важнейшими характеристиками которой явля-

ются не только чистота, т.е. незагрязненность, но и ресурсоем-

кость (неистощимость), экологическая устойчивость, видовое раз-

нообразие.

Очень слабо в РФ упорядочены отношения по использованию и

охране растительного мира (вне лесов). Такие отношения следует

урегулировать в федеральном законе "Об использовании и охране

растительного мира".

---------------

1 Собрание законодательства РФ. 1995. N 12. Ст.1024.

2 Собрание законодательства РФ. 1996. N 3. Ст.141.

3 Собрание законодательства РФ. 1995. N 9. Ст.713.

4 Бринчук М.М., Боголюбов С.А., Дубовик О.Л., Сопатаева В.А.

Проблемы развития системы Российского экологического закодатель-

ства // Государство и право. 1995. N 2. С.54.

54

В нем должны быть предусмотрены комплексные меры, обеспечи-

вающие регулирование пользования растительным миром, охрану рас-

тительного мира, государственный учет и контроль в данной сфере,

юридическую ответственность.

Особое место следует отвести экологизации земельного законо-

дательства, которая предусматривает, в частности, создание меха-

низма учета и проверки экологического состояния земель; возмож-

ность воздействия судебных, государственных органов и обществен-

ных организаций на землепользователей, не выполняющих или нару-

шающих требования земельного и экологического законодательства;

обеспечение реального экономического и правового стимулирования

землепользователей рационально использующих земельные участки.

Серьезные опасения вызывает нерешенность вопроса о собствен-

ности на природные ресурсы. Так, часть 2 статьи 9 Конституции РФ

предусматривает, что земля, другие природные ресурсы могут нахо-

диться в частной, государственной, муниципальной и иных формах

собственности. Однако, решение данной проблемы нельзя отдавать

на волю законодателей в субъектах РФ. Это объясняется тем, что

по данному кругу возникающих отношений должно быть единое и точ-

ное понимание.

Говоря о развитии природноресурсового законодательства в

субъектах Федерации, многие авторы предлагают создание модельных

законов. Так, О.С.Колбасов предлагает провести изучение законот-

ворчества субъектов в области земельного и экологического права,

на основе которого уже решать вопрос о создании модельных зе-

мельных и экологических законов 1.

---------------

1 Бакунина Т.С., Голиченков А.К., Козырь О.М. Актуальные

проблемы земельного и экологического права // Государство и пра-

во. 1995. N 12. С.139.

55

Ю.А.Тихомиров и Т.Д.Зражевская рекомендуют ввести в практику

модельные законы субъектов Федерации по совместным с РФ предме-

там ведения 1 .

В рамках данного вопроса можно говорить о процессе экологи-

зации всего законодательства, т.к. охрана окружающей среды и

восстановление ее благоприятного состояния достигается путем ре-

гулирования экологических отношений гражданским, административ-

ным, уголовным и иными отраслями российского законодательства.

Разработчики нового Налогового кодекса РФ должны учесть вопросы

льготного налогообложения предприятий, проводящих мероприятия по

оздоровлению и восстановлению благоприятного состояния окружаю-

щей среды и т.п.

В новом Уголовном кодексе РФ отведена отдельная глава, пос-

вященная экологическим преступлениям 2.Однако в данную главу не

вошли такие экологизированные составы как экоцид (ст.358), жес-

токое обращение с животными (ст.245), нарушение санитарно-эпиде-

миологических правил (ст.236), сокрытие информации об обстоя-

тельствах, создающих опасность для жизни и здоровья людей

(ст.237). При рассмотрении статьи 253 УК РФ "Нарушение законода-

тельства РФ о континентальном шельфе и об исключительной эконо-

гической зоне" - обнаруживается два самостоятельных состава

преступления.

В Гражданском кодексе РФ нашли свое отражение вопросы права

собственности и иных вещных прав, ответственности владельцев ис-

точника повышенной опасности и др. Имеет будущее норма статьи

---------------

1 Тихомиров Ю.А., Зражевская Т.Д. Правотворчество области как

субъекта РФ // Государство и право. 1997. N 1. С.12.

2 Собрание законодательства РФ. 1996. N 25. Ст.2954.

56

1065 ГК ч.2 "О приостановлении и прекращении деятельности, при-

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6