Российское экологическое законодательство: современное состояние и перспективы развития

нормотворческий характер. Наряду с актами федеральных законода-

тельных органов данные указы могут являться актами первоначаль-

ного правотворчества, т.к. содержат нормы права и посвящены общим

вопросам 4.

---------------

1 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. N 6.

Ст.436.

2 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 51.

Ст.4932.

3 Собрание законодательства РФ. 1996. N 34. Ст.4082.

4 Комаров С.А. Общая теория государства и права. Саранск,

1994. С.151.

24

Следующую группу подзаконных нормативных правовых актов

представляют акты Правительства РФ, которые имеют значительный

удельный вес среди норм экологического законодательства.

В соответствии со статьей 114 Конституции РФ, Правительство

РФ обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики

в области природопользования. При этом полномочия Правительства

РФ в этой области реализуются с помощью его актов - постановле-

ний и распоряжений. Данные акты издаются во исполнение и на ос-

новании Конституции РФ, Федеральных законов и нормативных указов

Президента РФ. Постановления и распоряжения Правительства РФ

обязательны к исполнению в Российской Федерации.

В форме постановлений издаются акты Правительства РФ, имею-

щие нормативный характер или наиболее важное значение. Акты по

оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме распоря-

жений.

В.В.Петров постановления Правительства РФ по вопросам эколо-

гии разбивает на три группы 1. Так, к первой группе относятся

постановления, которые принимаются во исполнение закона для

конкретизации его отдельных положений. Таким актом следует наз-

вать постановление Правительства РФ N 942 от 22 сентября 1993 г.

"Об утверждении Положения о государственной экологической экс-

пертизе" 2. Вторая группа постановлений предназначена для опреде-

ления компетенции органов управления и контроля. Например, Поло-

жение "О Комитете РФ по земельным ресурсам и землеустройству",

утвержденное постановлением Правительства РФ N 61 от 2 февраля

---------------

1 Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995. С.92.

2 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 39.

Ст.3621.

25

1993 г. 1 И, наконец, в третью группу постановлений Правительства

РФ автор включает нормативно-правовые акты дальнейшего правового

регулирования экологических отношений. Таким актом следует счи-

тать постановление Правительства РФ N 501 от 4 ноября 1993 г. "О

создании Российской системы предупреждения и действий в чрезвы-

чайных ситуациях" 2.

В случае, если постановления или распоряжения Правительства

противоречат Конституции РФ, федеральным законам и указам Прези-

дента РФ, они могут быть отменены Президентом РФ.

Природоохранительные министерства и ведомства наделяются

правом издавать в рамках предусмотренной для них компетенции

нормативные правовые акты. При этом данного рода акты обязатель-

ны для других министерств и ведомств, физических и юридических

лиц. Имея ту особенность, что по юридической силе нормативно-

правовые акты министерств и ведомств уступают актам Правительст-

ва РФ, они представлены в виде различных приказов, решений, инс-

трукций, правил, положений, уставов, распоряжений.

Так, еще в рамках Министерства охраны окружающей среды и

природных ресурсов РФ оно издавало нормативные правовые приказы,

инструкции. В настоящий момент органом, в функции которого

передано решение вопросов охраны окружающей среды, является

Государственный комитет РФ по охране окружающей среды, а вопросы

использования природных ресурсов ныне отнесены в ведение Минис-

терства природных ресурсов РФ 3. Примером подобных актов может

служить Приказ Министерства охраны окружающей среды и природных

---------------

1 Собрания актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 6.

Ст.488.

2 Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995. С.92.

3 Собрание законодательства РФ. 1996. N 34. Ст.4032.

26

ресурсов РФ "Об утверждении Инструкции по организации и осущест-

влению государственного контроля за использованием и охраной зе-

мель органами Минприроды России" от 25 мая 1994 г. N 160 1. А в

рамках Государственного комитета РФ по охране окружающей среды

был издан приказ от 31 декабря 1996 г. N 543 "Об утверждении По-

рядка выдачи разрешений на использование символики государствен-

ных природных заповедников" 2 .

Кроме данных органов правом издания обязательных нормативных

актов обладает специально уполномоченные органы в области охраны

окружающей природной среды. Так, Государственный комитет РФ по

земельным ресурсам и землеустройству наделен правом издания ак-

тов по охране земельных ресурсов (например, Инструкция о порядке

работы госземинспекторов по привлечению физических, должностных

и юридических лиц к административной ответственности за наруше-

ния земельного законодательства, утверждена приказом Государс-

твенного комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от

18 февраля 1994 г. N 18) 3 .

Многие экологические нормативные правовые акты принимаются

совместно несколькими министерствами и ведомствами. Так, Порядок

направления средств предприятиями, учреждениями, организациями,

гражданами, иностранными юридическими лицами и гражданами в го-

сударственные внебюджетные экологические фонды, утвержден Минфи-

ном РФ 22 декабря 1992 г. и Минприродой РФ 21 декабря 1992 г. 4,

---------------

1 Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ.

1994. N 9. С.11-30.

2 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполни-

тельной власти. 1997. N 4. С.6-8.

3 Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ.

1994. N 7. С.3-10.

4 Российские вести. 1993. N 47.

27

или Типовое положение о порядке добровольного экологического

страхования в РФ, которое утверждено Минприродой России 3 декаб-

ря 1992 г. и Российской государственной страховой компанией 20

ноября 1992 г. 1

В соответствии с Указом Президента РФ от 21 января 1993 г.

N 104 "О нормативных актах центральных органов государственного

управления РФ" 2,нормативные акты министерств и ведомств, затра-

гивающие права, свободы и законные интересы граждан регистриру-

ются в Министерстве юстиции РФ. Затем данные акты подлежат офи-

циальному опубликованию в газете "Российские вести". Не заре-

гистрированные в Минюсте РФ и не опубликованные нормативные акты

не порождают никаких юридических последствий. Данное положение

имеет большое практическое и теоретическое значение, т.к. свежи

примеры из недалекого прошлого, когда в разработке и утверждении

ведомственных нормативных актов отсутствовал необходимый поря-

док. Министерства и ведомства при издании таких документов не

всегда соблюдали предусмотренные требования. Поэтому в ряде слу-

чаев принятые ведомственные акты входили в противоречие с дейс-

твующими законами. На сегодняшний момент вышеупомянутым Указам

Президента РФ был установлен строгий порядок в разработке и при-

нятии актов министерствами и иными государственными органами фе-

деральной исполнительной власти.

Кроме того, противоречащие закону нормативно-правовые акты

министерств и ведомств подлежат отмене Правительством РФ, а так-

же могут быть опротестованы прокурором.

---------------

1 Закон. 1993. N 3. С.47-51.

2 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 4.

Ст.304.

28

Говоря о нормативных актах министерств и ведомств, необходи-

мо упомянуть о санитарных, строительных, технических, технологи-

ческих и других нормах. К ним относятся различные нормативы ка-

чества окружающей среды: предельно допустимые воздействия вред-

ных веществ на окружающую среду и здоровье человека и т.д. Выра-

жая технические правила, эти нормативы не рассматриваются как

источники права. Однако, Закон "Об охране окружающей природной

среды" (ст.ст.25-27 и др.) устанавливает обязанность их исполне-

ния, которая придает таким нормам юридический характер и позво-

ляет оценивать их как источники права 1 .

Разновидностью источников экологического права, входящих в

структуру экологического законодательства, являются законы и

иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Следует отметить,

что правовое регулирование отношений в области взаимодействия

общества и природы в субъектах РФ представляет собой относитель-

но самостоятельный уровень правовой регуляции с характерными

лишь для данных регионов особенностями.

Необходимо сказать несколько слов о характере руководящих

разъяснений Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного

Суда РФ. Интересным на этот счет представляется мнение Б.В.Еро-

феева: "Всякий закон всеобщ, а случай экологической практики

единичен и чтобы подвести единичное под всеобщее, необходимо

суждение, которое является правосудием. В ходе правосудия неиз-

бежно выявляются пробелы в правовом регулировании, а потому су-

дам дано право в случае пробела применять аналогию закона или

аналогию права, что равносильно созданию новой правовой материи2.

---------------

1 Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995. С.93.

2 Ерофеев Б.В. Экологическое право россии. М., 1996. С.143.

29

Несмотря на это, руководящие разъяснения Пленума Верховного

Суда РФ и Высшего Арбитражного суда не являются источниками эко-

логического права, не входят в структуру экологического законо-

дательства. Это связано с тем, что судебные органы не наделены

правотворческой функцией. Пленумы соответствующих судов, расс-

матривая обобщенные материалы, дают в порядке судебного толкова-

ния руководящие разъяснения по вопросам применения экологическо-

го законодательства. Однако, разъяснения Пленума Верховного Суда

РФ обязательны для всех судов общей юрисдикции в РФ, а разъясне-

ния Пленума Высшего Арбитражного суда РФ обязательны для всей

системы арбитражных судов.

Постановления судебных пленумов должны лишь толковать и

разъяснять смысл экологического законодательства, но не созда-

вать новые нормы экологического права. Вместе с тем, суды при

разрешении конкретных споров обязаны применять соответствующие

нормы экологического права лишь в истолковании, содержащемся в

постановлении соответствующего судебного пленума. Это зачастую

приводит к тому, что многие судьи руководствуются не правовой

нормой, а положениями, предусмотренными в постановлении пленума

суда.

Не является источником экологического права и сложившаяся

судебная практика, под которой понимается "многократное единооб-

разное решение судами одной и той же категории дел"_51_0. Судья,

рассматривая дело, по которому сложилась определенная судебная

практика, может вынести и иное решение, если убежден в том, что

сложившаяся практика не соответствует закону. Однако, этого, как

---------------

1 Гражданское право / Под ред. Ю.К.Толстого. М., 1996. С.35.

30

правило, не происходит, и судьи, "слепо следуя накатанной ко-

лее", выносят неправовые решения.

В России действует ряд постановлений пленумов судов в облас-

ти охраны окружающей природной среды: Постановление Пленума Вер-

ховного Суда СССР от 7 июля 1983 г. N 4 "О практике применения

судами законодательства об охране природы" 1 , Постановление Пле-

нума Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 октября 1993 г. N 22 "О

некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР "Об охране

окружающей природной Среды" 2 .

---------------

1 Бюллетень Верховного Суда СССР. 1983. N 2. С.10-13.

2 Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1994. N 3. С.87-93.

31

2. СООТНОШЕНИЕ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ

ФЕДЕРАЦИИ

Особенностью Российского государства является его характе-

ристика в качестве федеративного, состоящего из "государств и

(или) госудаственно-подобных образований, близких по статусу к

государству" 1 . В соответствии со статьей 5 Конституции РФ к ним

относятся республики, края, области, города федерального значе-

ния, автономные области, автономные округа. Республика в составе

РФ, представляя собой государство, имеет свою конституцию, ос-

тальные субъекты РФ имеют свои уставы.

В статье 72 Конституции РФ прямо предусмотрено, что природо-

пользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической

безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана па-

мятников истории и культуры относятся к совместному ведению фе-

деральных органов государственной власти и органов государствен-

ной власти субъектов РФ. К совместному ведению относятся также

вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами,

водными и другими природными ресурсами.

Статья пятая Конституции РФ, перечисляя ряд субъектов РФ,

говорит об их равноправии, т.е. "обладании всеми ими одинаковым

конституционно-правовым статусом субъекта Федерации, а также

идентичности компетенции. Равноправие выражается и в праве всех

субъектов Федерации иметь свои законы и другие акты законода-

тельства" 2 .

---------------

1 Конституция Российской Федерации. Комментарий. М., 1994.

С.60.

2 Там же. С.73.

32

По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются

федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними

законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ. Данное по-

ложение, предусмотренное частью 2 статьи 76 Конституции РФ, име-

ет принципиально важное значение, так как охрана окружающей сре-

ды, природопользования, обеспечение экологической безопасности,

особо охраняемые природные территории, вопросы выделения, поль-

зования и распоряжения природными ресурсами находятся в совмест-

ном ведении РФ и ее субъектов.

Частью 5 статьи 76 Конституции РФ установлено твердое прави-

ло: законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не мо-

гут противоречить федеральным законам. В случае противоречия

между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует

федеральный закон. Однако, немало примеров нарушения данной нор-

мы Конституции РФ. Так, 15 февраля 1994 года был заключен Дого-

вор Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении

предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между ор-

ганами государственной власти РФ и органами государственной

власти Республики Татарстан" 1 .Как заметил И.Я.Дюрягин, статья

VI указанного Договора содержит положения о том, что в случае

противоречия между федеральным законом и нормативным актом Рес-

публики Татарстан, данного рода противоречия переводятся в раз-

ряд споров РФ и Республики Татарстан и подлежат разрешению в

согласованном порядке. Вместо однозначного признания силы феде-

рального закона вводится процедура опротестования федеральными

органами законов Республики Татарстан, противоречащих Договору 2.

---------------

1 Российская газета. 1994. 18 февраля.

2 Кокотов А.Н., Саликов М.С. Проблемы региоанльного управле-

ния и законодательства // Российский юридический журнал. 1994.

N1. С.6.

33

Рассматривая экологическое законодательство субъектов РФ,

необходимо определить его место в системе общероссийского эколо-

гического законодательства. Экологические законы и иные норма-

тивные правовые акты субъектов РФ занимают обособленное положе-

ние в указанной структуре.

Каждый субъект Федерации изначально обладает неповторимыми

социальными, экономическими, природными и другими условиями, что

в конечном счете влияет на различие регулирования экоголо-право-

вых отношений. Федеральное экологическое законодательство не мо-

жет учесть всех особенностей конкретного региона. Поэтому возни-

кающие пробелы в законодательстве могут быть ликвидированы зако-

нодательством субъектов РФ.

На сегодняшний момент мы можем говорить о формировании реги-

ональных законодательных систем. Нормативные правовые акты эко-

логического законодательства субъектов РФ автономны по отношению

друг к другу.

Рассматривая соотношение федерального экологического законо-

дательства и законодательства субъектов РФ, важно выделить их

взаимную связь.

Республика Мордовия (далее РМ) одна из тех субъектов РФ, ко-

торые 31 марта 1992 года подписали Федеративный договор и расп-

ространили его действие на свою территорию 1.

Актом, имеющим высшую юридическую силу и прямой действие на

всей территории республики признается Конституция РМ 2 . Неотъем-

лемой частью Конституции РМ стали нормы, касающиеся совместного

---------------

1 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета

РФ. 1992. N 67. Ст.898.

2 Известия Мордовии. 1995. 22 сентября.

34

ведения РФ и РМ, которые в статье 18 нашли юридическое оформле-

ние, повторяя часть 1 статьи 72 Конституции РФ.

В соответствии со статьей 8 Конституции РМ, земля и другие

природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и

деятельности народа, проживающего на его территории и могут на-

ходиться в государственной, муниципальной, частной и иных формах

собственности.

По предметам совместного ведения, т.е. по вопросам владения,

пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими

природными ресурсами, а также по вопросам природопользования,

охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопаснос-

ти, Республика Мордовия принимает законы и иные нормативные пра-

вовые акты в соответствии с федеральными законами.

Возглавляя систему экологического законодательства РМ, Конс-

титуция РМ служит "образцом соответствия", на основе которого

принимаются все остальные нормативные правовые акты.

Следующими по юридической силе можно назвать законы, прини-

маемые высшими представительным и законодательным органом власти

- Государственным Собранием РМ, а также действующие законы, при-

ныте бывшим Верховным Советом МАССР.

На сегодняшний момент в РМ нет головного акта, определяющего

вопросы взаимоотношения общества и природы. В связи с этим в

этой области применяется российской экологическое законодатель-

ство. Однако, в развитии природоресурсового законодательства

сделаны определенные шаги. Так, в настоящее время действует Зе-

мельный кодекс МАССР 1 , Лесной кодекс РМ 2.

---------------

1 Советская Мордовия. 1992. 13 марта.

2 Ведомости Верховного Совета РМ. 1994. N 6-8. Ст.150.

35

Говоря об экологизированных законах республики, хотелось бы

выделить Закон РМ от 11 ноября 1996 года "О государственной экс-

пертизе градостроительной документации, целевых инвестиционных

программ и проектов строительства в РМ" 1. Ряд статей данного за-

конодательного акта противоречит Федеральному закону "Об эколо-

гической экспертизе" 2, в соответствии с которым специально упол-

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6