Юридические коллизии и их разрешение

массовый характер и причиняют интересам государства и граждан наибольший

вред. Причем общий объем подзаконных актов продолжает расти.

3. Коллизии между Конституцией и всеми иными актами, в том числе

законами. Разрешаются в пользу Конституции. В ст. 15

говорится, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую

силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. В ч. 3 ст. 76

установлено: «Федеральные законы не могут противоречить федеральным

конституционным законам». Конституция - основной закон любого

государства, поэтому обладает бесспорным и абсолютным приоритетом. Это -

закон законов.

4. Коллизии между общефедеральными актами и актами субъектов

Федерации, в том числе между конституциями и уставами. Приоритет имеют

общефедеральные. В ст. 76 Конституции РФ говорится, что федеральные

конституционные и иные законы, изданные в пределах ее ведения, имеют прямое

действие на всей территории Федерации (ч.1). По предметам

совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые

в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов РФ (ч.2).

Вне пределов ведения РФ и совместного ведения субъекты Федерации

осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и

иных нормативных актов.

Далее в статье 76 Конституции Российской Федерации также

зафиксировано: «Законы и иные нормативные акты субъектов Российской

Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в

соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае

противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской

Федерации, действует федеральный закон». «В случае противоречия между

федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской

Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи,

действует акт субъекта Федерации».

5. Коллизии между Конституцией РФ и Федеративным договором, а также

двусторонними договорами между федеральным центром и отдельными

территориями (таковых соглашений на сегодня уже свыше 40), равно как и

расхождения между договорами самих субъектов. Разрешаются на основе

положений общефедеральной Конституции (раздел 2, ст. 1, п. 4 Конституции

РФ).

6. Наконец, могут быть коллизии между

национальным (внутригосударственным) и международным правом.

Приоритет имеют международные нормы. В ч. 4 ст. 15

Конституции РФ говорится: «Общепризнанные принципы и нормы

международного права и международные договоры Российской

Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным

договором Российской Федерации установлены иные правила, чем

предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Особенно это касается гуманитарной сферы.

Таковы основные и наиболее общие виды юридических

коллизий, возникающих или могущих возникнуть на обширном правовом поле

России. Но именно основные, а далеко не все. Более конкретных, частных,

текущих, отраслевых коллизий - бесчисленное множество.

В последнее время особую остроту приобрели противоречия между законами

и указами (законотворчеством и «указотворчеством»). По данному вопросу идут

жаркие общественные и научные дискуссии. Так сложилось, что страна

управляется сегодня главным образом указами и распоряжениями Президента. По

мнению Ю.А. Тихомирова, мы столкнулись с ситуацией, «когда «указанное

право» явно вышло на передний край и в известной мере приостановило

действие ряда конституционных положений». Верховенство же закона -

важнейший признак правового государства. Тем более верховенство Основного

Закона[8].

В основе многих юридических коллизий лежат политические коллизии

(нарушение принципа разделения властей, выход различных госорганов за

пределы своих полномочий, взаимное их вторжение в компетенцию друг друга,

амбиции и соперничество лидеров, война компроматов, лоббизм, популизм,

конъюнктура и т.д.). В таких условиях принимается множество противоречивых

и не согласованных друг с другом актов. Ведь юридический конфликт - это

«активное противостояние сторон, вызванное полярностью их интересов или

разным отношением к ценностям и нормам общественной жизни»[9].

Ученые-правоведы обращают внимание на то, что принимаемые

Государственной Думой законы проходят трудный путь, главным препятствием на

котором является двойное вето. Такого порядка давно уже нет в практике

стран Запада. Законы стопорятся по самым разным причинам - юридическим,

политическим, финансовым, процедурным, престижным и другим, а чаще всего в

силу несовпадения позиций относительно сути предлагаемого закона.

Но существует и третье вето (предварительное) - это когда

Правительство в своем заключении накладывает табу на тот или иной проект

закона из-за отсутствия средств для его реализации. А поскольку практически

любой закон требует определенных затрат для своего осуществления, то при

желании исполнительная власть всегда может остановить любой неугодный

закон. Однако главное - это все же коллизии между законами и указами.

Экс-председатель Государственной Думы Г.Н. Селезнев в своей книге «Вся

власть - закону»[10] пишет о негодной практике подмены законов указами, о

параллелизме между этими актами, подчеркивает, что «россиянам, в том числе

высокопоставленным, необходимо пересмотреть свое отношение к закону и

преодолеть правовой нигилизм»[11]. Действительно, власть закона должна быть

превыше всего.

Законы, как известно, отклоняет не только Президент, но и Совет

Федерации. В спорных случаях, как правило, создаются согласительные

комиссии, призванные сглаживать противоречия и находить компромисс. Это в

принципе нормальный путь разрешения коллизий, но он превращается в систему.

Б.Н. Ельцин отклонял законы свыше 50 раз, а некоторые из них, вопреки

Конституции, возвращал в Государственную Думу без рассмотрения, по поводу

чего законодатель обращались даже в Конституционный Суд. Последний, как ни

странно, нашел эту практику вполне приемлемой. Снова коллизия!

Согласно Конституции Российской Федерации, указы подзаконны, на

практике же, как уже отмечалось, они; все чаще возвышаются над законом. И

требуется величайшая осторожность, чтобы это «опережающее указотворчество»

не нарушало прав граждан, не вносило сумятицу в нормальной право

созидательный процесс, не дестабилизировало общую правовую ситуацию.

«Бодание» законов и указов особенно заметно по социальным вопросам -

зарплате, пенсиям, пособиям, компенсациям и другим выплатам.

Глубинная коллизия состоит уже в том, что бывший Президент в России

фактически «законодательствовал», хотя юридически такой прерогатив не

располагал. Он издавал акты, являющиеся по своей природе законами, и

принимались они нередко по тем позициям, которые относились к компетенции

Государственной Думы. Законодательный орган становился как бы излишним.

Конечно, законодатель очень часто запаздывают с принятием тех или иных

законов, в то время как обстоятельства требуют оперативного реагирования.

Поэтому вопрос этот в действительности непростой. Тем не менее, в целом

указанную практику оправдать нельзя. Недостаточная мобильность - свойство

всех парламентов, однако это не дает оснований для подмены их традиционных

функций.

К тому же многие основополагающие (базовые) законопроекты особенно

экономического характера, разрабатываются не самой Думой, а Правительством,

и от него, в конечном счете, зависит своевременность их принятия. Но при

всех сложностях и трудностях Думой за все время своего существования

принято свыше 3 тысяч законов.

Но юридическая война идет не только между законами и указами, но и

между актами, издаваемыми повсеместно всей президентской вертикалью, и

актами, исходящими от представительных органов власти. Серьезные трения и

конфликты связаны также с определением статуса и компетенции различных

должностных лиц (коллизии полномочий), немотивированными смещениями и

перемещениями ключевых фигур в управленческом аппарате. Многие руководители

узнают о своем снятии с занимаемых постов из печати.

Примером противоречий статусов и полномочий может служить деятельность

президентской администрации и ее подразделений. Данная структура была

создана самим Президентом и действует она на основании подписанного им же

Положения. Законодательной основы не имеет. В печати, литературе,

депутатском корпусе не раз обращалось внимание на то, что администрация

главы государства из сугубо вспомогательной службы, какой она должна быть

по логике вещей, на деле превратилась в некий надправительственный орган с

властными полномочиями.

Фактически она взяла на себя значительную часть функций Президента и

стала играть самостоятельную роль. Государственная Дума по этому поводу

даже обращалась в Конституционный суд.

Определенные противоречия возникают и в связи с различными концепциями

правопонимания, которые имеют место в современной российской юридической

науке. Эти коллизии носят не только теоретический, но и практический

характер, непосредственно отражаются на состоянии законности и правопорядка

в стране, эффективности механизма правового регулирования. Б.С. Эбзеев -

судья Конституционного Суда РФ - отмечает, что, «с одной стороны, в

судебной и иной правоприменительной практике широкое признание получил

некритичный позитивизм, поддерживаемый и многими юристами - теоретиками; с

другой - предпринимаются активные усилия по преодолению позитивизма с

позиции «общих принципов» и ценностей естественно-правовой доктрины. И в

этом, и в другом случаях доминирует ценносто-иерархический подход, который

неизбежно отличается однородностью и способен оправдать произвол и

беззаконие под предлогом соблюдения законности и законов. В

действительности он является формой своеволия или отказа от законности под

флагом борьбы за естественные права»[12].

Другие ученые также обращают внимание на то, что в последние годы

«коллизия правопонимания» стала трансформироваться в коллизию правосознания

общества, в правовые установки и действия граждан,

должностных лиц, политических деятелей. «Неписаное право», надзаконные

«демократические ценности», «общие принципы» открывают широкий простор для

свободного усмотрения, как властей, так и всех иных участников общественных

отношений, субъектов рынка, криминальных элементов, политических элит и

т.д.»[13] Это значит, что теоретические коллизии не менее опасны, чем

практические, ибо правоприменение прямо и непосредственно зависит от

правопонимания.

Глава II. Коллизии в национальной правовой системе

2.1. От противоречий - к юридической гармонизации

Юридические коллизии и конфликты порождаются, как правило, теми или

иными правовыми актами. В столкновении этих актов юридические противоречия

находят многообразные проявления. Примечательно, что именно с принятием и

реализацией законов, указов, постановлений и иных актов связано преодоление

различных конфликтов, в т.ч. юридических. И здесь роль этих актов столь же

значительна, хотя не меньшее значение приобретает устранение противоречий

между ними. Сбалансирование между собой правовые акты как бы «гасят» одну

из причин юридических коллизий и тем самым вносят свой нормативный вклад в

процесс устранения коллизий и их последствий[14].

Как отмечалось, исследователи допускают разрешение коллизии и

конфликта как самими участниками, так и путем вмешательства третьей

стороны, делая акцент на достижение согласия между его участниками в виде

совпадения мнений, предопределенности законодательной воли внешней средой,

или навязанным извне соглашением. Поддерживая эту классификацию, добавим к

ней своего рода нормативное упорядочение как проявление частной и/или общей

гармонизации правовых актов. Гармонизация есть процесс обеспечения их

согласованности, соразмерности объему полномочий принявших их субъектов,

достижения целей, заданных государственными институтами. Причем это не

гладкий эволюционный путь, а движение со своими этапами, «приливами» и

«отливами», со своими противоречиями.

На передний план выдвигается стратегическая задача гармонизации

правовых актов, которая может требовать динамичных способов разрешения.

Дело в том, что правовые акты лишь внешне выступают как обезличенные

явления. За ними всегда стоят политические силы, социальные слои, лидеры,

государственные органы. Акты служат как бы «нормативными куклами»,

появляющимися и действующими по воле и в интересах тех, кто стоит, как за

кулисами, под их прикрытием. И в то же время акты обладают громадным

созидательным потенциалом, выражая меру согласованности социальных

интересов и общепризнанный нормативный стандарт, и одновременно программу

поведения.

Гармонизация правовых актов служит упорядочению нормативно-правовых

массивов и поддерживанию правовой системы в состоянии функционального

равновесия. Она позволяет добиться функционального равновесия правовых

актов, обеспечить ту ступень их сбалансированности между собой, которая в

конечном итоге позволяет правовой системе функционировать и развиваться в

заданных направлениях. А, следовательно, гарантируется устойчивый статус

всех субъектов права, преодолеваются отклонения в их действиях от

нормативной модели. Государственные институты и институты гражданского

общества действуют в конституционном русле. Именно поэтому в Договоре об

общественном согласии, в различных целевых программах большое место

уделяется принятию законов, их устойчивости и последовательной реализации.

Объектом гармонизации могут быть отдельные правовые акты или даже их

части, суммы актов одного или нескольких органов, конфликтующих между

собой, наконец, правовые институты и даже отрасли законодательства.

Гармонизация позволяет устранить юридические противоречия и обеспечить то

соотношение правовых актов, которое произведено от статуса принявших их

органов и предопределяется конституционными основами правовой системы.

Точнее говоря, может быть восстановлено прежнее, ранее нарушенное

соглашение актов между собой, легальной статус органа, если были допущены

отступления от него и вмешательство в сферу другого органа.

Гармонизация сопровождается и жесткими правовыми средствами -отменой

актов, их оспариванием, признанием недействительными и т.п., и мягкими -

приведением актов в соответствие с конституционными установлениями,

согласованностью правовых программ и действий и т.п. Сближение правовых

позиций конфликтующих сторон ведет к уменьшению и снятию напряженности в их

отношениях и способствует снижению общей остроты юридических противоречий в

государстве.

Добавим к сказанному и несколько слов о способах гармонизации. Они

могут иметь обеспечивающий характер и обладать общими и специфическими

чертами применительно к преодолению юридических противоречий внутри

правовой системы и между национальным и международным правом.

Острота юридических противоречий, обнаруживаемая в российской

действительности, столкновения актов отражают как обычные, повторяющиеся,

так и возникающие конфликтные ситуации. Их видоизменение и преобразование в

нормально-юридическое состояние требуют значительных усилий как

законодателей и исполнительных органов, так и всех правоприменителей - как

политических партий и общественных объединений, так и средств массовой

информации и других институтов гражданского общества. Затрачиваемые усилия

направлены на формирование условий, благоприятствующих юридической

гармонизации.

К числу таких условий можно отнести прежде всего упорядочение,

совершенствование и развитие общественных отношений в разных сферах

общественной жизни - политической, экономической, социальной и других. Ведь

истоки многих юридических противоречий находятся вне правовой сферы,

и их преодоление требует правильного государственного курса,

обоснованных программ преобразований и последовательности действий.

Собственно юридические условия гармонизации правовых актов можно

выразить следующим образом. На преодоление юридических конфликтов, прежде

всего благоприятным образом влияют упорядочение правовой системы и

поддержание ее в равновесии. Оно слагается из таких действий, как

установление строгой классификации правовых актов и соблюдение ее в

процессе правотворчества. Тогда удается избегать и преодолевать

многочисленные случаи смещения правовых актов по предмету, содержанию и

методам регулирования, по форме, процедуре принятия и вступления в силу,

строго придерживаться нормативных соотношений между актами и системных

связей и их зависимостей. Решать эти задачи можно благодаря строгому

следованию конституционным принципам правовой системы, а также путем

принятия ФЗ «О правовом статусе и юридической силе нормативно правовых

актов», который «задерживается» в парламентских коридорах.

Начнем с самого начала, с первых действии в законодательном процессе.

И мы увидим, как часто в текстах проектов законов (и других правовых актов)

«закладываются» ошибки, приводящие в дальнейшем к юридическим коллизиям.

Такие ошибки можно разделить на три группы, хотя они часто сосуществуют и

даже переходят одна в другую.

Первая группа включает юридические ошибки познавательного характера,

поскольку право и закон призваны адекватно отражать изменяющуюся

действительность. К ним относятся ошибки в выборе предмета законодательного

регулирования, когда он определяется неверно. Нередко требуется не закон, а

другой вид правового акта, принятие не нового закона, а более полная

реализация или корректировка действующих актов. Подчас неточно определяются

объем и методы, средства правового регулирования[15].

Вторая группа текстовых ошибок и противоречий носит содержательный

характер. К их числу относятся: а) неверный набор правовых знаков, актов

различного характера (статутных, тематических, охранительных и т.п.); б)

допущение несогласованности статей закона, противоречий между нормативными

понятиями и конкретными нормами, нарушение

последовательности построения текста; в) слабая обоснованность правовых

решений, их неполнота, побуждающие к скорому внесению изменений и

дополнений; г) неудачное определение объема и срока действия кормы,

вынуждающее к ее поспешной корректировке; д) слабый учет действующих актов

в отрасли, а также законов смежных отраслей. К чему было нужно через четыре

года принимать новый федеральный закон о почтовой связи, через шесть лет

новый федеральный закон о физкультуре и спорте, хотя заметных перемен в

этих сферах не произошло; е) запоздалая отмена либо даже сохранение

устаревших актов и норм, что мешает правильному применению и выбору

Страницы: 1, 2, 3