Становление системы местного самоуправления в РФ

этот местный бюджет). Глава муниципального образования избирается в

соответствии с уставом муниципального образования всем населением или

представительным органом из своего состава.

В сельском районе образуется территориальное управление администрации

области, финансируемое из областного бюджета (смета расходов). Через него

Губернатор и Администрация области:

организуют взаимодействие с органами местного самоуправления и прежде

всего бюджетное;

осуществляют контроль за выполнением государственных полномочий,

переданных органам местного самоуправления законами;

реализуют областные программы социально-экономического развития

территории.

Глава (руководитель территориального управления) района назначается

Губернатором области.

2. Районная модель

Муниципальным образованием при выборе этой модели являются города

Томск, Северск, Стрежевой, Кедровый и каждый сельский район. В этом случае,

в городе, сельском районе свои органы местного самоуправления, свой устав,

свой единый (консолидированный) городской, районный бюджет. Все местные

налоги и сборы зачисляются в этот для города, района бюджет (включая и те,

которые сегодня отчисляются в бюджеты поселков, сельсоветов). Главы городов

и районов избираются в соответствии с уставами городов и районов всем

населением соответствующего города, района или представительными органами

из своего состава.

В городах, входящих в состав района, поселках и сельсоветах могут

создаваться в соответствии с решениями районных органов местного

самоуправления территориальные подразделения исполнительных органов

местного самоуправления. Порядок назначения руководителей этих

подразделений, их функции и полномочия определяются в уставе района, либо

главой района самостоятельно. Данные подразделения финансируются за счет

средств районного бюджета (смета расходов).

Думается, что для городов Томска, Северска, Стрежевого и Кедрового

подходит и та и другая модель. Для сельской местности дело обстоит иначе.

Можно попытаться сформулировать положительные и отрицательные моменты,

возникающие при реализации каждой из этих моделей.

|Муниципальное образование - |Муниципальное образование - |

|населенный пункт, сельсовет |сельский район |

ПОЛОЖИТЕЛЬНО:

|1. Жители конкретных сел приближены к|1. Один представительный орган, один |

|решению вопросов местного значения. |глава на весь район. |

|2. Меньше иждивенчества. |2. Единая политика на территории |

| |района (экономическая, налоговая, |

| |социальная). |

|3. Население шире представлено в |3. Консолидированный местный бюджет, |

|органах местного самоуправления. |возможность концентрации финансовых |

| |средств при решении конкретных |

| |проблем района. |

|4. Средства, собранные в местный |4. Не требует существенных изменений |

|бюджет на территории конкретного |сложившаяся в области бюджетная |

|села, сельсовета, в полном объеме |система. |

|работают на жителей этих сел. | |

|5. Исполнительные органы гос.власти |5. Устав муниципального образования |

|области ближе к населению, т.к. в |один в районе, 20 - в области. |

|каждом районе работает | |

|территориальное управление | |

|администрации области. | |

|6. Есть возможность разрабатывать и |6. Губернатор взаимодействует |

|принимать уставы поселков, |непосредственно с главами |

|сельсоветов, так как в них есть |администраций муниципальных |

|представительные органы, избранные |образований. |

|населением. | |

|7. Вариант более демократичен, т.к. |7. Упрощается вопрос |

|местное самоуправление строится снизу|административно-территориального |

|вверх. |деления и установления границ |

| |муниципальных образований. |

| |8. Легче выделить муниципальную |

| |собственность и закрепить ее в одних |

| |руках. |

| |9. Не произойдет увеличение |

| |количества аппарата управления на |

| |местном уровне. |

| |10. Кадровый потенциал есть и готов |

| |решать вопросы местного значения. |

ОТРИЦАТЕЛЬНО:

|1. Множество уставов муниципальных |1. Главы администраций в районах |

|образований с различными подходами к |избираются и не подчинены Губернатору|

|организации, структуре органов |области, а лишь взаимодействуют с |

|местного самоуправления (названия |ним. |

|органов местного самоуправления, | |

|порядок избрания главы, штатная | |

|структура администраций и т.п.). | |

|2. Взаимодействие Губернатора с |2. На уровне сел и сельсоветов |

|органами местного самоуправления не |сохранится иждивенчество, по- |

|непосредственно, а через |прежнему будут ждать решения вопросов|

|территориальные управления |из района. |

|администрации области. | |

|3. Средства местных бюджетов |3. Из района труднее увидеть пути |

|раздроблены, нет возможности |эффективного решения проблем |

|концентрации средств на решении |конкретного села. |

|объемных задач в масштабе района. | |

|4. Налоговая политика (в части |4. Эффективность взаимодействия |

|местных налогов и сборов) |органов местного самоуправления с |

|определяется в каждом муниципальном |населением муниципального образования|

|образовании самостоятельно. |снижается. |

|5. Социально-экономическое развитие, |5. Крупные поселения (города Асино, |

|налогооблагаемая база поселений, |Колпашево, ряд райцентров) не имеют |

|сельсоветов неравномерны. Возникают |возможности на самоуправление |

|серьезные трудности в их выравнивании| |

|с целью обеспечения примерно | |

|одинакового уровня жизни людей. | |

|6. Затруднено бюджетное |6. Сегодня в районах области (кроме |

|взаимодействие и сбор налогов в |Асиновского) нет представительных |

|местные бюджеты. |органов, избранных населением |

| |непосредственно, а значит необходимо,|

| |видимо, сначала избрать их, а затем |

| |принимать уставы районов, либо |

| |выносить проекты уставов на районные |

| |референдумы, но это дороже. |

|7. Отсутствие необходимого количества| |

|кадров, специалистов на уровне | |

|сельсоветов и необходимость | |

|увеличения муниципальных служащих. | |

|8. Много проблем возникает при | |

|определении границ муниципальных | |

|образований. | |

|9. Как поделить между всеми | |

|муниципальными образованиями | |

|больницу? А подобных объектов | |

|муниципальной собственности немало. | |

|10. Большая часть проблем решения | |

|вопросов местной жизни будет | |

|перекладываться на органы | |

|государственной власти. А это - | |

|договорные отношения с каждым | |

|муниципальным образованием. | |

Это лишь некоторые положительные и отрицательные характеристики

моделей местного самоуправления. Данный список можно продолжать и практика

применения данных моделей внесет в этот список большие коррективы.

Как видно, и та и другая модель имеет право на жизнь. Вполне возможно,

что по пути продвижения реформы местного самоуправления муниципальные

образования будут преобразовываться (укрупняться, разделяться), пока не

приобретут оптимальную форму удобную для решения вопросов местного

значения.

Учитывая мнение органов местного самоуправления и сельского населения,

структуру муниципальной собственности, сложившуюся в области бюджетную

систему и бюджетное взаимодействие, наличие кадрового потенциала в органах

местного самоуправления, за первоначальное звено муниципального образования

по проекту закона “О местном самоуправлении в Томской области” пока приняты

город и сельский район.

Вместе с тем, в порядке исключения или эксперимента, в наиболее

развитых в социально-экономическом плане поселках (сельсоветах) по

инициативе жителей, проживающих в них, проект закона дает возможность

организовать самостоятельные муниципальные образования. Это может позволить

без больших революционных преобразований постепенно начать реформу местного

самоуправления в области, а также провести сравнительный анализ реально

действующих муниципальных образований на уровнях районов и поселков

(сельсоветов).

Один из факторов, который тормозил принятие районной модели -

опасение, что органы местного самоуправления отнимут власть у органов

государственной власти. Конституция Российской Федерации и Федеральный

закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации” четко разграничили функции и полномочия между органами

государственной власти и органами местного самоуправления. Вопросы местного

значения должны решаться на местном уровне.

Уход от решения вопросов местного значения в районах может позволить

органам государственной власти более основательно заняться государственными

вопросами, в т.ч. и по проблемам местного самоуправления, но только в

рамках своей компетенции.

Основные трудности и проблемы становления системы местного самоуправления в

Российской Федерации

На протяжении всей своей истории Россия всегда была сильным

государством с чрезвычайно централизованной властью. Первая система

самоуправления в России (земство), которая быстро развивалась на протяжении

нескольких десятилетий, начиная с шестидесятых годов XIX века, была

полностью уничтожена большевиками, а ее опыт был полностью забыт. Жестко

централизованный советский режим систематически принижал роль закона и

одновременно бесконечно наращивал власть государства. В результате у

советского народа было почти полностью искоренено чувство ответственности,

личная инициатива и общинный дух (в отличие от советского коллективизма).

В настоящее время система самоуправления в России создается с нуля, и

даже на этой начальной стадии она уже подвергается серьезной опасности: в

последнее время растет число случаев упразднения в результате

волюнтаристских решений, принятых администрациями субъектов федерации.

Своими действиями субъекты федерации вторгаются в полномочия местных

органов самоуправления. Они незаконно уменьшают круг ведения этих органов,

распоряжаются муниципальной собственностью, формируют местные бюджеты и

назначают глав администрации, а также членов представительных органов

местного самоуправления (этот материал был собран группой экспертов из

Комитета Думы по местному самоуправлению). Эта тревожная тенденция может

объясняться заметным сдвигом в сторону более сильного и централизованного

государства.

Нет согласия между субъектами федерации по основной концепции

самоуправления или даже по тому, нужно ли вообще самоуправление.

Федеральная конституция, предусматривающая институт самоуправления в РФ, не

признается в качестве закона прямого действия по крайней мере в нескольких

субъектах федерации.

Муниципалитеты не имеют финансовой самостоятельности, которую они

должны были бы иметь как единицы местного самоуправления. Местные налоги и

долевые доходы от налогов составляют лишь малую часть бюджетов местного

самоуправления. За пределами этого источника дохода муниципалитеты

вынуждены выпрашивать субсидии либо у федерального правительства, либо у

правительств субъектов федерации. Эти правительства затем начинают

вторгаться в полномочия муниципалитета, что по существу приводит к

реставрации системы советского образца.

Концепция муниципальной собственности до сих пор остается весьма

расплывчатой. Процесс приватизации еще не окончен, и в настоящий момент

невозможно определить, что именно останется за федеральной, областной или

муниципальной собственностью. Следовательно, остается неясным, какая

собственность, предприятие или недвижимость будет облагаться муниципальным

налогом или сколько налоговых поступлений сможет в будущем получать

муниципалитет.

Психологически жители и руководители небольших, особенно городских

муниципалитетов, не готовы к самоуправлению. Новоизбранные (или в некоторых

случаях назначенные) глав органов местного самоуправления гораздо более

склонны прислушиваться к мнению областных властей (которых они в

большинстве случаев до сих пор считают своими начальниками), чем к мнению

членов своей общины.

В декабре 1996 года Независимый аналитический центр провел опрос

общественного мнения жителей Ленинградской области по проблемам местного

самоуправления. Согласно результатами исследования, население Ленинградской

области в целом достаточно плохо знакомо с законодательством по местному

самоуправлению. Только 21% жителей читали текст закона о местном

самоуправлении. Большинство опрошенных являются сторонниками

централизованного управления (42%), и только 23% считают, что лучше

самоуправление. Представляется достаточно очевидным, что даже при введении

местного самоуправления в полном объеме, любые действия федеральных или

областных властей, направленные на укрепление центральной власти на местах,

осуществление контроля над действиями местных властей от имени центральной

власти будут положительно восприняты большинством населения.

Причины негативного отношения жителей Ленинградской области к

местному самоуправлению, усилившегося за последний год, становятся более

понятны, когда видишь результаты опроса по “кадровым” проблемам. Очень

кратко и сухо эти результаты можно сформулировать таким образом: “Управлять

некому”. За прошедший год и так бывший не особенно сильным оптимизм жителей

по поводу способностей местных политиков и хозяйственников к управлению

значительно уменьшился. Вывод о том, что именно разочарование в

способностях местных политиков и хозяйственников к эффективному

самоуправлению - причина негативного отношения к самой идее местного

самоуправления, хорошо подтверждается анализом изменений общественного

мнения о том, от каких конкретных условий или причин будет зависеть

организация жизни на территории. За прошедший год уменьшилась доля тех, кто

считал главной причиной положение в стране в целом и увеличилась доля тех,

кто считает самым важным “честность чиновников”(36%). Эти изменения

означают, что люди уже меньше связывают ситуацию в конкретном регионе с

ситуацией в стране, то есть приписывают больше ответственности за

происходящее не Москве, а местным чиновникам. Данные однозначно

свидетельствуют о резком падении доверия населения к местным властям,

оказавшимся, по мнению людей, неспособными к решению возникающих проблем.

Администрации "городов одного завода" сталкиваются с очень серьезными

проблемами, связанными с приватизацией. Эти города были построены в

советском прошлом специально для обслуживания крупных предприятий. Завод

был смыслом бытия, а также источником средств существования для такого

города. Жилье, коммунальные службы, услуги - все принадлежало предприятию.

Сегодня как только завод становится акционерным обществом, он прекращает

финансирование инфраструктуры, поскольку это невыгодно. И тогда

инфраструктура тяжким бременем ложится на скудный муниципальный бюджет,

который не в состоянии это бремя вынести. В большинстве случаев это

приводит к развалу муниципальных служб. Некоторые муниципалитеты пытаются

привлечь частные предприятия к предоставлению услуг и содержанию

коммунальной службы. Однако большинство муниципалитетов без энтузиазма

относится к такой инициативе, ибо они опасаются, что налоговые поступления,

полученные от этих предприятий, будут отобраны администрацией субъекта

федерации.

По существу нет системы юридической защиты местного самоуправления,

прежде всего в том, что касается вопросов собственности. Ощущается острая

потребность в развитии административного права по вопросам местного

самоуправления, которое служило бы гарантом соблюдения прав человека как

органами местного самоуправления, так и правительством.

Противодействие развитию местного самоуправления в РФ происходит из-

за нежелания правительств высшего эшелона (федерального и субъектов

федерации) делиться властью, собственностью и финансами с органами местного

самоуправления.

В настоящее время качество жизни большей части населения Российской

Федерации находится на очень низком уровне и продолжает снижаться по всем

основным показателям. В ближайшем будущем следует предусмотреть твердые

гарантии, обеспечивающие качество жизни граждан, образующих местное

сообщество, на уровне по крайней мере не ниже минимальных государственных

социальных стандартов. Законопроект о государственных социальных стандартах

находится на рассмотрении в Государственной Думе. Аргументы в пользу

выборности главы местного самоуправления:

выборность главы дает большую гарантию населению, образующему местное

сообщество, что он будет соблюдать именно интересы этого сообщества;

обеспечивает подотчетность избранного главы перед всеми избирателями, а не

только перед вышестоящим начальством; расширяет степень свободы и придает

уверенность в принятии ответственных решений и действиях.

1 Основные понятия

—А—

административный контроль, 11; 12

—В—

властные полномочия общей компетенции, 13

внутренняя структура законодательного органа, 15

волость, 7; 10

выборы представительного органа местного самоуправления, 6

выборы глав местного самоуправления, 6

выборы, 6; 7; 10; 18

—Г—

глава администрации, 6, 7, 11,13, 15

государственные социальные стандарты, 15, 18

—Е—

Европейская Хартия местного самоуправления, 11, 12

—З—

Законодательное собрание, 7

—К—

Конституции Российской Федерации, 3, 10; 13; 14

концепции местного управления, 13; 14

критерии местного самоуправления, 11

—М—

местная администрация, 3; 6; 9; 10; 17

местное самоуправление, 11

местные органы самоуправления, 12

местный бюджет, 9; 18

местный исполнительный орган, 11

местный представительный орган, 6, 11

модели местного самоуправления, 20

муниципалитет, 10; 13, 15; 18; 20; 24; 25

муниципальное образование, 10; 18

мэр, 7, 16

—О—

общегосударственные социальные стандарты, 18

органы местного самоуправления, 5, 6; 7; 9; 12; 13; 14; 15; 16; 17; 19; 20;

21

—П—

полномочия органов местного самоуправления, 12

представительный орган, 15; 16

принципы местного самоуправления 11, 13; 14

—Р—

разделение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, 3

референдум, 10; 12; 17

—С—

система местного самоуправления, 4, 5; 6, 10, 11; 14; 19; 20, 21

собрание представителей, 7; 9

Союз малых городов, 19

староста сельского или иного населенного пункта /деревни, села, поселка/, 7

степень автономии субъектов Российской Федерации, 3

структура местного самоуправления, 13

субъекты федерации, 3

—У—

уровни местного управления, 14

Устав, 7; 10; 16

Устав Ленинградской области, 7; 10

Устава муниципального образования, 10

—Ф—

формы местного самоуправления, 4

функции местного самоуправления, 17

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6