Становление системы местного самоуправления в РФ

местного самоуправления. В соответствии с Указом Президента РФ от 26

октября 1993 г. ранее назначенные или избранные главы местной

администрации стали главами местного самоуправления. И это имело далеко

идущие последствия.

Вместе с тем Президент РФ своим Указом от 22 декабря 1993г. "О

гарантиях местного самоуправления в РФ" установил, что:

"По решению главы администрации (правительства) края, области,

города федерального значения, автономной области, автономного округа

могут быть проведены выборы ранее назначенных глав местного

самоуправления соответствующих территорий одновременно с выборами

представительного органа местного самоуправления. Порядок проведения

выборов глав местного самоуправления определяется в данном случае главой

администрации (правительства) соответствующего субъекта РФ". (Собрание

актов Президента и Правительства РФ. - М., 1993. - № 52. - Ст. 5071).

Процесс реформирования местного самоуправления, начавшийся осенью

1993 г., основывался на соответствующих указах Президента РФ по вопросам

местного самоуправления. Новый подход к местному самоуправлению

определила Конституция РФ. 21 марта 1994 г. Президент РФ издал указ "О

мерах по обеспечению реформы местного самоуправления". Этот указ призван

привести в соответствии с Конституцией РФ предыдущие указы Президента по

вопросам местного самоуправления.

Принятые в настоящее время субъектами Российской Федерации правовые

акты (законы, положения и др.) об организации местного самоуправления по-

разному решают вопрос о порядке формирования местной администрации.

Постановлением

Постановлением главы администрации Ленинградской области от 18

января 1994 года №9 "О проведении выборов в законодательное собрание

Ленинградской области и органы местного самоуправления в марте 1994 года"

утвержден пакет следующих документов:

Положение о выборах и временное положение о законодательном собрании

Ленинградской области,

Положение о выборах и временное положение об общих принципах организации

местного самоуправления в Ленинградской области,

3. Типовое положение о старосте сельского или иного населенного пункта

/деревни, села, поселка/ Ленинградской области.

Постановлением главы администрации Ленинградской области от 18 января

1994 года изменено название административно-территориальной единицы

районов Ленинградской области "сельсовет" на исторически традиционное

наименование административно-территориальной единицы России "волость”.

Образовано в границах соответствующих сельсоветов и поселков и на основе

объединения отдельных поселков и сельсоветов - 218 волостей.

Органами местного самоуправления в городах, поселках и волостях

Ленинградской области являются муниципалитеты.

Муниципалитет включает в себя собрание представителей и главу

муниципалитета (глава администрации). Выборы собраний представителей

муниципалитетов проводятся в населенных пунктах с численностью свыше 5

тысяч человек.

В ходе выборов 20 марта 1994 года и повторных выборов 27 ноября 1994

года в 54 населенных пунктах были избраны собрания представителей

муниципалитетов. Всего избрано 392 представителя в собрание

представителей. В 4 населенных пунктах не были сформированы собрания

представителей: городах областного подчинения - Луге, Приозерске и

Сосновом Бору, а также в поселке Сосново Приозерского района.

Одновременно с проведением выборов в органы местного самоуправления

проведены выборы депутатов законодательного собрания. Законодательное

собрание избрано в полном составе - 25 депутатов.

Выборы новых представительных органов местного самоуправления

(собрание представителей, думы и т.д.) в основном состоялись в 1994 г.

27 октября 1994 г. был принят Устав Ленинградской области.

В Санкт-Петербурге с октября 1993 года (после роспуска районных и

городских Советом) единственными органами власти муниципального уровня в

районах и городах-спутниках Санкт-Петербурга остаются соответствующие

администрации, которым переданы все полномочия, ранее осуществлявшиеся

представительными органами.

С января 1994 года распоряжением мэра города районы и города-спутники

Санкт-Петербурга лишены самостоятельного бюджета (осуществлен переход на

единый бюджет города и районов). А в феврале 1994 года распоряжением мэра

без учета мнения населения проведено изменение административно-

территориального деления города.

Еще раньше решением городского Совета районы были лишены

муниципальной собственности, и теперь представляют собой не

самоуправляющиеся, а чисто административно-управляемые территории.

Третий этап реформирования органов местного самоуправления начался с

принятия закона "Об общих принципах местного самоуправления в РФ" в

августе 1995 г. и вхождения РФ в состав членов Совета Европы.

2 Местное самоуправление в Ленинградской области

В законодательном собрании Ленинградской области вносятся поправки в

Устав Ленинградской области и принимается ряд законов:

4. О местном референдуме в Ленинградской области от 28 ноября 1995 г.,

5. О порядке осуществления права законодательной инициативы органами

местного самоуправления в Ленинградской области от 1 декабря 1995 г.,

6. О порядке регистрации уставов муниципальных образований Ленинградской

области от 1 декабря 1995 г.,

7. О сроках проведения выборов и продления полномочий представительных

органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления

на территории Ленинградской области в 1996 году от 22 марта 1996 г.,

8. О местном самоуправлении в Ленинградской области от 26 марта 1996 г.,

9. О выборе органов и должностных лиц местного самоуправления в

Ленинградской области от 29 апреля 1996 г.,

10. Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области.

В действующей системе управления Ленинградской области и Санкт-

Петербурга очевиден приоритет исполнительной власти. Но в Санкт-Петербурге,

в отличие от Ленинградской области, Правительство не торопится с созданием

системы местного самоуправления, что может быть объяснено специфичными

условиями управления мегаполиса, недостаточно проработанной правовой базой

на федеральном уровне, отстутствием должных поправок в Конституции РФ. В

Ленинградской области был принят достаточно полный пакет законов, а также в

основном проведены выборы в местные представительные органы. Практически во

всех районах Ленобласти ведется работа над уставами. В ряде районов прошли

референдуму по уставам муниципальных образований. В Выборге и Выборгском

районе в июне 1996 года был проведен местный референдум о принятии Устава

муниципального образования "Выборгский район Ленинградской области". По

принятому Уставу Глава администрации - выборное должностное лицо. Глава

администрации руководит деятельностью администрации на принципах

единоначалия в пределах полномочий, определенных Уставом и делегированных

муниципальным собранием. Муниципальное образование "Выборгский район"

разделен на 70 округов, в каждом из которых должен быть избран один депутат

в муниципальное собрание. Депутаты муниципального собрания и глава

администрации представляют интересы своих избирателей, отчитываются перед

ними в своей деятельности.

Представительная власть Тосненского района с 1994-1995 гг.

Муниципальный район Тосненский образовывался в границах бывших

поселковых, сельских Советов (ныне они назывались волостями), городов

областного и районного подчинения. В то время местное самоуправленияе в

районе осуществлялось по достаточно сложной схеме. Действовавшее тогда

законодательство РФ предусматривало возможность осуществления

местного самоуправления без образования представительного органа

власти. Положение об основах организации местного самоуправления в

Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы,

утвержденное Указом Президента РФ от октября 1993 г., устанавливает, что в

городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек местное

самоуправление может осуществляться непосредственно населением через

собрания, сходы и выборным главой местного самоуправления, который

периодически отчитывается перед собранием. Поэтому на административных

территориях, не имеющих крупных населенных пунктов, представительных

собраний депутатов не было.

Так, в Ленинградской области постановлением главы администрации от

18 января 1994 г. утверждено Положение о старосте сельского или иного

населенного пункта (деревни, села, поселка) Ленинградской области.

Староста - представитель исполнительной власти в сельском или ином

населенном пункте. В феврале-марте года было избрано 1299 старост.

В Новолисинской волости существовала только исполнительная власть в

лице главы администрации и 3 старост. Всего в Тосненском районе было

избрано 39 старост со сроком полномочий 2 года. Но бывали случаи и

неизбрания старост. И, согласно постановлению главы администрации волости,

староста назначался. Так, например, в Новолисинской волости в 1994 г. в 2

селах сходы не состоялись в виду неявки жителей, и поэтому старосты были

назначены главой волости. (См. Приложение № Положение о старосте

сельского или иного населенного пункта /деревни, села, поселка/).

Эти органы действовали до периода избрания собрания представителей

муниципального образования “Тосненский район Ленинградской области”- 22

декабря 1996 г.

Город Тосно имел собственное собрание представителей в количестве 18

человек, которые избирались жителями города Тосно. Кроме того в состав

представительного собрания входил глава администрации Тосненского района,

назначенный Губернатором Ленинградской области. Председателем выборного

органа был глава администрации района, выполняя функции и главы

администрации города Тосно и Тосненского района. Собрание представителей

г.Тосно принимало решения по всем вопросам местного значения

административных территорий, которые, как уже было отмечено выше, своих

представительных органов не имели. Главы администраций этих

административных территорий (волостей и поселков) имели право

присутствовать на заседаниях без права решающего голоса, фактически,

жители города Тосно диктовали свои условия жителям сельских территорий.

Такое положение ущемляло права административных территорий Тосненского

района.

Города Никольское и Любань, а также поселки с населением свше 5

тысяч человек Ульяновка и Красный Бор, входящие в состав Тосненского

района имели свои представительные органы и глав администраций, которые и

решали все вопросы местного значения. Главы всех этих администраций и

главы волостей подчинялись непосредственно главе Тосненского района.

Исполнительная власть на административных территориях и в городах

районного подчинения Тосненского района с 1994-1995 гг.

Глава волости являлся вторым уровнем исполнительной власти на местах

в районе. Структура и штаты администрации волости утверждались главой

волости, который имет право приема на работу и увольнение работников

Администрации. Бюджет волости формировался на первом уровне исполнительной

власти, утверждался представительным органом г.Тосно (муниципалитетом

г.Тосно) и спускался для исполнения на уровень волости.

Таким образом, волости имели собственный бюджет, аппарат

администрации и главу администрации волости, который назначался главой

администрации Тосненского района. Волости имели статус юридического лица,

но уставов в переходный период не имели. Не было Устава и у Тосненского

района в целом. Работа на Уставами муниципальных образований и территорий

началась только во второй половине 1996 г. В своей работе Администрации

волости руководствовались Конституцией Российской Федерации, Областными

законами, Уставом Ленинградской области, Постановлениями и распоряжениями

главы администрации Тосненского района, а с 1995 г. Федеральным Законом

“Об основных принципах организации местного самуоправления в Российской

Федерации”.

В основу построения органов управления был положен принцип

подчинения нижестоящих органов местного самоуправления вышестоящим.

Отсутствие реального местного самоуправления в сельских поселениях

компенсировалось хозяйственной деятельностью сельхозпредприятий по

социально-экономическому развитию своих территорий и решению вопросов

жизнеобеспечения жителей. Подобная ситуация привела к тому, что вопросы

жизнеобеспечения населения решались в полной зависимости от

производственной деятельности сельскохозяйственных предприятий, а,

следовательно, развитие социальной инфраструктуры села напрямую зависело

от результатов хозяйственной детельности этих предприятий и доброй воли их

руководителей.

3 Местное самоуправление в Санкт-Петербурге

Законопроект “О местном самоуправление в Санкт-Петербурге“

предусматривает организацию муниципальных образований во всех районах

города, во всех городах-спутниках и во всех поселках, расположенных на

территории города федерального значения. Указанный законопроект уже

обсуждался около года тому назад в Законодательном Собрании и был принят

большинством голосов. Впоследствии на законопроект было наложено “вето”

главы исполнительной власти города - мэра Анатолия Собчака. Сейчас этот

документ вновь внесен в Собрание теми же авторами и практически в том же

виде, что и год назад. Документ был вновь принят “за основу” во время

голосования в Законодательном Собрании.

В сентябре 1996 года Законодательным Собранием был принят, а 08.10.96

г. подписан В. А. Яковлевым закон “О структуре Администрации г. Санкт-

Петербурга”. По этому закону районная администрация однозначно понимается

как территориальный орган государственной власти (ст.7). Это же касается

городов-спутников и поселков, входящих в состав субъекта федерации г. Санкт-

Петербурга. Их полномочия, в основном, распространяются на вопросы

управления жилым фондом, учета граждан, создания и обеспечения развития

учреждений здравоохранения, образования и культуры, содержания дорог,

вывоза отходов, использования земельных участков, выплаты пенсий, оказания

социальной помощи, записи актов гражданского состояния и т.д., включая п.18

(“иные функции Администрации Санкт-Петербурга в соответствии с

законодательством Санкт-Петербурга”) - ст.45.

Один из вице-губернаторов координирует деятельность районных,

городских, районных в городе и поселковых администраций через секретариат.

12 ст. Конституции РФ особо отмечает положение о самостоятельности

органов местного самоуправления, но ни Конституция, ни федеральное

законодательство не учитывают двойственного положения Санкт-Петербурга,

который, с одной стороны - город, а, с другой, - субъект федерации (город

федерального значения). Поэтому в Санкт-Петербурге невозможно совмещение

функций государственного и местного самоуправления в одном органе власти,

как это сделано в городах Германии и Австрии. Законодательное Собрание

избрало в качестве базового уровня для организации местного самоуправления

в Петербурге уровень городских районов, а также городов-спутников и

поселков, входящих в состав города федерального значения. Но организация

местного самоуправления в Петербурге как в обычном городе предполагает

создание на одной территории параллельных органов власти: двух органов

государственной власти (Законодательное Собрание и губернатор) и двух

органов власти местного самоуправления (Например, муниципального совета и

мэра). Весьма вероятно, что между “параллельными” структурами и, прежде

всего, между главами исполнительной власти могут сложиться очень непростые

отношения, будет иметь место “перетягивание” полномочий, эффект “поиска

виноватых” в параллельных структурах и т.д. Создание органов местного

самоуправления в микрорайонах также не представляется возможным: на этом

уровне местное самоуправление не сможет заниматься почти ничем, кроме

благоустройства, регулирования торговли и некоторых других функций.

Становится понятным, почему Законодательное Собрание остановило свой выбор

именно на районном уровне как наиболее оптимальном для организации местного

самоуправления. В ст. 4 принятого за основу законопроекта перечислены

территории на которых будет осуществляться местное самоуправление. Это 13

районов города: Адмиралтейский, Василеостровский, Выборгский, Калининский,

Кировский, Красногвардейский, Красносельский, Московский, Невский,

Петроградский, Приморский, Фрунзенский, Центральный; 8 городов: Колпино,

Кронштадт, Ломоносов, Павловск, Петродворец, Пушкин, Зеленогорск,

Сестрорецк; 5 поселков: Александровская, Парголово, Песочный, Понтонный,

Усть-Ижора.

На всех территориях, где будет осуществляться местное самоуправление,

будут созданы муниципальные советы численностью от 10 до 25 депутатов.

Предполагается, что более точно численность каждого муниципального Совета

будет установлена в Законе “О выборах муниципальных советов в Петербурге”.

Вопрос о компетенции органов местного самоуправления в Петербурге -

один из самых дискуссионных и неопределенных. К ведению органов местного

самоуправления отнесены вопросы благоустройства, предоставление земельных

участков, градостроительное регулирование, организация работы школ,

медицинских учреждений, торговли, транспорта, водоснабжения и канализации,

муниципальной милиции, ритуальных услуг и др. Однако, в условиях Санкт-

Петербурга реализация этих прав в полном объеме на уровне районов города

может привести к нарушению единства городского хозяйства. Организация

работы городского транспорта (определение маршрутов транспорта, времени их

работы, регулирование цен на транспорте и др.) не может быть осуществлена в

одном отдельно взятом районе. Многие транспортные предприятия,

расположенные в одном районе, обслуживают жителей других районов. Примером

такого предприятия может быть 4-й автобусный парк на Наличной улице

(Василеостровский район), который обслуживает многие маршруты за пределами

острова (Приморский район). Система водопровода в Петербурге единая, даже

некоторые города-спутники связаны с общегородской системой. Так в районе

Колпино расположена водозаборная станция, подающая воду из Невы не только в

Колпино, но и в южные районы Петербурга.

Таким образом, системы жизнеобеспечения города не могут быть поделены

между районами. Чтобы избежать развала системы городского хозяйства, города

федерального значения нуждаются в изменении законодательной базы. По

инициативе депутатов фракции “Яблоко” в Государственной Думе подготовлена и

принята в первом чтении поправка к федеральному закону “Об общих принципах

организации местного самоуправления” (эту поправку часто называют

“поправкой Шишлова” - по имени ее автора - депутата из Петербурга

Александра Шишлова). Суть поправки Шишлова в том, что Петербургу и Москве

предоставлено право не передавать органам местного самоуправления ряд

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6