Становление системы местного самоуправления в РФ

общественного порядка, организуют исполнение законов и иных правовых

актов РФ и ее субъектов.

е) защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных

Конституцией РФ и федеральным законодательством.

Федеральным органам государственной власти РФ, органам государственной

власти субъектов РФ запрещается ограничивать права местного

самоуправления, установленные Конституцией РФ и федеральным

законодательством. В соответствии с Конституцией РФ (ст.133) органы

местного самоуправления вправе обращаться за защитой своих прав в

судебные органы, добиваться компенсации за дополнительные расходы,

возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти.

Функции местного самоуправления тесно взаимосвязаны и взаимно

дополняют друг друга.

Так же к функциями органов местного самоуправления относятся:

- самостоятельное управление муниципальной собственностью,

- формирование, утверждение и исполнение бюджета,

- установление местных налогов и сборов,

- осуществление охраны общественного порядка,

- развитие территории местного сообщества,

- жилищно-коммунальное хозяйство,

- местный общественный транспорт,

- потребительские услуги и торговля,

- муниципальное здравоохранение,

- муниципальное образование: дошкольное, средняя школа, профессионально-

технические училища в соответствии с государственными образовательными

стандартами,

- сохранение местных исторических и культурных традиций,

- развитие физкультуры и спорта,

- охрана окружающей среды,

- составление перечня объектов муниципальной собственности,

- решение иных вопросов местного значения.

М.А.Краснов в книге “Введение в муниципальное право”.* называет три

основные функции местных сообществ: "Местные сообщества: а) осуществляют

в рамках закона распределение социальных благ, гарантированных

государством (обеспечивает их доступность, всеобщность, адресность); б)

заботятся о поддержании систем, обеспечивающих жизнедеятельность населенных

пунктов (водоснабжение, пожарная безопасность, канализация, общественный

порядок и т.д.); в) обеспечивают условия для создания социальных благ, в

видовом, количественном и качественном отношении превосходящих

общегосударственные социальные стандарты."

8 Избирательная система

В соответствии с президентским указом, в субъектах федерации за

период с декабря 1993 года до 1995 были проведены всеобщие, равные и прямые

выборы (в некоторых субъектах федерации выборы до сих пор не состоялись). В

представительные органы субъектов федерации (называемые "думой" или как-то

иначе) должно входить не более пятидесяти человек.

Выборы представительных органов местного самоуправления должны были

быть проведены до осени 1994 года. Конкретная структура и форма местного

самоуправления (например, прямая или представительная демократия)

определяются местной общиной. В населенных пунктах, где выборы уже

состоялись, представительные органы существенно отличаются друг от друга по

типу организации. Далеко не всюду имеются выборные органы. Так, например, в

Удмуртской республике, Республике Марий Эл и в Калининградской области

только города и районы (в отличие от сел и сельсоветов) имеют

представительные органы в точном смысле слова; в Рязанской области эти

органы представлены в городах и селах, но отсутствуют в районах и

сельсоветах; в Адыгейской Республике сельские районы имеют органы

самоуправления, а районы и города имеют только подразделения

государственной администрации, подотчетные администрации более высокого

уровня. Ярославская область имеет детально разработанную систему местного

самоуправления собственного образца. Этот список может быть продолжен.

9 Основные источники доходов в бюджете органа местного самоуправления

Субъекты федерации добились для себя определенной экономической

самостоятельности (степень самостоятельности существенно различна в разных

субъектах федерации). Они оставляют на своей территории весьма значительную

часть налогов, собираемых в данном регионе. Каждый субъект федерации имеет

собственный сформированный бюджет. Нередко на территории субъекта федерации

незаконно остается немалая часть тех налогов, которые должны быть переданы

федеральному правительству.

Что касается муниципалитетов, то они почти полностью экономически

зависимы от субъектов федерации и практически бесправны. Структура дохода

местного бюджета состоит из следующих элементов: местные налоги и сборы,

часть доходов от сбора налогов, государственные дотации и субсидии, а также

облигации.

Так обстоит дело в теории. Фактически местные налоги и сборы

составляют крайне незначительную часть дохода.

Доля доходов от сбора налогов включает в себя следующие элементы:

налог с прибыли, налагаемый на предприятия, налог на добавленную стоимость,

подушный подоходный налог, налог на имущество предприятий, доходы от

приватизации государственной и муниципальной собственности, доходы от

аренды муниципальной собственности и некоторые другие.

Представительные органы субъектов федерации устанавливают в рамках

своей юрисдикции размер местной доли доходов, полученных от сбора налогов в

районах, городах и селах. Муниципалитеты по всей России выражают

озабоченность в связи с тем, что субъекты федерации забирают себе

несправедливо большую долю налогов, собираемых в городах, селах и т.д.

Субъекты федерации имеют полное право устанавливать размер этой доли, и ее

величина весьма существенно отличается от региона к региону. Например, а

1993 году городу Твери было позволено оставить в городском бюджете 3%

доходов налога с прибыли, 4,3% налога на добавленную стоимость и 5% личного

подоходного налога (остальное было забрано Тверской областной

администрацией). В городе Ярославле эти проценты составили соответственно

до 12, 10 и 80%. Законодательство некоторых субъектов федерации не содержит

гарантий экономической самостоятельности для местного самоуправления. Кроме

того в этих законодательствах за местными бюджетами не закреплено никаких

конкретных постоянных источников финансирования. Отмечены случаи, когда

бюджеты городов и сел вообще упразднялись и тем самым само понятие местного

самоуправления было практически сведено к нулю.

Основу местных бюджетов традиционно составляют государственные

дотации. В сельских населенных пунктах этот элемент дохода особенно

значителен.

В Санкт-Петербурге многим муниципальным образованиям свою доходную

часть придется формировать за счет трансфертов (передачи средств) из

бюджета Санкт-Петербурга. В настоящее время большинство районов города и

почти все города-спутники являются дотационными. Например, Кронштадт: в

этом городе живут в основном военнослужащие, а они налогов не платят,

предприятия оборонного комплекса также имеют налоговые льготы. В городе

есть и школы, и детские сады, есть поликлиники и больницы, ряд других

объектов, требующих денег из бюджета Кронштадта. Все другие города-спутники

также не имеют собственных финансовых ресурсов, за исключением Колпино с

его Ижорским заводом.

Спальные районы Санкт-Петербурга также не имеют собственной доходной

базы (например, во Фрунзенском районе промышленность почти не развита).

Такое положение объясняется тем, что значительная часть населения

городов-спутников и спальных районов работает в центральных и промышленных

районах Петербурга и оставляет налоги именно там.

10 Распределение расходов органов местного самоуправления

Расходы определяются конкретными полномочиями органов местного

самоуправления. Они включают такие статьи, как образование,

здравоохранение, отопление, спорт и культура. Поскольку уставы органов

местного самоуправления еще окончательно не утверждены, структура расходов

до сих пор остается неопределенной.

11 Обязательные и добровольные формы сотрудничества между органами местного

управления

Поскольку система местного самоуправления еще не получила полного

развития, а существующие органы местного самоуправления, фактически,

действуют как звенья исполнительной цепочки, едва ли можно говорить о

потребности в особых формах сотрудничества. Однако, были созданы некоторые

ассоциации для объединения усилий при выполнении определенных задач. С

целью регламентации их деятельности в 1993 году Президент издал Указ № 918.

Ряд общественных объединений был создан с целью популяризации самой

идеи самоуправления в РФ, а также облегчения тяжелого положения

муниципалитетов. Среди таких объединений можно назвать Союз малых городов,

Союз российских городов и Российский союз самоуправления.

Нынешняя система местного управления и местного самоуправления будет

функционировать в течение двух лет (до 1996 года), то есть в течение

периода проведения конституционной реформы. Эта система состоит из глав

администраций субъектов федерации, представительных органов этих территорий

и органов управления нижнего уровня: администраций районов, городов,

сельских населенных пунктов и представительных органов местного

самоуправления последних.

12 Сотрудничество между государственным и частным секторами

В настоящее время начинает развиваться сотрудничество между

государственным и частным секторами. Иногда местные коммерческие

предприятия берут на себя содержание некоторых государственных учреждений

(примеры тому можно найти в Ярославской области).

В настоящее время не существуют регламентированных форм финансового

сотрудничества. В случае необходимости (например, во время стихийных

бедствий) муниципалитеты могут совместно решать проблемы, включая

совместное финансирование.

Модели местного самоуправления

В настоящее время складывается несколько моделей организации местного

самоуправления в сельской местности.

I модель. Местное самоуправление осуществляется на территории всего

района, как единого целого. В сельских округах и поселениях формируются

территориальные органы районной администрации, осуществляющие свою

деятельность в соответствии с Уставом района, решениями органов местного

самоуправления района и не имеющие самостоятельного бюджета. Эта модель

предусматривает формирование на уровне района представительных и

исполнительных органов местного самоуправления, обладающих в полном объеме

полномочиями по решению вопросов местного значения. Исполнение отдельных

государственных полномочий возлагаются на органы местного самоуправления

законодательными актами субъектов Российской Федерации.

II модель. Местное самоуправление осуществляется в сельских округах и

поселениях, а на уровне района действует территориальный орган областной

администрации. Эта модель предусматривает формирование в сельских округах и

поселениях представительных и исполнительных органов, обладающих в полном

объеме полномочиями по решению вопросов местного значения, имеющих

собственные финансовые и материальные ресурсы для их выполнения. На уровне

района формируется территориальный орган областной администрации,

обладающий отдельными государственными полномочиями и осуществляющий свою

деятельность в соответствии с решениями органов государственной власти

субъекта Российской Федерации.

III модель. Местное самоуправление осуществляется в сельских округах

и поселениях, а на уровне района формируются коллегиальные исполнительные

органы по управлению и распоряжению общей муниципальной собственностью и

социальной инфраструктурой, решению на территории района вопросов в

соответствии с интересами всех сельских округов и поселений.

Государственные полномочия осуществляются территориальными органами

исполнительной власти субъекта Российской Федерации (район, префект и др.).

Эта модель предусматривает организацию системы местного

самоуправления, соответствующую административно-территориальному устройству

субъектов Российской Федерации и существующему распределению между

районными, городскими, поселковыми и сельскими окружными органами

управления финансовых и материальных ресурсов. В сельских округах и

поселениях формируются представительные и исполнительные органы местного

самоуправления, может избираться глава муниципального образования. На

уровне района формируются коллегиальный орган, состоящий из глав

муниципальных образований (сельских округов и поселений). Коллегиальный

орган является организационной формой согласования интересов местных

сообществ (сельских округов и поселений) района с целью наиболее

эффективного решения общих задач. Он принимает сводный (консолидированный)

бюджет района, определяет порядок финансирования объектов общей

собственности, устанавливает правила управления и распоряжения общей

муниципальной собственностью, решает другие общие для всех муниципальных

образований района вопросы.

IY модель. Местное самоуправление осуществляется в соответствии с

действующим административно-территориальным устройством субъектов

Российской Федерации с разделением полномочий между органами местного

самоуправления района и органами местного самоуправления сельских округов и

поселений. Исполнение отдельных государственных полномочий возлагается

областным законом на районные органы местного самоуправления. Эта модель

предполагает формирование предусматриваемых Федеральным законом органов

местного самоуправления районов, городов, поселков и сельских округов,

распределение между ними полномочий и материальных ресурсов в соответствии

с имеющимися возможностями.

Y модель. Условно "земская" модель местного самоуправления,

использующая один из принципов организации земств: параллельное

функционирование на уровне района органов местного самоуправления и органа

государственной власти. Эта модель предусматривает формирование системы

местного самоуправления в соответствии с административно-территориальным

устройством субъектов Российской Федерации. При этом предусмотренные

Федеральным законом органы местного самоуправления района действуют

параллельно с территориальными органами областной администрации.

Территориальные органы областной администрации осуществляют выполнение

государственных полномочий в соответствии с решениями органа

государственной власти субъекта Российской Федерации.

1 Прогнозируемые социально-политические последствия внедрения моделей

местного самоуправления

Применение I модели возможно только в районах, не имеющих на своей

территории крупных населенных пунктов. В противном случае население этих

поселений будет претендовать на самостоятельное осуществление местного

самоуправления, что приведет к преобразованию системы местного

самоуправления в IY модель.

Применение II модели предполагает передачу органам местного

самоуправления полномочий и ресурсов по решению вопросов местного значения,

что в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации" является исключительно

компетенцией местного самоуправления, и их исполнение органами

государственной власти не предусмотрено. Поэтому данная модель может

применяться в районах с малой плотностью населения и слабо развитой

системой коммуникаций. Волевое применение данной модели субъектами

Российской Федерации на своей территории будет инициировать быстрое

формирование достаточно самостоятельной системы местного самоуправления.

При этом районные органы управления, осуществляющие в настоящее время

решение практических всех вопросов местного значения, будут вынуждены

отказаться от полномочий по решению вопросов местного значения и передать

(в том числе, по решению судебных органов) финансовые и материальные

ресурсы для реализации этих полномочий органам местного самоуправления

сельских округов и поселений. Постепенно районные органы управления

преобразуются в территориальные органы областной администрации по

выполнению отдельных государственных полномочий. Данная модель предполагает

формирование городских органов управления в районном центре, где они

отсутствуют. Преимущество данной модели в том, что она предусматривает

плавных переход к формированию полноценного местного самоуправления на

уровне поселений.

Применение III модели обеспечивает бесконфликтность функционирования

всей системы местного самоуправления, так как наличие на уровне

коллегиального органа, состоящего из глав муниципальных образований,

позволяет еще до принятия решения согласовать интересы всех участвующих

сторон. При этом в максимальной степени учитываются интересы "слабых"

муниципальных образований и формируется механизм их приоритетного развития.

Данная модель, так же как и II модель дает возможность укрепления органов

местного самоуправления на уровне поселений и максимальное влияние

населения на решение вопросов местного значения.

IY модель обеспечивает формирование системы местного самоуправления

на основе существующего административно-территориального устройства

субъектов Российской Федерации и позволяет закрепить существующую

централизованную модель местного самоуправления. Однако применению этой

модели усугубит процесс становления самостоятельных хозяйств муниципальных

образований и не позволит населению эффективно влиять на решение вопросов

местного значения. Кроме того, применение этой модели влечет за собой

возникновение множественности бюджетов и, как следствие, соподчиненность

органов местного самоуправления. Что является прямым нарушением закона.

Внедрение данной модели при наличии достаточно крупных поселений приведет к

бесконечному делению финансов и полномочий между органами местного

самоуправление и не будет стимулировать формирования налогооблагаемой базы

на территории муниципального образования.

Применение Y (условно - земской) модели предполагает разграничение

предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов

местного самоуправления. Для определения условий и норм организации этой

модели необходима ее экспериментальная отработка.

В принятом в первом чтении законе Томской области “О местном

самоуправлении в Томской области” за основу были взяты две основные модели.

1. Поселенческая модель

Муниципальным образованием является населенный пункт (город, поселок,

село, деревня и др.) или небольшая группа населенных пунктов, связанных

между собой общей инфраструктурой, общей налогооблагаемой базой

(сельсовет).

В этом случае, в населенном пункте, сельсовете свои органы местного

самоуправления (выборный представительный, администрация и иные), свой

устав, свой самостоятельный местный бюджет. Все местные налоги и сборы

зачисляются в этот местный бюджет (включая и те, что сегодня отчисляются в

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6