Становление системы местного самоуправления в РФ

организации и деятельности населения, формируемых им органов,

самостоятельно осуществляющих управление местными делами.

Общепринятой (по крайней мере в теоретическом плане) является точка

зрения, что местное самоуправление в демократическом обществе должно

базироваться на трех основополагающих принципах:

22. права на местное самоуправление,

23. власть общей компетенции;

24. и принцип сабсидарности.

В большинстве западноевропейских стран местные власти имеют

властные полномочия общей компетенции, т.е. право предпринимать любые

действия в интересах местной общины, которое специально за ним не

закреплено. Точкой отсчета здесь является не набор определенных властных

полномочий и обязанностей, но власть широкого спектра, к которой

добавляются обязанности общенационального уровня. На практике, конечно,

большая часть их деятельности - обеспечение национальных услуг в

соответствии с их обязанностями. Важность властных полномочий общей

компетенции не столько в деятельности, которую они делают возможной,

сколько в концепции местного управления, которую они выражают. Властные

полномочия общей компетенции должны рассматриваться как выражение

компетенции местного управления как управления самой общиной.

Поскольку община является самоуправляемой, местные власти должны

предпринять действия, которые ожидаются общиной (нужны общине). Им не нужно

искать специфические властные полномочия, поскольку их власть

непосредственно вытекает из самой концепции местного управления.

Принцип сабсидарности предусматривает обеспечение такого положения,

когда компетенция в той или оной сфере деятельности по возможности

принадлежит наиболее низкому уровню управления, максимально приближенному к

людям.

1 Конституционные принципы местного самоуправления

2

Конституция РФ закрепляет местное самоуправление как важнейший

элемент основ конституционного строя, как самостоятельную форму

осуществления народом своей власти. Органы местного самоуправления не

входят в систему государственной власти, а действуют самостоятельно и

ответственны перед населением. В основе местного самоуправления в РФ

лежат следующие основные принципы, закрепляемые Конституцией РФ и

федеральным законодательством.

1. Самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения.

Конституция РФ (ст.12) гарантирует, что местное самоуправление в пределах

своих полномочий самостоятельно. Население самостоятельно решает местные

вопросы, реализуя полномочия, закрепляемые за местным самоуправлением,

непосредственно (через формы прямого местного самоуправления), а также

через выборные и иные органы местного самоуправления.

2. Организационное обособление местного самоуправления в системе

управления обществом и государством. Государство признает местное

самоуправление в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы

осуществления народом принадлежащей ему власти. Ст. 12 Конституции РФ

закрепляет положение о том, что органы местного самоуправления не входят в

систему органов государственной власти. Население в соответствии со

статьей 131 Конституции РФ самостоятельно определяет структуру органов

местного самоуправления.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют

муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный

бюджет, решают иные вопросы местного значения. При этом решения органов

местного самоуправления могут быть отменен в судебном порядке.

Вместе с тем система местного самоуправления - это не государство в

государстве: она интегрирована в общую систему управления делами общества

и государства, занимает в ней особое место, обладая самостоятельностью.

Поэтому можно говорить лишь об известных пределах независимости органов

местного самоуправления в решении местных дел - тех пределах, которые

устанавливает Конституция РФ и федеральное законодательство.

3. Многообразие организационных форм осуществления местного

самоуправления. В соответствии со ст.72 Конституции РФ к совместному

ведению РФ и субъектов федерации относится установление общих принципов

организации местного самоуправления. Субъекты РФ закрепляют организационные

основы и формы осуществления местного самоуправления с учетом

исторических и иных местных традиций. Свои особенности имеют структура

и формы осуществления местного самоуправления в городских, сельских

поселениях, на территории района и т.д. При этом Конституция РФ

устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется

населением самостоятельно, что местное самоуправление осуществляется

гражданами через различные формы прямого волеизъявления, а также через

выборные и другие органы местного самоуправления.

4. Соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым

ресурсам. Местное самоуправление должно иметь право на достаточную для

осуществления своих функций и полномочий экономическую и финансовую базу.

При наделении органов самоуправления отдельными государственными

полномочиями им должны в соответствии со ст. 132 Конституции РФ

передаваться необходимые для их осуществления материальные и финансовые

средства.

3 Уровни местного управления

4

Одной из важных характеристик местного управления каждой страны

является наличие одного или нескольких уровней такого управления.

Единственный уровень местного управления имеет свои очевидные

привлекательные стороны;

- делает возможным определение всесторонних и интегрированных целей и

политики с учетом всего спектра местных потребностей и базиса между ними

при определении приоритетов;

- значительно облегчает координацию и интеграцию служб для достижения

большей эффективности их деятельности;

- делает возможным большую гибкость в управлении ресурсами;

- единолично представляет интересы жителей местности перед центральным

правительством;

- делает очевидным для жителей, кто несет ответственность за

предоставление услуг;

- располагает большими возможностями для привлечения сильных кандидатов

для борьбы за политические и административные посты.

Несмотря на эти, казалось бы, неоспоримые преимущества единственный

уровень местного управления встречается сравнительно редко. В полной мере

такая структура местного управления существует только в трех странах:

Исландии (с конца 80-х годов), Люксембурге, где общая численность населения

меньше, чем во многих административно-территориальных единицах других

стран, и Финляндии, где однако имеются сильные совместные координационные

институты специального назначения, а также назначаемые центром чиновники

на уровне провинций.

В целом куда более обычным является наличие нескольких уровней:

двух - регион и муниципалитет;

трех - регион, графство (область), муниципалитет;

и даже четырех, если сюда включается уровень сел или приходов.

Среди факторов, влияющих на число уровней, количество и размеры

промежуточных образований, наиболее очевидными являются

25. географические размеры страны,

26. численность населения,

27. количество базовых образований и

28. степень централизации.

Во многих странах число уровней в сельской местности превышает их

число в городах. При этом чем выше различия в их развитии, тем более

существенны их отличия. В определенной степени это является и отражением

существующей в сельской местности тенденции иметь меньшие по численности

населения административно-территориальные образования, наличие меньших

финансовых возможностей, трудностей в поисках политических лидеров и умелых

администраторов. Городские же муниципалитеты часто являются во всех

отношениях кроме занимаемой площади эквивалентами промежуточного уровня в

сельской местности (района или провинции).

Основным аргументом в пользу многоуровневой системы местного

управления является необходимость, с одной стороны, сохранения как можно

более приближенного к рядовым гражданам базового уровня местного

управления, с другой стороны - укрупнением источника ресурсов для

предоставления услуг, что с наибольшей эффективностью возможно именно на

промежуточном уровне, имеющем возможности привлечения более

высококвалифицированных специалистов и больших капиталовложений, однако

учитывающем при этом специфику местных условий.

К вопросам государственного значения, в решении которых, в

соответствии с законодательством принимают участие органы местного

самоуправления в целях реализации государственных социальных стандартов,

т.е. норм обеспеченности за счет государства минимальных потребностей в

социальных условиях жизни, которые устанавливаются органами

государственной власти Российской Федерации и (федеральные стандарты)

субъектов федерации (региональные стандарты) относятся: охрана природной

среды, организация здравоохранения, народного образования, социального

обеспечения, социальной защищенности населения, развития культуры,

физкультуры и спорта.

5 Внутренняя структура законодательного органа

Поскольку все эти органы были избраны совсем недавно (а некоторые не

избраны до сих пор), они в настоящее время находятся в стадии формирования

и трудно что-либо сказать об их внутренней структуре. Однако уже сегодня

можно предположить, что в разных регионах они будут значительно отличаться

друг от друга по внутренней структуре.

Представительный орган субъекта федерации осуществляет правовое

регламентирование в пределах своей юрисдикции. Это постоянно действующий

орган. Он обсуждает и утверждает бюджет, представляемый главой

администрации. Он контролирует выполнение принятых актов, исполнение

бюджета и управление собственностью субъекта федерации.

Представительный орган сам организует свою работу и может нанимать

специалистов по контракту.

На нижнем уровне (район, город, и т.д.) действуют представительные

органы местного самоуправления. В соответствии с президентским указом от

октября 1993 года, эти органы работают на временной основе и созываются

главой органа местного самоуправления. Последний утверждает решения,

принятые представительным органом. Представительный орган муниципалитета

утверждает программу местного развития и принимает устав органа местного

самоуправления.

Представительный орган может нанимать специалистов и создавать

комиссии. Имеются случаи, когда полномочия новоизбранных представительных

органов незаконно ограничиваются. Например, в Приморском крае, а также в

Калининградской, Курганской, Омской, Оренбургской и Пермской областях

представительные органы местного самоуправления вообще не наделены никакими

полномочиями.

В муниципальном образовании Сосновый Бор Ленинградской области

полномочия Городского Собрания достаточно широки:

- утверждение городского бюджета и контроль его исполнения;

- утверждение городских планов социально-экономического развития города и

контроль за их исполнением;

- утверждение Генерального плана и долгосрочных программ развития города и

контроль за их реализацией;

- установление местных налогов и сборов, а также льгот по их уплате;

- и т.д.

В составе Городского Собрания 10 депутатов, которые избираются на 4

года, а пять, набравших следующее по количеству число голосов, имеют срок

полномочий 2 года, два кандидата, набравших на выборах следующее после

десяти избранных депутатов число голосов, зачисляются в резерв Городского

Собрания сроком на два года, и имеют право участвовать в работе Городского

Собрания с правом совещательного голоса. Депутаты Соснового Бора работают

на постоянной основе.

Мэр города является высшим должностным лицом в системе городского

самоуправления и является членом Городского Собрания, организует его работу

и председательствует на заседаниях. Мэр города осуществляет на принципах

единоначалия руководство администрацией города и несет ответственность

перед населением за ее работу. Мэр избирается одновременно с депутатами на

срок 4 года.

Главной фигурой в органе местного управления или самоуправления

является глава администрации. Он утверждает основные решения, принятые

представительным органом в отношении бюджета и местных налогов. Право

представительного органа контролировать действия администрации практически

не реализуется.

Устав Ярославской области содержит положение о процедуре разрешения

споров посредством создания согласительных комиссий.

6 Административный орган

Органы местного самоуправления наделяются правосубъектностью, в том

числе административной, с тем, чтобы облегчить его становление и развитие,

которое находится фактически на анчальной стадии. Однако детальное

регламентирование местного самоуправления несовместимо с его природой и

целями. Органами местного самоуправления являются выборные и иные

органы местного самоуправления, образуемые в городских, сельских и на

других территориях. Определение статуса представительных органов местного

самоуправления относится к сфере Конституционного права. Административным

прпавом устанавливается статус органов местного самоуправления,

осуществляющих функции управленческого характера.

Орган исполнительной власти - это политическое учреждение, созданное

для участия в осуществлении функций этой власти и наделенное в этих целях

полномочиями государственно-властного характера. Орган исполнительной

власти относится к к государственным органам и в этом своем качестве

отличается от органов исполнительной власти местного самоуправления.

Административные органы местного самоуправления только начинают

создаваться. В большинстве субъектов федерации до сих пор действует старая

административная иерархия. Звенья этой цепочки функционируют на уровне

городов, районов и иногда даже на сельском уровне. Местные администрации

имеют большой штат сотрудников, которые получают распоряжения от

вышестоящих органов и осуществляют решения, принятые административным

органом более высокого уровня. Поскольку в задачи административных органов

высшего уровня входит среди прочего создание уставов для органов местного

самоуправления, во многих случаях они составляют их таким образом, чтобы

полномочия органов местного самоуправления были существенно урезаны.

Местное самоуправление содержит большинство больниц, школ, дошкольных

учреждений и домов престарелых. Они также контролируют кадровую политику в

этих учреждениях. В последнее время вклад муниципалитетов в финансирование

этой области несколько уменьшился в связи с возникновением частных

учреждений. Однако, все коммунальные услуги по-прежнему предоставляются

муниципалитетами.

В 1994 году обязанности органов местного самоуправления остаются в

большинстве случаев неопределенными. Следуя устоявшейся традиции,

российские граждане склонны адресовать свои жалобы верховной власти,

предпочтительно президенту страны.

В некоторых субъектах федерации, местное самоуправление в маленьких

сельских и городских населенных пунктах (до 5 000 жителей) может

осуществляться непосредственно жителями в форме схода. По таким вопросам

как изменение границ административной территориальной единицы, или доверия

представительному органу, должен созываться референдум. Решение о созыве

местного референдума принимается администрацией

Должностные лица местной администрации организуют регулярные встречи

с жителями данной местности.

7 Основные функции местного самоуправления

Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления

муниципальной деятельности. Они обусловлены природой местного

самоуправления, его принципами, а также теми целями и задачами, к

достижению которых стремится местное самоуправление.

Местное самоуправление призвано обеспечить:

а) участие населения в решении местных дел.

Местное самоуправление способствует приближению власти к народу,

созданию гибкого механизма местного управления с меньшей бюрократией,

нежели при централизованной системе управления. Участие граждан дан в

решении местных дел обеспечивается с помощью форм прямого волеизъявления

(референдум и др.), а также через органы местного самоуправления.

б) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами

местного управления.

Местное самоуправление должно иметь достаточную для реализации

своих задач материальную и финансовую базу. Органы местного

самоуправления под свою ответственность решают вопросы владения,

пользования и распоряжения муниципальной собственностью; самостоятельно

формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, а также устанавливают

местные налоги и сборы. Эффективное осуществление данной функции органами

местного самоуправления является необходимой предпосылкой решения основных

задач местного самоуправления.

в) обеспечение развития соответствующей территории.

Местное самоуправление означает, что население, органы местного

самоуправления берут на себя ответственность за решение всех вопросов

местной жизни. Принимая программы и планы развития территории данной

самоуправляющейся единицы, утверждая и исполняя местные бюджеты, управляя

муниципальным хозяйством, органы местного самоуправления призваны

обеспечить комплексное решение экономического, социально-культурного

развития городских и сельских населен населенных пунктов, других

территорий, в границах которых осуществляется местное самоуправление.

г) обеспечение потребностей населения в социально-культурных,

коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах.

Функции обслуживания населения - одна из основных функций местного

самоуправления: т.к. в основе учения о местном самоуправлении лежит мысль

о том, что население и образуемые им органы местного самоуправления

гораздо лучше могут самостоятельно решать задачи повышения уровня и

качества жизни жителей данной территории, эффективности оказываемых услуг,

нежели государственные органы, государственные чиновники при

централизованной системе управления местными делами.

д) охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на

данной территории.

В соответствии со ст.132 Конституции РФ органы местного

самоуправления осуществляют охрану общественного порядка. Основные задачи

по охране общественного порядка в системе местного самоуправления

выполняют органы милиции общественной безопасности (местной милиции).

Органы местного самоуправления, осуществляя эту функцию, взаимодействуют

с соответствующими органами государственной власти, развивают и

поддерживают различные формы участия населения в деле упрочения

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6