Принципы гсударственной службы

дать"). В целом же это означает поворот госслужбы к людям.

8. Принцип служебной лояльности

В течение долгого времени на Западе господствовал взгляд на госаппарат как

на политически нейтральный, послушный профессиональный инструмент в руках

политиков. Сомневаемся, правда, чтобы его искренне разделяли умные

бюрократы, отлично сознававшие возможности своего влияния на политику, но,

видимо, предпочитавшие не распространяться на сей счет. В СССР же еще со

сталинских времен понимали важность роли аппаратчиков и потому вопросам

подбора и расстановки кадров по принципу политической лояльности придавали

очень большое значение. Не случайно, например, в советских учебниках по

управлению так называемым политическим качествам служащих отдавался

приоритет перед качествами деловыми. Да и вообще "аполитичность" служащих,

и в принципе-то утопичная, тем более никак уж не вписывается ни в

отечественные традиции, ни в условия президентской республики. Затем

произошел не лишенный курьезности кульбит. На Западе, по сути дела,

отказались от концепции политически нейтральной бюрократии и, признав факт

существенного влияния чиновничества на политику, стали разрабатывать и

практически проводить в жизнь меры, направленные на ограничение и

регулирование этого влияния. Например, Р. Рейган, придя к власти, изменил,

как известно, политический курс правительства и, дабы обеспечить его

эффективное воплощение, осуществил в аппарате массовое тестирование

сотрудников при помощи так называемых тестов лакмусовой бумажки, целью

которых было проверить, готовы ли сотрудники, работавшие при прежней

администрации, "с энтузиазмом" проводить новый политический курс. В

результате последовало значительное кадровое обновление аппарата. У нас же

произошло прямо противоположное. Аппарат, политическая лояльность которого

всегда тщательно обеспечивалась посредством механизма партгосноменклатуры,

почуяв перемены, надел маску аполитичности. "Волшебная ширма департизации"

(имеется в виду решение Верховного Совета РСФСР от 18 июля 1990 г. о

департизации госаппарата) позволила сохранить его в неприкосновенности при

смене не просто политического курса, а по существу основ политического и

экономического строя. Такая формальная деполитизация на поверку оказалась

мнимой и на деле привела к обратному — к неконтролируемому "теневому"

политическому влиянию бюрократии, превращающейся в политического "хамелеона

. В результате огромная кадровая преемственность во многих ключевых звеньях

аппарата породила ситуацию, при которой тон в них продолжают задавать

чиновники, взращенные прежней системой и не сумевшие (а зачастую и не

захотевшие) адаптироваться к принципиально изменившимся требованиям. Мы

далеки от призывов к "чистке" аппарата на манер чешской "люстрации" или

послевоенной немецкой "денацификации . (Если уж компартию у нас не сумели

запретить, то отыгрываться на чиновниках было бы просто нечестно.) Поэтому

можно говорить о минимуме — о лояльности служебному долгу, которая должна

проявляться в безусловной лояльности служащих основам конституционного

строя и поддержке общего политического курса, определяемого, в частности, в

ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию. К сожалению, даже

этот минимум сегодня далеко не всегда соблюдается.

9. Принцип этичности

Мы придаем очень большое значение этическим регуляторам человеческого

поведения. Сейчас, в поголовном увлечении жесткими, предельно

материализованными рыночными отношениями, мы как-то забыли о

внеэкономических, моральных мотивах человеческого поведения, о том, что "не

хлебом единым жив человек". В контексте обсуждаемого вопроса об ограничении

бюрократического произвола и злоупотреблений это означает необходимость

специального внимания к морально-этическим качествам работающих в аппарате

людей, к проблемам административной морали, которым, кстати, в западных

странах с развитой рыночной экономикой придают большое и самостоятельное

значение. Практический подход к решению данной проблемы мы видим в

разработке и широком обсуждении в кругах работников госаппарата

неформального Этического кодекса служащего. Необходимость создания именно

Этического, а не только нормативно-юридического кодекса (последний

находится в стадии разработки — см. г л. 111) обусловлена несколькими

причинами. Во-первых, практически невозможно составить исчерпывающий

перечень предписаний и запретов для служащих на уровне юридических

документов. Во-вторых, многие действия или воздержание от тех или иных

действий по своей природе не могут регулироваться юридическими нормами, а

регулируются неформальными (но от этого не менее действенными) нормами

групповой (в данном случае административной) морали, а также

индивидуальными нормами нравственности. Этические нормы — это базовые

детерминанты социального поведения человека, которые постоянно проявляют

себя в огромном разнообразии конкретных поведенческих актов, лишь отчасти

улавливаемых нормами права. В-третьих, профессиональная этика госслужащего

обладает существенной спецификой, как, впрочем, и любая корпоративная

этика. Между тем многие служащие имеют весьма смутное либо искаженное

представление об этих нормах или же относятся к ним с пренебрежением. Те

же, кто всерьез стремится руководствоваться нормами служебной морали,

заботится о своей репутации, вынуждены вырабатывать как бы собственную

версию Этического кодекса путем проб и ошибок. Поэтому представляется

крайне важным разработать такой документ, который, не нося юридически

обязывающего характера, задавал бы тем не менее систему нравственных

ориентиров, давал рекомендации по поведению в тех или иных "щекотливых"

ситуациях и ясно обозначал бы область нравственных "табу" для служащего.

Думается, сам факт возникновения такого Кодекса и его обсуждения в

административных коллективах послужил бы повышению уровня административной

морали, в чем наш аппарат так нуждается. Дух "общественного служения"

должен лечь в основу нового неформального кодекса административной морали.

О том, что это не утопия и не беспочвенные мечты, напоминают нам как

некоторые эпизоды нашей собственной истории (например, весьма быстрые

позитивные изменения, происходившие в среде российского чиновничества в 60-

е годы прошлого века — в начале реформ Александра 2), так и недавний опыт

ряда западных стран.

10. Принцип системности подготовки и переподготовки кадров

То, что этот принцип поставлен нами в конец, не меняет его ключевого,

интегрирующего значения для всей судьбы и перспектив административной

реформы. По-настоящему радикальные изменения в аппарате могут произойти

лишь с приходом нового поколения управленческих кадров. Но многое можно и

нужно усовершенствовать безотлагательно. И без обучения всех поколений

чиновников здесь не обойтись. Поэтому предлагаемая система охватывает

дистанцию от и до профессиональной подготовки и отбора возможных будущих

администраторов и до специальной переподготовки высших управленческих

кадров.

Перечислим набор основных кадрово-организационных мероприятий, необходимых

для реализации реформы государственной службы и её принципов:

1. Одобрение в целом и поддержка на высшем политическом уровне концепции

административной реформы, признание работы по ее подготовке и проведению

одним из государственных приоритетов и принятие всех необходимых мер по ее

обеспечению.

2. Разработка и принятие Кодекса государственной службы (КГС), в концепцию

которого следует заложить изложенные принципы реформы, единые стандарты для

федеральной, региональной и муниципальной службы, а также механизмы

создания в РФ госслужбы, отвечающей современным и перспективным

потребностям общественного развития.

3. Подготовка Указа Президента РФ о системе управления в сфере кадровой

политики и Положения о задачах и функциях кадровых служб, закрепляющего

следующие меры: создание двойной кадровой вертикали по модели, предложенной

в п. 4; включение в состав кадровых органов и подразделений аналитических

служб; образование комиссий по отбору и аттестации кадров с включением в их

состав представителей научных и образовательных учреждений соответствующего

профиля с трехлетним циклом их персональной ротации. Эти комиссии должны

заниматься: разработкой общих критериев и квалификационных требований к

госслужащим по сферам управленческой деятельности; маркетингом персонала,

кадровым менеджментом, формированием заказов на подготовку и переподготовку

госслужащих; проведением отборочных тестов, организацией аттестации и

квалификационных экзаменов и конкурсов; помощью служащим и контролем за

прохождением испытательного срока; анализом личностных и деловых качеств

служащих; составлением списков кандидатов на должности в аппарате;

организацией профессиональной переподготовки работников кадровых служб (по

специальности менеджеров по персоналу); анализом эффективности работы

служащих на основе учета затрат времени по видам работы.

4. Построение двойной кадровой вертикали по возможной модели: 1) Управление

кадровой политикой Администрации Президента — Совет по вопросам кадровой

политики — Государственный комитет по делам госслужбы при Правительстве —

кадровые службы министерств и ведомств; 2) кадровые службы двойного

подчинения в регионах при главах регионов и представителях Президента.

5. Составление списков кадрового резерва, иными словами — "демократической

номенклатуры", с разделением ее по уровням.

6. Целенаправленное проведение политики обновления аппарата, в частности за

счет поощрения и организационного обеспечения ротации кадров по "спирали"

регионы центр — регионы, а также привлечения на достаточно высокие

должности людей из сфер бизнеса, производства, науки, демобилизуемых из

вооруженных сил специалистов, молодых специалистов с управленческим

образованием.

7. Создание системы материальных, организационных и моральных стимулов для

привлечения и удержания перспективных кадров.

8. Коренное улучшение системы подготовки и переподготовки управленческих

кадров.

9. Ускоренное прохождение переподготовки ведущими управленческими кадрами,

особенно политическими назначенцами.

10. Значительное сокращение кадрового состава госслужбы за счет выведения

из нее технических и других обеспечивающих служб и перевода их на

"хозрасчет" с элементами конкурсного отбора.

11. Создание из числа прогрессивно мыслящих служащих своего рода "актива

реформы".

12. Подготовка и практическое введение в жизнь системы открытых конкурсов

на вакантные должности госслужбы.

13. Проведение аттестации всех профессиональных ("карьерных") служащих на

основе разработанных критериев.

14. Обеспечение открытости принимаемых решений о должностном росте и

увольнении; создание апелляционных комиссий.

15. Определение компенсаций для увольняемых с государственной службы лиц,

занимавших политические должности.

16. Обеспечение выполнения положений ст. 9 Закона "Об основах

государственной службы РФ" о правах госслужащего.

17. Введение разрешительного порядка для перехода госслужащего на работу в

коммерческие структуры, связанные с его прежней деятельностью, в течение 2

лет после его увольнения с госслужбы.

18. Создание правовых и организационных гарантий "прозрачности" госслужбы

для общества, для доступа граждан и организаций к несекретным материалам,

связанным с их правами и законными интересами.

19. Разработка и широкое обсуждение проекта Этического кодекса

государственного служащего, создание комиссии по служебной этике.

20. Возобновление выпуска журнала под условным названием "Вестник

государственной службы" с основными разделами: общие и отраслевые

требования (стандарты) для занятия государственных должностей;

открывающиеся вакансии, по которым объявлен конкурс; методические указания

по приему на госслужбу и аттестации; статьи и сообщения о госслужбе- как

отечественной, так и зарубежных стран.

21. Подготовка и постепенный перевод госслужащих на особого рода

контрактную систему.

22. Введение в порядке эксперимента системы учета затрат времени и

эффективности труда государственных служащих.

23. Разработка и осуществление программы по информации и пропаганде реформы

государственной службы.

Резюмируем изложенную программу следующим образом. Хотелось бы впервые в

истории России создать ГРАЖДАНСКУЮ государственную службу, в которой лица,

занимающие политические должности, могли бы эффективно проводить

государственную политику через высококвалифицированный аппарат "карьерных"

служащих. Последние проходят тщательную многоступенчатую профессиональную

подготовку и отбор, оцениваются и продвигаются по служебной "лестнице" в

соответствии с их деловыми качествами, и их деловые отношения оформлены в

особого рода контрактах. Эти контракты призваны максимально повысить

продуктивность работы служащих, обеспечить достойный и привлекательный

материальный статус госслужбы, основанный в первую очередь на прямых

денежных выплатах, гарантировать соблюдение ими дополнительных обязательств

по отношению к государству в обмен на определенные установленные Законом

привилегии, ориентировать чиновников на приоритетность публичной службы,

т.е. на содействие реализации законных интересов и прав граждан и их

объединений, а также на ее принципиальную "прозрачность", т.е. открытость и

доступность информации. Словом, аппарат, не теряя профессионализма, должен

из хозяина превратиться в слугу общества. Реформа госслужбы, проведенная в

обозначенном направлении, несомненно будет иметь и немалый

антикоррупционный эффект. Необходимость перемен понимают даже те, кто их

совсем не хочет либо желает повернуть их себе на пользу, вновь подменив

социальный интерес групповым, в лучшем случае корпоративным.

Заключение

В своей работе я проанализировал основные принципы государственной службы,

закрепленные в нормативно правовых актах и изучил взгляды современных

учёных правоведов по вопросу об основных принципах государственной службы.

Я пришел к выводу, что рассматриваемые принципы являются основой работы

всего гос. аппарата и являются теми идеями, которыми должны

руководствоваться гос. служащие при исполнении своих должностных

обязанностей. Также мною было выявлено, что перечень принципов,

закрепленный в законе «об основах государственной службы» явно неполон, и

более того, необходимо подробное раскрытие их содержания. Были также

рассмотрены несколько точек зрения на пути реформирования принципов

государственной службы. В завершение, хотелось бы отметить, что

существующие принципы являются неплохим подспорьем, в деле дальнейшего

совершенствования самой государственной службы.

Список использованной литературы:

Нормативно правовые акты:

V ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31июля

1995г. (в ред. ФЗ от 18 февраля 1999г.)//СЗ РФ.

V ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации» от 28 августа 1995г. (в ред. ФЗ от 22 апреля

1996г., 26 ноября 1996г., 17 марта 1997г.)

V ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8

января 1998г.

V Положение о федеральной государственной службе: Утв. Указом президента

РФ от 22 декабря 1993г. №2267

Специальная литература:

V А.А. Гришковец Правовое регулирование государственной

службы//ЖРП.1998. №7с.24-36 М.: Контракт; Инфра-М, 1998.

V А.А. Гришковец Проблемы реформы государственной службы в РФ//ГиП.

2001;12, с.54-63

V А. В. Оболонский, А.Г. Барабашев. Государственная служба(комплексный

подход): учебное пособие. – М.: Дело, 1999. – с310-322.

V А.П. Алёхин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. Административное Право РФ.

Учебник.- М.: Изд-во ЗЕРЦАЛО, 1996

V Б. Н. Габричидзе, Коланда В. М. Принцип профессионализма в

государственной службе//ГиП. 1995.№12 с. 19-26

V Л. А. Окуньков. Комментарий к ФЗ «об основах государственной службы в

РФ» / отв. ред. К. Ю.Н. Старилов, Российское служебное право: Сб.

норм. актов.: учебное пособие/сост. Воронеж,1999

V С. Бельский О концепции реформы государственной службы в России// ГиП.

1994. №4 с.24-32.

V Ю. Н. Старилов. Административное право: В 2ч. Ч.2. книга первая :

Государственная служба.- Воронеж: Изд-во ВГУ, 2001.- 624с.

V Ю.Н. Старилов, Государственная служба в РФ(сборник нормативных актов):

Учебное пособие/сост. Воронеж: изд-во ВГУ,1995.

V Ю.Н. Старилов. Государственная служба РФ: теоретико-правовое

исследование. – Воронеж изд-во ВГУ, 1996.-456с.

V Ю.Н. Старилов. Служебное право. Учебник.- М.: изд-во БЕК, 1996.-698с.

-----------------------

[1] Бахрах Д.Н. Актуальные проблемы государственной и муниципальной

службы // Пробл. становления гос. и муниципальной власти в России (Научн.

практ. семинар). Екатеринбург, 1995. С. 17.

[2] См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С.102 — 108.

[3] Cм.: Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 16.

[4] CM.: Манохин В.М. Государственная служба // Советское административное

право. Государственное управление и административное право. М., 1978.

" С. 293 — 294,

[5] Многие авторы называют политико-юридические принципы организационно-

политическими либо социально-политическими.

[6] См., например: Договор о разграничении предметов ведения и полномочий

между органами государственной власти Российской Федерации и органами

государственной власти Свердловской области (РГ. 1996. 1 февр.)

[7] В Свердловской области в 1995 г.принят областной закон «О

государственной службе Свердловской области» // Обл. газ. 1995. 27 окт.

[8] См.: Габричидзе Б.Н., Команда В.М. Принцип профессионализма в

государственной службе // Государство и право. 1995. # 12. С. 19.

[9] ' См.: Таможенное право. М., 1995. С. 135 — 137.

[10] Б.М. Лазарев отмечал, что компетенция органа государственного

управления есть система полномочий этого органа по осуществлению

государственной власти. Иными словами, им отождествляются понятия

компетенции и правомочия. Но Б.М. Лазарев говорит и о том, что компетенция

относится не к правоспособности, а к субъективным правам и обязанностям. По

мнению же Ю. Н. Старилова, права и обязанности являются основными

элементами, составляющими полномочия государственного служащего.

Разумеется, и орган управления имеет установленные в нормативном правовом

акте права, функции и задачи (см.: Лазарев Б.М. Компетенция органов

управления. М., 1972. С. 52 — 71, 101 — 102).

[11] См.: Советское административное право. Государственное управление и

административное право. М., 1978. С. 163.

[12] С вопросом гласности в осуществлении государственной службы напрямую

связано определение общественного мнения о деятельности государственных

органов, в особенности органов государственного управления (см.: Сафаров

Р.А.), Общественное мнение и государственное управление. М., 1975. С. 27 —

59, 129—143

[13] См: Ведель Ж. Административное право Франции М., 1973. С. 226-229.

[14] C3 РФ. 1995. # 37. Ст. 3589.

[15] См: Ганликс А.Б. Многообразие форм федерализма в США // Государство и

Право. 1994. # 6. С. 138

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6