Правовые возможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями законами субъектов Российской Федерации

самоуправления государственными полномочиями по предметам совместного

ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации должно быть

предусмотрено в соответствующем федеральном законе.

В качестве иллюстрации можно привести Федеральный закон «О животном

мире», где статьей 8 разрешается передавать отдельные государственные

полномочия в области охраны и использования объектов животного мира органам

местного самоуправления законодательством субъектов Российской Федерации.

Аналогичную норму содержит ст. 68 Водного кодекса Российской Федерации.

Обратным примером служит Федеральный закон «О физической культуре и спорте

в Российской Федерации», который также регулирует отношения, согласно ст.

72 Конституции Российской Федерации, принадлежащие к предмету совместного

ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, но, который

не предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления

государственными полномочиями. Можно сделать аналогичную ссылку и на

Семейный кодекс Российской Федерации.

Вышеуказанные обстоятельства нельзя считать случайностью. Федеральный

законодатель определяет в каждом законе случаи, когда органы

государственной власти субъектов Российской Федерации имеют право наделять

органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по

предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, а когда в таком праве

должно быть отказано. Это соответствует принципам разграничения полномочий

между федеральными органами государственной власти и органами

государственной власти субъектов Российской Федерации, установленным п. 1

ст. 12 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов

ведения и полномочий между органами государственной власти Российской

Федерации и органами государственной власти субъектов Российской

Федерации». До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к

предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе

осуществлять собственное правовое регулирование (п. 2 ст. 12 Федерального

закона), то есть, если бы не существовало Семейного кодекса Российской

Федерации и Федерального закона «Об актах гражданского состояния»,

представительные органы субъектов Российской Федерации могли бы принять

соответствующие законы и на их основании наделить отдельными

государственными полномочиями органы местного самоуправления.

И тем не менее нельзя согласиться с авторами, относящими вопросы

образования и деятельности органов ЗАГС к семейному законодательству. Это

следует из буквального толкования норм Раздела 1 «Общие положения» и

конкретно ст. 3 Семейного кодекса Российской Федерации, установившей виды

отношений, регулируемых семейным законодательством. В ст. 3 Кодекса

определена система семейного законодательства, разграничена компетенция

Российской Федерации и ее субъектов по регулированию отношений,

составляющих предмет семейного законодательства. Семейное законодательство

состоит из Семейного кодекса, принимаемых в соответствии с ним других

федеральных законов, а также законов субъектов Российской Федерации. Состав

семейного законодательства определен исходя из узкого термина

"законодательство". Компетенция Российской Федерации и ее субъектов по

регулированию отношений, входящих в предмет семейного законодательства,

разграничена путем установления круга вопросов, по которым субъекты

Российской Федерации вправе принимать законы. Это, во-первых, вопросы,

отнесенные к ведению субъектов Российской Федерации Семейным кодексом, и,

во-вторых, вопросы, Кодексом не урегулированные[10]. –

Вопросы, отнесенные Семейным кодексом Российской Федерации к ведению

субъектов Российской Федерации, также подразделяются на два вида. Вопросы

первого вида должны быть решены субъектами Российской Федерации. Вопросы

второго вида могут быть разрешены законами субъектов Российской Федерации,

то есть регулирование соответствующих отношений является факультативным.

Сходство заключается в одном: все вопросы, отнесенные к полномочиям

субъектов Российской Федерации перечислены в Семейном кодексе Российской

Федерации.

Вот почему вопросы образования и деятельности органов ЗАГС все- таки

следует рассматривать в системе гражданского законодательства.

Хотя п. 2 ст. 4 Федерального закона «Об актах гражданского состояния»

закрепляет за субъектами Российской Федерации самостоятельность в

образовании органов ЗАГС, однако, там же определяется правовая основа

такого образования- указанный Федерального закона, а точнее- абзац 2 ст. 1

Федерального закона, который установил, что органы, производящие

государственную регистрацию актов гражданского состояния определяются

Федеральным законом. Положения ст. 1 Федерального закона составляют предмет

его правового регулирования, т.е. сферу общественных отношений, которые

подвергаются воздействию норм права и это подчеркивает ее приоритет перед

иными статьями закона. Кроме того, пункт 1 ст. 4 Федерального закона

содержит диспозицию, делающую более ясной содержание абз. 2 ст. 1

Федерального закона, из которой следует, что органы ЗАГС должны

образовывать именно органы государственной власти субъектов Российской

Федерации, а не органы местного самоуправления. На это указывает также п. 4

ст. 47 Гражданский кодекс Российской Федерации.

Что касается самостоятельности субъектов Российской Федерации в

образовании органов ЗАГС, то ее, по-видимому, следует понимать как

самостоятельную, на основе конституций (уставов) и законодательства

субъектов Российской Федерации, организацию ЗАГСов применительно к

административно-территориальному устройству субъекта Российской Федерации,

схеме управления территорией, структуре государственной власти субъекта.

Вопрос о том, что считать деятельностью органов ЗАГС также нуждается в

разъяснении.

Что следует понимать под «деятельностью», вопросы которой решаются

субъектами Российской Федерации:

-деятельность по материально- техническому, финансовому и

организационному обеспечению органов ЗАГС;

или

-деятельность по производству государственной регистрации актов

гражданского состояния?

Если считать под «деятельностью» второе толкование, то пункт 4 ст. 47

Гражданского кодекса Российской Федерации определил, что порядок

регистрации, порядок изменения, восстановления и аннулирования записей

актов гражданского состояния, порядок хранения актовых книг определяются

законом об актах гражданского состояния. Иначе говоря, государственная

регистрация актов гражданского состояния должна производиться строго в

соответствии с установленным Федеральным законом «Об актах гражданского

состояния» порядком. В чем же тогда будет заключаться самостоятельность

субъектов Российской Федерации в вопросах деятельности органов ЗАГС, если

степень свободы ограничена строгими рамками федерального закона?

Самостоятельность можно предположить как решение вопросов деятельности

органов ЗАГС в виде включения данных органов в структуру органа

исполнительной власти субъекта Российской Федерации, руководство в

деятельности федеральным законодательством, освобождение от выполнения не

свойственных им функций. Подтверждением служит п. 3 ст. 4 Федерального

закона «Об актах гражданского состояния», где указывается, что федеральный

орган исполнительной власти, уполномоченный правительством Российской

Федерации, осуществляет не контроль, не управление, а только координацию

деятельности органов ЗАГС.

Поэтому, признав под вопросом «деятельности» органов ЗАГС, деятельность

по регистрации актов гражданского состояния, установленную Гражданским

кодексом Российской Федерации и Федеральным законом «Об актах гражданского

состояния», следует отдавать отчет в том, что, в таком случае, указанный

вопрос является вопросом гражданского законодательства, относится к

предмету ведения Российской Федерации и может быть передан органам местного

самоуправления только федеральным законом.

Вот почему логично согласиться с первым пониманием и наделять органы

местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации только

полномочиями по материально-техническому, организационному и финансовому

обеспечению государственных органов ЗАГС.

Поскольку вопрос организации органов ЗАГС является частным вопросом

гражданского законодательства и передан Российской Федерацией для

осуществления органам государственной власти субъектов Российской

Федерации, то это не предполагает возможности его последующей передачи

органам местного самоуправления. Данный случай не является исключительным.

Можно сослаться на Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов

деятельности», также входящий в отрасль гражданского законодательства, ст.

6 которого закрепила за субъектами Российской Федерации единственное

правомочие- определение лицензирующих органов субъектов Российской

Федерации.

Ни в Конституции Российской Федерации, ни в федеральных законах не

содержится положений, устанавливающих компетенцию органов государственной

власти субъектов Российской Федерации в части установления не

предусмотренных Конституцией Российской Федерации форм наделения органов

местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Таким образом, следует признать, что регистрация актов гражданского

состояния относится к предмету правового регулирования гражданского

законодательства Российской Федерации, являясь составной частью предмета

ведения Российской Федерации, закрепленного ст. 71 Конституции Российской

Федерации и следовательно не подлежит законодательному регулированию

субъектов Российской Федерации. На этом же основании органы государственной

власти субъектов Российской Федерации не имеют права наделять в

рассматриваемой сфере отдельными государственными полномочиями органы

местного самоуправления.

Невозможность передачи полномочий связана, помимо прочего, с

государственной природой органов регистрации актов гражданского состояния и

выполняемых ими функций. Функции по регистрации актов гражданского

состояния не связаны с решением вопросов местного значения. Выполнение этих

функций по сути, противоречит правовой природе местного самоуправления.

Согласно ч. 2 ст. 11 Конституции Российской Федерации государственную

власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы

государственной власти в соответствии с общими принципами организации

органов государственной власти. Не могут быть приняты законы, нарушающие

целостность единства системы государственной власти в Российской Федерации

(п. 2 ст. 3 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения

предметов ведения и полномочий между органами государственной власти

Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской

Федерации»).

Статья 10 Конституции Российской Федерации устанавливает разделение

государственной власти в Российской Федерации. Положения ст. 10 Конституции

Российской Федерации в равной степени распространяются на принципы

организации системы органов государственной власти Российской Федерации и

субъектов Российской Федерации. Т.е., принимая во внимание вышесказанное,

органы ЗАГС на территории субъектов Российской Федерации, сообразуясь с

Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения

и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и

органами государственной власти субъектов Российской Федерации» и Указом

президента Российской Федерации «Об основных началах организации

государственной власти в субъектах Российской Федерации», конституциями

(уставами) субъектов Российской Федерации, должны образовываться актами

органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и входить в их

структуру. Иное невозможно, т.к. органы ЗАГС согласно Федеральному закону

«Об актах гражданского состояния» осуществляют свою деятельность от имени

государства, а также используют бланки и печать с изображением

Государственного герба Российской Федерации.

Указом президента Российской Федерации «О Государственном гербе

Российской Федерации» определен Герб Российской Федерации и порядок его

использования. Право использования изображения Государственного герба

Российской Федерации предоставлено исключительно государственным органам.

Поскольку органы местного самоуправления не входят в систему органов

государственной власти, не являются государственными органами и не будут

ими являться даже после наделения их отдельными государственными

полномочиями, то использовать печати с изображением Государственного герба

Российской Федерации при регистрации актов гражданского состояния, как того

требует п. 3 ст. 7 Федерального закона «Об актах гражданского состояния»,

они не имеют права. Правильность данной позиции подтверждена определением

судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

от 28 августа 1998 г. по кассационной жалобе губернатора Ленинградской

области и Законодательного собрания Ленинградской области на решение

судебной коллегии по гражданским делам Ленинградского областного суда от 20

мая 1998 г. (дело по заявлению прокурора Ленинградской области о признании

недействительными п. 2 ст. 1 и ст. 7 Закона Ленинградской области «О

наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями

Ленинградской области, об условиях и порядке осуществления контроля за их

реализацией»). В данном определении было признано неправомерным

использование органами местного самоуправления печатей с изображением

Государственного герба Российской Федерации, а органам государственной

власти субъекта Российской Федерации отказано в праве своими актами

определять порядок использования конституционных символов Российской

Федерации.

Вопрос, впрочем, еще и в том, какое изображение считать Государственным

гербом Российской Федерации. Правовую неопределенность внес Конституционный

Суд Российской Федерации, который в абз. 5 п. 3 мотивировочной части

Постановления от 27 января 1999 г. № 2-П по делу о толковании ст. 71 (п.

«г»), 76 (ч.1) и 112 (ч.1) Конституции Российской Федерации установил, что

урегулирование вопросов, находящихся в ведении Российской Федерации может

осуществляться иными, помимо законов, нормативными актами, кроме случаев,

когда сама Конституция Российской Федерации предусматривает решения

конкретного вопроса путем принятия именно федерального или федерального

конституционного закона. Часть 1 ст. 70 Конституции Российской Федерации

предусматривает, что Государственный герб Российской Федерации и порядок

его официального использования устанавливается федеральным конституционным

законом. Следовательно, приняв Указ «О Государственном гербе Российской

Федерации» президент Российской Федерации превысил свои полномочия.

Тем не менее, осуществлять государственную регистрацию актов

гражданского состояния и использовать при этом бланки и печати с

государственной символикой Российской Федерации вправе только органы ЗАГС,

образуемые органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и

входящие в их структуру.

Выход мог бы быть найден через принятие изменений и дополнений в закон

«Об актах гражданского состояния», которые бы позволили наделять органы

местного самоуправления государственными полномочиями по регистрации актов

гражданского состояния в полном объеме либо расширить и конкретизировать

перечень полномочий, подлежащих передаче. Именно по этому пути попыталось

пойти Законодательное собрание Вологодской области, выйдя с законодательной

инициативой в Государственную Думу Российской Федерации[11]. Однако

инициаторы в данном случае не учитывают положения Конституции и закона «Об

общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

о возможности наделения местных органов только отдельными полномочиями, а

не всем комплексом вопросов. Кроме того, поскольку регистрация актов

гражданского состояния составляет предмет ведения Российской Федерации, то

дополнения придется вносить также и в Гражданский кодекс, и в Федеральный

закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий

между органами государственной власти Российской Федерации и органами

государственной власти субъектов Российской Федерации».

В качестве вывода следует сказать, что нельзя допускать наделение

законами субъектов Российской Федерации органов местного самоуправления

государственными полномочиями, отнесенными к совместному ведению Российской

Федерации и ее субъектов, исключительному ведению Российской Федерации

Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями

(уставами) субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской

Федерации, если указанными актами не будет предусмотрена возможность такой

передачи.

Важно, чтобы в законах, прежде всего, принятых по предметам совместного

ведения, четко и недвусмысленно определялась возможность передачи органами

государственной власти субъектов Российской Федерации государственных

полномочий.

К сожалению, по некоторым полномочиям, относящимся по своей правовой

природе к государственным, но которые в силу исторической традиции и

целесообразности повсеместно исполняют органы местной власти, и в частности

по производству записи актов гражданского состояния, такой определенности

не существует.

-----------------------

[1] Цит. по: Лаптева Л.Е. Самоуправление в российской государственной

традиции // Проблемы ценностного подхода в праве: традиции и обновление.-

М., 1996. С. 48.

[2] Цит. по: Варламова Н.В. Политико-правовое сознание и развитие

самоуправления: Дисс. ...канд. юрид. наук.- М., 1991. С. 17.

[3] Лаптева Л.Е. Самоуправление в российской государственной традиции //

Проблемы ценностного подхода в праве: традиции и обновление.- М., 1996. С.

49.

[4] См.: Муниципальное право. Вопросы и ответы / Под ред. Проф. А.И.

Коваленко.- М., Новый юрист, 1998.

[5] См.: Конституция (Основной Закон) РСФСР.- М., Юридическая литература,

1978.

[6] См.: Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями

органов местного самоуправления // Государство и право.- 1999.- № 9. С. 13-

20.

[7] См.: Кудилинский М. Теоретические проблемы организации местного

самоуправления в Российской Федерации // Информационный бюллетень текущего

законодательства.- № 4.- 1998.

[8] См.: Проект ФЗ «Об общих принципах наделения органов местного

самоуправления отдельными государственными полномочиями» // Система

Интернет, Союз российских городов 1999.

[9] Савельев Д.Б. О некоторых вопросах разрешения споров о признании

недействительными нормативных актов органов власти субъектов Российской

Федерации., 1999.

[10] См.: Шелютто М.Л. Регулирование семейных отношений в законодательстве

субъектов Российской Федерации // ИПС Кодекс, 1999.

[11] Постановление от 25 ноября 1999 г. № 647 Законодательного Собрания

Вологодской области О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания

Российской Федерации в порядке законодательной инициативы проекта

федерального закона «О внесении дополнений в Федеральный закон «Об актах

гражданского состояния».

Страницы: 1, 2