Органы прокуратуры, их значение и роль в осуществлении контрольно-надзорных функций

контролю і нагляду виконуються не достатньо ефективно, то може відбутися

часткова узурпація влади. Наприклад, «перетягування» контрольно-наглядових

функцій на себе законодавчою гілкою влади.

Як пише відомий український вчений М.Цвік: «хоча в умовах перехідного

періоду за розхитаності державної дисципліни й ознаках паралічу влади

об’єктивно необхідним є зміцнення виконавчої влади, це однак не можна

робити за рахунок делегування їй законодавчих повноважень. Передача

виконавчій владі функцій законотворення розхитує принцип розподілу влад,

порушує баланс гілок влади, послаблює парламент, ставить його під

президентом і урядом»[16].

Здійснення контролю і нагляду за дотриманням закону принципово

необхідно для формування правової держави. Така діяльність повинна

здійснюватися в першу чергу стосовно самих гілок влади. Стосовно

законодавчої гілки влади - у процесі створення й обнародування законів

держави. Стосовно виконавчої гілки влади - у процесі виконання закону й

інших нормативно-правових актів. Стосовно судової гілки влади - у процесі

відправлення правосуддя. Це не виключає той факт, що кожна з гілок влади

повинна мати визначений набір повноважень по стримуванню іншої гілки влади

від спроб зосередження максимальної кількості повноважень, прав і функцій.

Реальність (дієвість) контролю і нагляду за виконанням закону

одночасно є одним із базових принципів правової держави. Для його

здійснення необхідно виконання таких умов:

1. по-перше, формування структури спеціальних контрольно-наглядових

органів у державі (така умова здійснена багатьма державами світу);

2. по-друге, забезпечення цих органів такими повноваженнями і заходами

впливу на підконтрольних фізичних і юридичних осіб, що можна було б

назвати їх насправді впливовими (тобто примушуючими безумовно

виконувати закон)

Дієвість контролю і нагляду за здійсненням закону, інших нормативно-

правових актів повинно бути підставою довіри людей, громадян держави

державним структурам, звернення саме до них, при необхідності вирішення

юридичних проблем, суперечок, а не, наприклад, у газети на радіо і

телебачення[17].

Отже без існування контрольно-наглядових органів не мріється і правова

держава. Це призводить до закономірного висновку про те, що наявність

діючих контрольно-наглядових органів для України є неодмінною умовою

становлення правової, демократичної, соціальної держави.

У чому ж сьогодні виражається особливість сфер впливу контрольно-

наглядових органів в Україні. Контроль і нагляд необхідні в політичній,

економічній, соціальних, екологічних, законотворчій і інших сферах.

СИСТЕМА КОНТРОЛЬНО-НАГЛЯДОВИХ ОРГАНІВ ДЕРЖАВИ

На даний момент в Україні існує цілий ряд контрольно-наглядових

органів, що не знаходяться в прямої ієрархічної підпорядкованості і

залежності і не сформувалися в єдину структуру, що могла б мати критерії

подібними з іншими гілками влади.

Так, Конституційний Суд України контролює чи відповідають закони й

акти Верховної Ради України, акти Президента України, акти Кабінету

Міністрів України, правові акти Автономної Республіки Крим положенням

Конституції України[18].

Найбільш ефективним, для виконання контрольно-наглядових функцій, є

процес формування Конституційного Суду України. Це проявляється у тому, що

його формують усі три гілки влади: законодавча, виконавча та судова. Таким

чином Конституційний Суд не може бути віднесений виключно до однієї з

них[19].

Прокуратура України виконує функцію нагляду за дотриманням законів

органами здійснюючими оперативно-пошукову діяльність, дізнання, до судове

слідство. Крім того, нагляд за дотриманням законів, при виконанні судових

рішень по кримінальних справах, а так само застосуванні мір примусового

характеру пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян (тобто

перевірка законності утримання під вартою в ізоляторах тимчасового

утримання, слідчих ізоляторах і законності обмеження осіб у свободі

пересування при оформленні по кримінальних справах міри превентивного

характеру - підписки про не виїзд)[20].

З проголошенням України суверенною державою об’єктивно виникла

необхідність у реформуванні державного апарату, зокрема прокуратури. Цей

процес прискорився і набрав більш конкретних форм у зв’язку з вступом

України до Ради Європи і прийняття Конституції України.

Але тут треба мати на увазі, що реформа – це не революція. Реформа –

від латинської означає перетворення, зміну, нововведення, що не знищує

основ існуючої структури. Конституція України, хоч і внесла деякі суттєві

зміни в організацію і діяльність прокуратури, але не зачепила основ

прокуратури як самостійної інституції з її специфічними функціями та

повноваженнями. І такий підхід певною мірою відповідає історичному досвіду.

Науковий підхід до вирішення питання щодо місця прокуратури потребує

серйозного аналізу функціонування правоохоронних органів, зокрема

прокуратури, в більшості європейських країн. Наприклад, прокуратура

Словацької Республіки та Угорщини – самостійні органи, непідпорядковані

виконавчій владі. У Польщі та Австрії прокурори підпорядковані міністрові

юстиції. В інших європейських країнах це питання вирішується по-різному.

Від виконавчої влади, незалежні прокурори в Білорусі, Латвії, Росії,

Португалії та Македонії. Навпаки, підпорядковані виконавчій владі прокурори

Німеччини, Франції, Данії, Голландії. Поряд існують ще дві моделі.

В Іспанії, Албанії, Болгарії, Хорватії прокуратура входить до складу

судової влади, а у Швеції прокуратура хоча і є частиною виконавчої влади –

не підпорядкована міністру юстиції. Повне підпорядкування прокуратури

законодавчій владі має свою перевагу у високому ступені незалежності

прокурорів від будь-яких органів. Але поряд з цим має також і недоліки в

надмірній юридичній владі прокурорів[21].

За Конституцією України прокуратурі приділяється окремий розділ

сьомий, а це означає, що прокуратура не входить у будь-яку гілку влади і

становить систему державних органів, діяльність яких створює самостійну

форму державних функцій.

Тому будь-які реформування прокуратури насамперед не повинні

суперечити конституційному статусу прокуратури.

Генеральний прокурор України призначається на посаду Верховною Радою

України за поданням Голови Верховної Ради України, а також він звітує перед

Верховною Радою про свою діяльність і несе перед нею відповідальність. У

цьому прокуратура є залежною від парламенту. Тобто парламент як орган

законодавчої гілки влади перетягує на себе контрольно-наглядові функції.

Державні інспекції. Наприклад, податкова інспекція.

Податкова інспекція виконує функцію контролю за дотриманням

податкового законодавства, слушністю нарахування, повнотою і своєчасністю

сплати в бюджет податків, зборів і інших платежів і не обкладає податком

прибутків і внесків у державні цільові фонди, установлених законодавством

України[22] .

Головною задачею державної контрольно-ревізійної служби України є

здійснення державного контролю за витратою засобів, матеріальних цінностей,

їхнім заощадженням, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і

звітності в міністерствах, відомствах, державних комітетах, державних

фондах, бюджетних заснуваннях, а також у підприємствах і організаціях, що

дістають кошти з бюджетів усіх рівнів і державних валютних фондів,

висування пропозицій по усуненню недоліків і порушень і попередження їх у

наступному[23] .

Ми роздивилися найбільше значимі функції основних контрольно-

наглядових органів України. Хотілося б зауважити, що були перераховані

тільки контрольно-наглядові функції цих органів, хоча деякі з них володіють

і деякими додатковими функціями. Так наприклад, ще одною функцією

Конституційного Суду України є офіційне тлумачення положень Конституції

України і законів України[24].

Крім того, спостерігається часткове перетинання і накладення функцій

деяких контрольно-наглядових органів. Так наприклад, відбувається

переплетення функцій державної податкової інспекції і контрольно-ревізійної

служби України в питаннях контролю за фінансово-господарською діяльністю

підприємств, організацій, заснувань.

Важливої є і проблема розмежування сфер суспільних відносин, де могло

б здійснюватися контрольно-наглядовий вплив і де такий вплив є

неприпустимим, шкідливим і навіть протизаконним.

Насамперед актуальним у наш час є здійснення контрольно-наглядової

діяльності в економічній сфері суспільних відносин. Контроль і нагляд у цій

сфері повинний провадитися за оподатковуванням, збором податків, законністю

торгової діяльності, законності діяльності підприємств, заснувань,

організацій.

Що стосується соціальної сфери суспільних відносин, те тут контроль і

нагляд повинні здійснюватися за виконанням закону, захистом прав, свобод і

законних інтересів людини, що закріплені в Конституції України.

У екологічній сфері суспільних відносин контроль і нагляд необхідні в

зв'язку з виконанням законів по захисті природного навколишнього середовища

екологічними службами. У свою чергу самі екологічні служби (наприклад,

екологічна інспекція, екологічна прокуратура) забезпечують контрольно-

наглядову діяльність у сфері виконання екологічного законодавства

громадянами, підприємствами, заснуваннями, організаціями.

Конституційне регулювання діяльності прокуратури

З проголошенням України суверенною державою об’єктивно виникла необхідність

у реформуванні державного апарату, зокрема прокуратури. Цей процес

прискорився і набрав більш конкретних форм у зв’язку з вступом України до

Ради Європи і прийняття Конституції України.

Але тут треба мати на увазі, що реформа – це не революція. Реформа – від

латинської означає перетворення, зміну, нововведення, що не знищує основ

існуючої структури. КонституцІя України, хоч і внесла деякі суттєві зміни

в організацію і діяльність прокуратури, але не зачепила основ прокуратури

як самостійної інституції з ії специфічними функціями та повноваженнями. І

такий підхід певною мірою відповідає історичному досвіду.

За Конституцією України прокуратурі приділяється окремий розділ

сьомий, а це означає, що прокуратура не входить у будь-яку гілку влади і

становить систему державних органів, діяльність яких створює самостійну

форму державних функцій.

Тому будь-які реформування прокуратури насамперед не повинні

суперечити конституційному статусу прокуратури.

У проекті Загальної концепсії правової реформи в Україні

реформуванню прокуратури відведена глава 2 (яка так і називається “Реформа

прокуратури”) зазначено, що метою реформування прокуратури є приведення

організації і порядку діяльності органів прокуратури у відповідність до ії

конституційних функцій, створення необхідних правових умов для

вдосконалення діяльності по захисту інтересів громадян і держави,

визначення гарантій правового статусу прокуратури як єдиної самостійної

системи, а також принципів і механізмів взаємодії прокуратури з іншими

органами державної влади.

Відомо, що місце та роль державного органу в системі державної влади

визначається його цілями (завданнями), функціями та порвноваженнями.

Головні функції прокуратури Украіни сформульовані в новій Конституції

України сформульовані в новій Конституції Україні. В ст. 121 значиться, що

прокуратура України становить єдину систему, на яку покладається :

1) підтримання державного обвинувачення в суді

2) представництво інтересів[25] громадянина або держави в суді у випадках,

визначенних законом

3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-

розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство

4) нагляд за додерженням законів при виконанні судових рішень у

кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів

примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи

громадян.

Розглянемо всі ці функції прокуратури детальніше

ПІДТРИМАННЯ ДЕРЖАВНОГО ОБВИНУВАЧЕННЯ В СУДІ

Підтримання державного обвинувачення в суді є найважливішою функцією

прокуратури на всіх етапах становлення і розвитку цього інституту не

тільки в Україні, але і в інших державах. Ця функція одна із пріорітетних

напрямів в Основному Законі. Вона є одним із основних принципів

судочинства (п.5 с.3 стр. 121 Конституції України) Зазначені конституційні

положення покладають на прокуратуру обов’язок керуватися у своїй

діяльності не тільки нормами законів, які регулюють діяльність прокурора,

але й нормами, які регламентують судочинство[26].

Проблеми процесуального права останнім часом набувають особливої

актуальності, що обумовлено завданням побудови правової держави,

неухильного дотримання встановлених процесуальних гарантій прав і свобод

громадян України. Розробляються питання щодо процесуальної регламентації

діяльності органів державної влади, прокурорського нагляду тощо.

Згідно зі стратегією правової політики нашої держави її мета полягає

в оновленні законодавства , його кардинальному погляді з тим, щоб воно

якомога повніше відповідало завданням формування правової держави.

Статтєю 129 Конституції до основних засад судочинства віднесено

підтримання в суді державного обвинувачення, що відповідно до ст. 121

Конституції покладається на прокуратуру

Таким чином, суди звільнено від протиприродної функції підтримання

обвинувачення і доведення вини особи. Тому при віддані особи до суду слід

у всіх справах, що надійшли до суду з обвинувальним висновком, визнавати

обов’язковою на підставі п. 1 ст. 253 Кримінально-процесуального кодексу

Украіни участь у судовому засіданні державного обвинувача-прокурора (1

листопада 1996р. Пленум Верховного суду України прийняв постанову “Про

застосування Конституції України”.). Не ставлячи під сумнів правомірність

данної вказівки вищого органу судової влади, поставимо запитання: чи

можливо зробити це практично сьогодні?

За данними дослідження, до недавнього часу на підтримання державного

обвинувачення в останній ланці прокурорської системи – міських та районих

прокуратурах становили приблизно 25%. При цьому обвинувачення

підтримувалося лише по 40% справ, переданих до суду з обвинувальним

висновком. Підтримання державного обвинувачення по усіх справах потягне за

собою збільшення затрат робочого часу в міських та районних прокуратурах

на виконання цієї функції у 2,5 раза і становитиме при цьому близько 65%.

Упрактичному плані це означає, що штати міських і районих прокуратур

повинні бути збільшені на 2–3 одиниці, і в цілому кількість прокурорських

працівників у кожній районній, міській прокуратурі має бути не меньша від

числа суддів відповідного суду. В іншому разі зриви судових процесів з

причини відсутності прокурора стануть об’єктивно неминучими[27].

Участь прокурорів у судах набуває якісно нового характеру. Нині її

конституційним обов’язком є підтримання державного обвинувачення. Публічні

виступи прокурорів у судах мають бути не тільки бездоганними з погляду

права, а й відповідати вимогам ораторського мистецтва. Уже сьогодні є

начальна потреба підготувати і видати найкращі промови наших державних

обвинувачів, мати їх відеозаписи.

Останнім часом ускладнилась участь прокурорів у розгляді справ у

судах. Значне зростання злочинності, демократизація судочинства поставили

нові вимоги до підтримання державного обвинувачення. Публічне

обвинувачення в суді – це нацгостріше реагування прокурора на злочинне

порушення закону. За останнє п’ятеріччя прокурорами було підтримано

обвинувачення у 285 тисячах кримінальних справ.

Отже, прокуратура як самостійний незалежний державно-правовий інститут

своєю діяльністю має сприяти реалізації головної ідеї нової Конституції

України – захисту прав та інтересів кожної особи нашої держави.

Чинне законодавство покладає на прокурора обов’язок підтримання в суді

державного обвинувачення (чи відмовитись від нього, якщо воно не

підтверджується данними судового слідства). Існуюче тепер формулювання

суперечить суті прокурорського нагляду, хоча фактично він здійснюється і в

кримінальному судочинстві.

Одним з дискусійних питань в теорії обвинувачення є питання про

процессуальне становище прокурора в суді, про те, яку функцію він там

виконує: чи є обвинувачем, чи лише наглядає за виконанням судом

законодавства, чи виконує ту й другу функцію водночас. В умовах

демократизації суспільства і реалізації ідей продокорінну судову та

прокурорську реформу відповідь на це запитання має велике практичне

значення .

У кримінально-процесуальній літературі трапляються різні точки зору з

цього питання. Одна група вчених розглядає прокурора в процесі лише як

обвинувача, сторону, вважаючи, що підтримання державного обвинувачення в

суді є не що інше, як одна з функцій нагляду за законністю.На думку

вчених, прокурор у стадії судового розгляду кримінальних справ займає

подвійне становище: є не лише стороною, а й органом охорони законності.

Двоєдиність процесуального становища прокурора вони вбачають у тому, що

він реалізує нагляд у двох формах: підтримує обвинувачення і дає висновок,

тобто виконує в судовому розгляді дві процесуальні функції обвинувачення і

нагляду за законністю. Численна група вчених додержується погляду, що

прокурор виступає в суді завжди як представник органу найвищого нагляду за

точним виконанням законів, не зв’язаний односторонніми інтересами будб-

кого з учасників і покликаний своєчасно вживати заходів до усунення будь-

яких порушень закону, ким би вони не допускалися. Підтримання державного

обвинувачення в суді, на їх думку, лише одна з форм здійснення цього

нагляду.

Аналіз чинного законодавства, на жаль, не дає чіткого визначення

правового статусу прокурора в судовому розгляді. За ст. 264 КПК України,

де сказано, що прокурор підтримує перед судом державне обвинувачення,

зміст його діяльності визначається так: участь у дослідженні доказів, дача

висновків з питань, що виникають під час судового розгляду, подання судові

своїх міркувань з приводу застосування кримінального закону і міри

покарання щодо підсудного. Керуючись вимогами закону і своїм внутрішнім

переконанням, заснованим на розгляді всіх обставин, прокурор може

відмовитись від підтримання обвинувачення, предявленого підсудному,

виклавши судові мотиви відмови. Прокурор не наділений у судовому розгляді

владно-розпорядчими повноваженними, він не може самостійно усунути

виявлені порушення, а робить це через суд.

Як бачимо, процесуальної переваги над судом нема.

Представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді.

Конституція України (п. 2 ст. 121) визначила одну з функцій

прокуратури як представництво інтересів громадян або держави в суді у

випадках, встановлених законом. Цю функцію не можна вважати принципово

новою, оскільки і до прийняття Конституції прокурор мав право звертатися

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7