Местное самоуправление в Российской Федерации

функционирования местных органов являлся демократический централизм, в

соответствии с которым вышестоящие Советы осуществляли руководство

деятельностью нижестоящих Советов. Реальная власть на местах находилась в

руках партийных органов, а их волю, как известно, выполняли Советы. Местные

Советы находились в зависимости от исполнительных органов, поэтому можно

сделать вывод о несовершенстве системы Советов.

Восьмидесятые годы ознаменовали собой период возрождения

общественно-территориальных форм местного самоуправления. В этой связи,

решающим, с точки зрения процесса реформирования местных органов власти,

стало принятие закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и

местного хозяйства в СССР" от 9 апреля 1990 года. Данный закон определил

основные направления деятельности местных органов власти, принципы их

формирования и деятельности, как органов самоуправления. С понятием данного

закона были сделаны первые шаги а пути утверждения принципиально новых

начал организации управления на местах в отличие от тех, которые были

ранее. Попытка введения местного самоуправления, не реформируя прежнюю

систему управления, не дала положительных результатов. По сути, местное

самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в

организационном, ни в материальном, ни в правовом отношении. И только лишь

Конституция Российской Федерации 1993 года признала местное самоуправление,

выступив в качестве важнейшей правовой основы становления и развития новой

модели местного самоуправления.

1.2. Становление правовых основ организации местного самоуправления

в Российской Федерации

Россия - страна, которая отличается многообразием географических,

национальных, природных и других особенностей.

Интерес к идее местного самоуправления в России возник к 1925 году,

так как система городского управления, роль и место Советов, их структура,

функции и полномочия формировались в процессе развития советского

государства. 24 октября 1925 года было принято "Положение о городских

Советах". Данное положение дало мощный толчок к развитию самоуправления в

СССР. В короткие сроки города получили необходимые права и свободы для

восстановления городского хозяйства и начали обретать самостоятельность.

Полностью самоуправление не могло вступить в свои права к началу

1930 года, так как система местного самоуправления была ликвидирована, а на

ее смену пришла система тоталитарного партийного государства.

С начала времен "хрущевской оттепели" местного самоуправления стало

рассматриваться как коммунистическое или социалистическое самоуправление

народа. Оно было неотделимо от органов государственной власти.

Интерес к местному самоуправлению вновь возник к началу 80-х годов.

Важную роль в становлении и развитии местного самоуправления в России

сыграл Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного

хозяйства в СССР»[6]. Он определил основные направления местных органов

власти, принципы их формирования и деятельность как органов самоорганизации

граждан. В соответствии с данным Законом, в системе местного самоуправления

должны быть местные Советы - как представительные органы власти.

Впервые этот Закон ввел понятие "коммунальная собственность",

отнеся к ней "имущество, передаваемое безвозмездно субъектами СССР союзным

и автономным республикам, иным субъектам, а также имущество, создаваемое

или приобретенное местным Советом за счет принадлежащих ему средств".

6 июля 1991 года был принят Закон РСФСР "О местном самоуправлении в

РСФСР". С принятием этого Закона в Росси начался процесс реформирования

местных органов власти и формирования органов местного самоуправления, а

исполнительная власть получила более широкие полномочия и могла действовать

независимо, особенно в вопросах административного управления,

представительная власть стала также иметь более широкие полномочия. С

принятием данного Закона в российском законодательстве было проведено

четкое разграничение компетенции исполнительных и представительных органов

местного самоуправления.

Процесс реформирования местного самоуправления в Российской

Федерации основывался не только на Законах, но и на Указах Президента

Российской Федерации.

Основным моментом становления современной модели организации

местного самоуправления стало принятие 12 декабря 1993 года новой

Конституции Российской Федерации, которая признала необходимость

существования местного самоуправления, его правовых гарантий на

законодательном уровне.

Конституция Российской Федерации 1993 года определила

концептуальные основы построения новой системы местного самоуправления,

выделила местное самоуправление, как самостоятельную форму осуществления

власти народа, признавая при этом и защищая экономическую основу местного

самоуправления, муниципальную собственность наряду с другими формами

собственности.

Указы Президента, разработанные на основе Конституции, Федеральных

Законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации", несмотря на ряд их недостатков, достаточно полно

соответствовали потребностям российского общества, международным правовым

стандартам. Они представляли собой переход от советской системы местной

власти к системе муниципального управления.

С принятием данного Закона начался новый этап развития правовой

основы местного самоуправления.

В современной России осуществляемое реформирование органов местной

власти, в большинстве, опирается и на дореволюционный опыт. Исторический

опыт показывает, что местное самоуправление появлялось только тогда и там,

где требовалось пробудить инициативу органов местной власти, прежде всего,

для наиболее быстрого выхода из создавшегося кризиса власти.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации структура

органов местного самоуправления, учитывая местные особенности и традиции,

возможно многообразие организационных форм осуществления местного

самоуправления. Это связано с много вариантностью распределения полномочий

между создаваемыми для их осуществления органами местного самоуправления.

Организационные формы местного самоуправления в России основываются

на нескольких возможных сочетаниях трех традиционно устойчивых элементах

системы местной власти и управления: представительного органа,

исполнительного органа и высшего должностного лица. Данные организационные

формы определяются:

1. способами вступления в должность высшего должностного лица;

2. распределением полномочий между различными органами местного

самоуправления;

3. порядком осуществления взаимодействий между органами местного

самоуправления.

На базе основных организационных форм местного самоуправления

возможно построение смешанных моделей, применительно к местным условиям, а

также определение структуры организации местного самоуправления в условиях

конкретного муниципального образования. Выбор конкретных моделей местного

самоуправления напрямую зависит от условий, в которых оно осуществляется,

анализ нормативных актов, касающихся местного самоуправления, принятых на

федеральном уровне, свидетельствует о том, что отправной точкой

формирования российской системы местного самоуправления стал 1993 год.

Новое законодательство о местном самоуправлении начинает

приобретать позитивное начало.

На сегодняшний день достаточно одного (президентского) Указа, чтобы

местная власть была реформирована в ту или иную сторону. Указом Президента

Российской Федерации "Об основных направлениях реформы местного

самоуправления в Российской Федерации " от 11 июля 1997 года признано "

активное содействие становлению и развитию местного самоуправления,

признано приоритетным в деятельности Президента и Правительства Российской

Федерации".

Одни из основных направлений государственной политики в области

местного самоуправления в период с 1997-1998 гг. явилось дальнейшее

формирование правовой базы местного самоуправления, обеспечивающей

становление местного самоуправления.

Важным моментом реформы местного самоуправления на современном

этапе является создание необходимых условий для

формирования финансово-экономической основы местного

самоуправления и осуществление мер государственной поддержки

местного самоуправления.

В сентябре 1997 года был принят Федеральный Закон "О финансовых

основах местного самоуправления в Российской Федерации". Он определил

основные направления и принципы организации местных финансов, установил

источники формирования направления, использования финансовых ресурсов

местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных

образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с

финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного

самоуправления.

Процесс формирования системы местного самоуправления и

законодательства о нем не завершен. Необходимо осмыслить

первый опыт местного самоуправления, чтобы более объективно

представить функционирование современной модели местного

самоуправления.

Таким образом, выделяются три основных, объективно сложившихся

этапа становления огранизационно-правовой основы местного самоуправления в

России.

Первый этап - с 1990 по 1993 год.

Второй этап - с 1993 по 1995 год.

Третий этап - с 1995 - по настоящее время.

Проводя анализ истории земства и советского периода

государственности России, можно проследить затем, каким принципам должно

соответствовать местное самоуправление и из чего необходимо исходить при

построении оптимальной модели организации местного самоуправления в России.

Прежде всего, необходимо выделить существенные признаки,

составляющие содержание понятия "местное самоуправление".

Отечественные правоведы уделяли большое внимание проблеме местного

самоуправления. Градовский А.Д. определял самоуправление как один их видов

распределения власти: "самоуправление - есть результат разнообразных

интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального

Правительства"[7].

СвешниковМ.И. определял местное самоуправление как новую форму

администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведовании

делами, вверенным местным административным органам[8].

Лазаревский Н.И. определял самоуправление как[9]:

1. осуществление правительственных прав по поручению государства;

2. деятельность, состоящую в исполнении местных задач

государственного управления;

3. исполнение задач, государственного управления самим

государством.

Ход истории свидетельствует о том, что местное самоуправление

всегда возникало, прежде всего, там, где требовалось пробудить инициативу

органов местной власти для быстрого и безболезненного выхода из кризисной

ситуации.

Местное самоуправление в нашей стране представляется своеобразной

гарантией от возникновения тоталитарных режимов. Оно получило развитие и

большую автономию в странах без опыта демократических начал (Италия,

Финляндия). В России же оно является частью государства, но при этом не

входит в систему органов государственной власти.

С учетом особенностей развития современного российского общества,

исторических корней местного самоуправления, зарубежного муниципального

опыта, современной нужно считать модель развитого местного самоуправления,

сочетаемого с сильной государственной властью на уровне Федерации. Данная

модель могла бы преодолеть региональный сепаратизм, так как в единстве

государства заинтересованы и федеральная власть и власть местного

самоуправления.

Таким образом, процесс становления правовых основ организации

самоуправления все больше обретает усовершенствованный характер, несмотря

на то, что субъекты Федерации сдерживают этот процесс всеми силами

законодательства, которое зачастую противоречит Федеральному.

1.3. Зарубежные модели организации местного самоуправления

Реформа местного самоуправления происходит в России с начала 90-х

годов, и споры об этом не прекращаются по настоящий момент,

Сейчас пришло время, когда необходимо определить, созвучны ли

волнующие нас проблемы тем, которые обсуждались много лет тому назад и

обсуждаются в зарубежных странах.

Принцип самоуправления - один из наиболее древних и универсальных

среди тех, что применяются в управлении. Данный принцип отвечал

потребностям человеческого общества, начиная с самых ранних стадий его

развития (Древний Рим) и до определенного времени оставался единственным

средством социальной организации. По мере развития общества нарастает его

взаимное отчуждение с государством, а также усложняются задачи управления.

Роль самоуправления и способы его институционального оформления начинают

существенно меняться, попадая во все большую зависимость от форм и методов

управления.

Основы правовых муниципальных систем многих европейских стран, а

также США, Японии и ряда других государств были заложены в ходе

муниципальных реформ XIX века[10]. Муниципальные реформы XIX века

основывались на фундаменте, который закладывался для них уже в средние

века. Средневековые города уже несли в себе "зародыш" буржуазного

муниципализма.

В начале XX века получила свое признание теория, согласно

которой органы самоуправления являются органами не государства, а общин,

как особых от государства публично-правовых юридических лиц[11].

На современном этапе развития мирового общества существуют

различные типы и модели местного самоуправления.

Англосаксонская - получившая свое распространение в Великобритании,

США, Канаде, Австралии и др. странах, где местные представительные органы

формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им

полномочий, а на местах отсутствует полномочный представитель

Правительства, который бы опекал органы местного самоуправления.

Континентальная (французская) - модель в настоящее время

распространена в странах франкоязычной Африки, Латинской Америки, Ближнего

Востока, которая основана на сочетании прямого государственного управления

на местах и местного самоуправления и представляет собой классическую,

иерархическую пирамиду, в которой нижестоящие звенья напрямую подчиняются

вышестоящим.

Советская модель - в настоящее время является зарубежной и

действует на Кубе и в КНР. Она имеет принципиальное отличие от основных

зарубежных моделей. Для нее характерны следующие черты:

- правовую основу деятельности местных органов составляют

Конституции и акты, издаваемые центральными законодательными органами;

- принцип жесткой централизации управления;

- принцип патернализма;

- функционирование органов местного самоуправления в системе

органов государственной власти;

- отсутствие муниципальной собственности, местных бюджетов и т.п.

Местное самоуправление в США учреждается и регулируется в

соответствии с их Конституциями и статутами. В отличие от европейских

государств США не гарантируют местного самоуправления на национальном

уровне, но самостоятельность местных органов высокая. Штаты учреждают

местные органы, определяют полномочия и организационные структуры, а

местные органы, в свою очередь, получают от Штатов право на принятие либо

Устава (Хартии), либо права на местное законотворчество[12]. В США

сложились три основных модели местного самоуправления.

1. Сильный мэр - Совет, действующая в большинстве

самоуправляющихся городов США;

2. Слабый мэр - Совет;

3. Модель Совет - Управляющий, используется в 40% случаев в городах

средних размеров.

Япония также является примером для рассмотрения модели местного

самоуправления. Местное самоуправление в Японии осуществляется на двух

уровнях: префектура и поселения. За каждым из уровней закреплена

собственная компетенция; вмешательство со стороны каких-либо других уровней

и государства не допускается, а если и допускается, то только через суд.

Система органов местного самоуправления закреплена в законодательстве.

Модель местного самоуправления в Японии основана на принципах[13]:

- формализация принципа разделения властей на всех уровнях;

- выборность высшего должностного лица (Мэр, Префект) и

представительного органа;

- сосредоточение ответственности за проводимую политику и основных

рычагов управления выборного должностного лица;

- установление единообразной структуры местного

самоуправления;

- местные автономии;

- выборности всех должностных лиц местного самоуправления;

- право местных органов публичной власти по управлению своим

имуществом;

- издание своих постановлений в пределах законов и др.

Изучение использования опыта местного самоуправления в Японии может

быть применено в современной модели организации местного самоуправления в

Российской Федерации. Применительно к России и с учетов евроазиатского

расположения нашей страны, данный опыт является особенно ценным.

Рассматривая систему местного самоуправления в ФРГ, можно

отметить, что гарантии местного самоуправления представлены в основном

законе ФРГ[14]. В Германии союзы общин пользуются правом местного

самоуправления в рамках их законной компетенции на основании законов,

которые обеспечивают жизнеспособность общин и союзов общин.

Государственное устройство государства построено от общин и

союзов общин, районов и округов к землям и федерациям снизу вверх.

Существуют две основные формы организации местного самоуправления:

южно-германская и северо-германская которые, в свою очередь,

представлены "парламентской" и "президентской" моделью

формирования органов руководства общины.

Приведенный обзор показывает, что российская традиция местного

самоуправления может развиваться в русле европейской, где независимость

местных сообществ от государственной власти строго регламентируется

законом, а зарубежный муниципальный опыт может быть применен в России.

ГЛАВА 2. Понятие современной модели организации местного самоуправления и

её организационно-правовые формы.

2.1. Характерные черты присущие современной модели местного

самоуправления в Российской Федерации.

Европейская Хартия местного самоуправления выделяет четыре основных

признака, без которых не может осуществляться местное самоуправление[15]:

- власть, действующая в пределах, установленных законом;

- наделение местного самоуправления правом самостоятельного

распоряжения ресурсами;

- власть с четко обозначенными функциями в государстве;

- наличие выборных органов местного самоуправления.

Страницы: 1, 2, 3, 4