Государственное управление РФ

отношении Государственной Думы способ формирования - выборы - прямо

предписывается, то в отношении Совета Федерации он оставлен на усмотрение

законодателя, который должен при этом соблюсти установленные Конституцией

условия, обеспечив прежде всего представительство каждого субъекта

Российской Федерации двумя членами Совета Федерации - по одному от

представительного и исполнительного органов государственной власти.

Представляется также, что при этом следует принять о внимание и положения

ч. 7 и 9 (абзац второй) раздела второго Конституции. Федеральный закон "О

порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской

Федерации" от 5 декабря 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 50, ст. 4869) содержит

всего четыре статьи и предусматривает замещение мест в Совете Федерации по

должности главами законодательных (представительных) и главами

исполнительных органов государственной власти субъектов Российской

Федерации. Поскольку в настоящее время в значительной части субъектов

федерации исполнительная власть возглавляется назначенными Президентом

Российской Федерации губернаторами и

главами администраций, федеральный закон предусмотрел, что выборы глав

исполнительных органов государственной власти должны быть завершены не

позднее

декабря 1996 г.

Что касается порядка формирования Государственной Думы, то Конституция

не

устанавливает, какими должны быть выборы - прямыми или косвенными,

открытыми или

тайными, не определяет и подлежащей применению избирательной системы. Все

это отдано на усмотрение законодателя. Требование всеобщности выборов

можно вывести из положений ч. 1 и 2 ст. 32 Конституции, а требование

равных выборов - из принципа равноправия, записанного в ее ст. 19.

Принципы всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном

голосовании, добровольного участия в выборах сформулированы с

соответствующей нормативной конкретизацией в Федеральном законе "Об

основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" от 6

декабря 1994 г. (СЗ РФ, 1994, N 33, ст. 3406), а применительно к выборам в

Государственную Думу - в Федеральном законе "О выборах депутатов

Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 21 июня

1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 26, ст. 2398). В этом последнем законе подробно

урегулирован порядок выборов депутатов Государственной Думы. В

соответствии с ним депутаты избираются по смешанной системе. Половина

депутатов избирается в одномандатных избирательных округах по мажоритарной

системе относительного большинства, согласно которой избранными считаются

депутаты, получившие наибольшее число голосов по округу. Другая половина

депутатов избирается в федеральном избирательном округе, охватывающем всю

территорию Российской Федерации, по системе пропорционального

представительства,

согласно которой каждое избирательное объединение получает число

депутатских

мандатов, пропорциональное числу голосов, поданных за федеральный список

кандидатов этого объединения. При этом установлен заградительный пункт: в

распределении депутатских мандатов по федеральному избирательному округу

участвуют только те избирательные объединения, за чьи федеральные списки

кандидатов подано не менее 5% голосов. Для признания выборов состоявшимися

необходимо участие в голосовании не менее 25% избирателей данного

избирательного округа.

Глава 3. Правительство Российской Федерации.

Природа и место Правительства Российской Федерации в системе органов

государственной власти в процессе проведения с конца 80-х годов

политической реформы и конституционных преобразований существенно

менялись. В силу Конституции 1978 г. (с изменениями и дополнениями,

внесенными Законом от 27 октября 1989 г. - ВВС РСФСР, 1989, N 44, ст.

1303) Совет Министров РСФСР являлся высшим исполнительным и

распорядительным органом государственной власти РСФСР, ответственным и

подотчетным перед Съездом народных депутатов и Верховным Советом РСФСР.

Поскольку в компетенции данных высших представительных органов

государственной власти советского типа было осуществление не только

законодательной функции, но и полномочий по исполнению законов, Совет

Министров был правомочен решать вопросы государственного управления,

отнесенные к ведению РСФСР, за исключением тех, которые входили в

компетенцию Съезда народных депутатов и Верховного Совета.

С введением поста Президента РСФСР на основе решений референдума 1991 г.

Правительство было включено в систему федеральной исполнительной власти,

возглавляемой Президентом Российской Федерации, как орган, подотчетный

Президенту Российской Федерации.

Закон "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации", принятый

22

декабря 1992 г. (ВВС РФ, 1993, N 1, ст. 14), урегулировал отношения в сфере

осуществления исполнительной власти в Российской Федерации с учетом того,

что Президент Российской Федерации был наделен полномочиями по руководству

деятельностью Совета Министров. При этом вопросы исполнительной власти

были

целиком сосредоточены в руках Президента и Правительства вследствие того,

что

Конституция провозгласила в качестве незыблемой основы конституционного

строя

разделение властей (ст. 3 Конституции 1978 г. в редакции Закона Российской

Федерации от 21 апреля 1992 г., - ВВС РФ, 1992, N 20, ст. 1084).

Принятие Конституции 1993 г. знаменует новый этап в развитии института

исполнительной власти, для характеристики которого определяющее значение

имеют

положения Конституции, согласно которым Правительство самостоятельно

осуществляет государственную власть в Российской Федерации наряду с

Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием и судами

Российской Федерации (ст. 10 и 11 Конституции). В текст новой Конституции

не была включена формула прежней Конституции о подотчетности федерального

Правительства Президенту, поскольку

Президент Российской Федерации провозглашен главой государства, а не главой

исполнительной власти. Вместе с тем следует отметить, что Конституция

наделила Президента широкими полномочиями по формированию Правительства,

направлению его деятельности.

Президент назначает Председателя (с согласия Государственной Думы) и членов

Правительства, принимает решения о его отставке, утверждает структуру

федеральных органов исполнительной власти. Правительство действует на

основе указов Президента, и в случае противоречия актов Правительства

Конституции, федеральным законам и указам Президента они могут быть

отменены Президентом Российской Федерации.

Анализ конституционных норм о полномочиях Президента и Правительства

позволяет

прийти к выводу о том, что многие из конституционных полномочий Президента

свидетельствуют о наличии у главы государства функций исполнительной

власти. К

их числу, в частности, относится руководство внешней политикой (п. "а" ст.

86),

право председательствовать на заседаниях Правительства (п. "б" ст. 83) и

другие.

Кроме того, Президент, реализуя свои конституционные полномочия по

определению

основных направлений внутренней и внешней политики государства,

осуществляет

исполнительную власть на практике, принимая многочисленные указы,

обусловленные

требованиями осуществления экономической и политической реформ и

обеспечения

социальных преобразований в обществе, в том числе и по вопросам,

находящимся в

силу ст. 114 Конституции в компетенции Правительства.

Объективная необходимость в согласовании действий Президента и

Правительства как

органов, обеспечивающих осуществление полномочий федеральной

государственной

власти на всей территории Российской Федерации (ч. 4 ст. 78), заставляет

находить способы их взаимодействия, исключающие дублирование в

управленческой сфере. Правительство проводит работу по осуществлению

социально-экономических

преобразований, руководствуясь указами Президента Российской Федерации,

установками, определенными в таких документах, как послания Президента

Федеральному Собранию Российской Федерации. Так, с целью реализации мер,

намеченных в Послании Президента Российской Федерации "О действенности

государственной власти в Российской Федерации", Правительством принято

специальное Постановление от 31 марта 1995 г. N 305, в котором федеральным

органам и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации

предписывается, руководствуясь посланием Президента, осуществить разработку

и реализацию мероприятий, направленных на обеспечение экономических и

социальных прав граждан, скорейшее достижение финансовой стабилизации,

совершенствование системы государственного регулирования экономики,

развитие рыночных отношений в агропромышленном комплексе и интеграции

российской экономики в мировое хозяйство (СЗ РФ, 1995, N 15, ст. 1302).

Сложилась практика систематического информирования Президента Председателем

Правительства о работе Правительства, установлен детальный и четкий порядок

взаимного согласования проектов актов Президента и Правительства, планов

законопроектных работ и т.д. (см. Указ Президента от 10 июня 1994 г., N

1185 - СЗ РФ, 1994, N 7, ст. 697; 1995, N 19, ст. 1732). Правительство

Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и

в определенных ею пределах возглавляет единую систему исполнительной

власти в Российской Федерации, образуемую федеральными органами

исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов

Российской Федерации, и обеспечивает осуществление полномочий федеральной

государственной власти на территории Российской Федерации, сочетание

интересов Федерации и субъектов

Российской Федерации в системе исполнительной власти. По предметам ведения

Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам

совместного

ведения с субъектами Российской Федерации главы администраций подчиняются

Президенту и Правительству Российской Федерации. В порядке обеспечения

полномочий федеральных органов государственной власти на всей территории

Российской Федерации контроль за осуществлением полномочий глав

администраций осуществляется Председателем Правительства Российской

Федерации (см. Указ Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N

1969, - СЗ РФ, 1994, N 24, ст. 2598). При Правительстве Российской

Федерации по предложению администраций субъектов Российской Федерации

учреждаются их представительства и назначаются руководители

представительств. Так, образованы представительства администраций

Брянской, Магаданской, Тульской, Самарской, Ивановской областей (СЗ РФ,

1995, N 3, ст. 223; N 7, ст. 574; N 14, ст. 1257; N 29, ст. 2846; N 44,

ст. 4215), других областей и автономных округов.

Федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении Правительства

Российской Федерации, за исключением случаев обеспечения конституционных

полномочий Президента Российской Федерации либо подведомственности

Президенту

Российской Федерации в соответствии с федеральными законодательными актами.

В пределах своей компетенции Правительство Российской Федерации утверждает

Положения о федеральных органах исполнительной власти, устанавливает

порядок

создания и деятельности территориальных органов федеральных органов

исполнительной власти, назначает и освобождает заместителей министров,

руководителей иных федеральных органов и их заместителей, утверждает

членов коллегий министерств и иных федеральных органов исполнительной

власти.

Правительство Российской Федерации в рамках отведенных ему полномочий

осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной

власти

и на основе Закона Российской Федерации "О Совете Министров - Правительстве

Российской Федерации" от 22 декабря 1992 г. вправе отменять акты

министерств,

государственных комитетов Российской Федерации и других подведомственных

ему

федеральных органов исполнительной власти (ч. 3 ст. 23 Закона).

Конституция 1993 г. изменила характер взаимоотношений органов

законодательной и исполнительной власти, а также характер ответственности

Правительства перед

парламентом. Она вывела Правительство из прямого подчинения парламенту,

сохранив

за Государственной Думой контроль в ключевой сфере - бюджетной политике.

Правительство представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет

об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год. В

соответствии с Конституцией Российской Федерации Правительство дает

заключения по законопроектам, требующим финансирования из федерального

бюджета, в том числе о введении или отмене налогов, освобождении от их

уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых

обязательств государства и другим.

Правительство как исполнительная власть должно исполнять и проводить в

жизнь

федеральные законы. При этом в законах зачастую не только определяется

компетенция Правительства в соответствующей сфере, но и даются ему

определенные поручения.

Деятельность федерального Правительства оценивается и при рассмотрении

палатами

Федерального Собрания практики реализации конкретных законов. Так,

Государственной Думой отмечено неудовлетворительное финансирование

образования и науки и неисполнение Правительством требований ряда законов

в этой области.

Правительству предложено разработать конкретные программы по выводу из

кризиса

науки и образования, а Счетной палате Российской Федерации проводить

ежемесячную

проверку исполнения Правительством соответствующих статей Закона "О

федеральном

бюджете на 1996 г." (см. Постановление Государственной Думы от 21 февраля

1996

г. - СЗ РФ, 1996, N 10, ст. 864).

В соответствии с Конституцией с Государственной Думой должно быть

согласовано

назначение Председателя Правительства. Государственная Дума вправе вынести

вотум

недоверия Правительству.

Как субъект законодательной инициативы Правительство обеспечивает

подготовку

значительной части законопроектов, назначает официальных представителей в

Государственной Думе, участвует в согласительных и рабочих комиссиях по

доработке законопроектов.

В целях обеспечения взаимодействия Правительства с палатами

Федерального Собрания Правительством принято специальное Постановление от

16 декабря 1994 г. N 1392, которым образовано Представительство

Правительства в Федеральном Собрании в составе статс-секретарей -

заместителей министров Российской Федерации и других лиц, назначаемых

Правительством, и утверждено Положение об этом Представительстве (СЗ РФ,

1994, N 35, ст. 3703).

Члены Правительства вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального

Собрания и быть выслушанными, как и официальные представители

Правительства, при

рассмотрении соответствующих законопроектов.

Конституция Российской Федерации предоставляет право Правительству

Российской Федерации обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации

с запросами о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных

законов, нормативных актов федеральных органов государственной власти,

конституций республик,

уставов, а также нормативных актов субъектов Российской Федерации,

некоторых

других правовых актов, определенных Конституцией, с запросами о толковании

Конституции Российской Федерации, а также в связи с разрешением споров о

компетенции (статья 125 Конституции Российской Федерации).

Конституция 1993 г. конкретно определяет круг высших должностных лиц,

которые

входят в состав Правительства Российской Федерации. Это Председатель

Правительства, заместители Председателя и федеральные министры. Следует

отметить, что в силу Конституции РСФСР 1978 г. и Закона Российской

Федерации от 22 декабря 1992 г. "О Совете Министров - Правительстве

Российской Федерации", помимо руководителей федеральных органов

исполнительной власти, в состав Правительства РСФСР входили по должности

председатели Советов Министров республик в составе России. Закон "О Совете

Министров - Правительстве Российской Федерации" предусматривает также

вхождение в состав Совета Министров руководителя аппарата Совета Министров

(см. ст. 7 Закона).

Если в соответствии с прежней Конституцией на назначение министров

иностранных

дел, обороны, безопасности, внутренних дел Президенту требовалось согласие

Верховного Совета (см. ст. 109 (п. 3 ч. 1), 121-5 (п. 5) Конституции

Российской Федерации 1978 г. в редакции Закона от 9 декабря 1992 г. - ВВС

РФ, 1993, N 2, ст. 55), то по действующей Конституции весь состав

Правительства утверждается Президентом Российской Федерации, при этом

согласие Государственной Думы дается только на назначение Председателя

Правительства.

Новая Конституция сократила число должностных лиц, входящих в состав

Правительства, исключив из него председателей Государственных комитетов и

установив, что члены Правительства должны быть в ранге не ниже федерального

министра. Поскольку формирование Правительства тесно связано с его

структурой (ст. 112 Конституции) и зависит от усмотрения Президента

Российской Федерации, решающего эти вопросы по представлению Председателя

Правительства, то на практике в состав Правительства включаются и

должностные лица, не возглавляющие какие-либо министерства, а получившие

ранг министра в соответствии с Указом Президента и вследствие этого

включенные в состав Правительства. В соответствии с Указом Президента

Российской Федерации от 10 января 1994 г. N 66 "О структуре федеральных

органов исполнительной власти" (СЗ РФ, 1994, N 3, ст. 190) в Правительство

входят не только заместители Председателя Правительства, как это значится

в формулировке Конституции, но и первые заместители Председателя (п. 9

Указа).

Действующая структура федеральных органов исполнительной власти

включает

Правительство Российской Федерации, а также федеральные органы

исполнительной власти, которые подразделяются на федеральные министерства

и иные федеральные органы исполнительной власти. Она утверждена на основе

Конституции 1993 г. Указом Президента Российской Федерации от 10 января

1994 г. N 66 "О структуре федеральных органов исполнительной власти"

(САПП, 1994, N 3, ст. 190) с последующими изменениями и дополнениями.

Прежняя Конституция Российской Федерации исходила из того, что структура

центральных органов государственного управления определялась законом.

Конституция 1993 г. не дает четкого ответа, кто должен окончательно

утверждать

перечень федеральных органов исполнительной власти, она лишь устанавливает,

что

предложения по структуре вносятся Председателем федерального Правительства

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7