Форма государства. Исторический опыт и современные проблемы

случаев упразднено право тайного голосования и введено, вопреки иногда

желанию избирателей, голосование открытое. В-четвертых, в случае избрания

кандидата, почему-либо неугодного представителям правящей партии, выборы

кассируются и назначаются новые, пока не пройдет кандидат, поддерживаемый

правительством. В-пятых, Советы, в силу каких-либо причин, имеющие большее

число членов некоммунистов, распускаются и заменяются новыми.

Такая практика, диктуемая интересами принудительного насаждения

коммунизма, состоянием гражданской войны и курсом на мировую революцию,

грозит превращением республики диктатуры трудовых классов в республику

диктатуры партии — коммунистов. Диктатура трудящихся нередко превращается

вопреки букве и духу конституции Р. С. Ф. С. Р. в диктатуру над

трудящимися. Многостепенность выборов, терроризирование избирателей,

отсутствие тайного голосования, кассация неугодных власти выборов,

устранение лиц, имеющих по конституции избирательное право, от участия в

выборах, неравенство голосов, фактическое отсутствие свободы мысли, слова,

печати, собраний и т.п. — все это способствует такому результату и грозит

на практике опасностью замены диктатуры трудового народа диктатурой

правительственной власти и ее агентов"[xi].

Первоначальными признаками были такие, как производственно-

территориальный принцип формирования представительных органов,

обеспечивавший "чистоту классового состава", избрание вышестоящих ступеней

нижестоящими. В большинстве социалистических стран эти признаки либо

впоследствии исчезли, как в СССР, либо вообще не проявлялись, как в

Румынии. Выборы в эти органы, как правило, считались и сегодня считаются

всеобщими, равными, прямыми при тайном голосовании.

С точки зрения юридической модели признаки советской республики

следующие:

1) верховенство и полновластие советов либо представительных органов

под иными наименованиями — все остальные государственные органы

(кроме жестко централизованной прокуратуры) формируются советами

соответствующего уровня, ответственны перед ними и/или подотчетны им

(включая иногда даже суды);

2) советы всех ступеней образуют единую систему, внутри которой

существуют отношения руководства и подчинения;

3) поскольку депутаты советов выполняют свои функции, не оставляя

основной работы (как отмечал главный теоретик этой системы В.И.

Ленин, и кухарка должна управлять государством после 8-часового

"урока" производительного труда), сессии советов — редкие и краткие,

а их текущие полномочия осуществляются их исполнительными органами

на местах и особыми сравнительно узкими коллегиальными органами в

центре, решения которых обычно подлежат последующему утверждению

советами.

Данная форма правления напоминает парламентарную республику, поскольку

правительство формируется "парламентом" и юридически ответственно перед

ним. Но никакого баланса властей здесь нет: роспуск "парламента" в случае

правительственного кризиса, если таковой случится, не предусмотрен.

Разделение властей даже теоретически не признается; ему противопоставлен

принцип единства власти трудового народа, воплощенной в советах. Советы

должны соединять в своих руках и законодательные, и исполнительные функции.

Независимость суда в большинстве случаев признается, однако чисто

декларативно: выборы судей советами, подотчетность и отзываемость судей

даже по конституции сводят эту независимость на нет.

Казалось бы, совершенно очевидно, что советы, которые состоят в своей

массе из рядовых тружеников (на практике, впрочем, доля бюрократии в них

постепенно стала преобладающей: делегатский мандат стал необходимым

приложением к руководящей должности, даже зачастую хозяйственной), в силу

этого не в состоянии выполнять задачи исполнительной власти, требующие, как

правило, специальной подготовки. Но на деле это ничего значит, ибо

государственный режим не имеет с этой моделью ничего общего. Реальная

власть принадлежит на каждом уровне верхушке аппарата коммунистической

партии и часто единолично первому секретарю соответствующего партийного

комитета. Все решения советов и других государственных органов, включая

суды (подчас даже сценарии их заседаний), инициируются или предварительно

одобряются коммунистическими партийными комитетами или их бюро и первыми

секретарями. Такой государственный режим получил название

партократического.

Раздел III. Государственное устройство

1. Понятие

Территория государства представляет собой пространство, на которое

распространяется его власть. Это, следовательно, не только собственно

территория, то есть суша, но также акватория (водные пространства) и

воздушное пространство над ними. Территориальное устройство, или

территориальная организация, государства — это система, взаимоотношений

между государством в целом, то есть его центральной властью, и

территориальными составными частями, точнее говоря — их населением и

действующими там органами публичной власти.

В отечественной литературе до сих пор для обозначения данного

института еще иногда употребляется термин "государственное устройство" в

так называемом узком смысле. Так, проф. В.Е.Чиркин пишет: "Термин

"государственное устройство" употребляется в немногих конституциях (так

называется, например, раздел 3 основного закона Бразилии 1988 года). В

юридической литературе этот термин имеет узкое значение, его нельзя

отождествлять с более широкими понятиями: "государственный строй",

"структура государства" и т.д. Государственное устройство — это политико-

территориальная организация государства, соотношение государства как целого

с его составными частями (штатами, провинциями, автономными единицами и

т.д.)"[xii].

Вряд ли, однако, есть смысл без нужды придавать специальное значение

общеупотребительным понятиям. В действительности термин "государственное

устройство" в узком смысле был введен в советское государствоведение

сталинской Конституцией СССР 1936 года, в которой так называлась глава II,

посвященная территориальному устройству. Из конституционного

законодательства этот неудачный термин ушел уже в 1977 году, а в литературе

кое-где еще живет, несмотря на давно прозвучавшую обоснованную его критику.

Кстати, и упомянутый В.Е.Чиркиным раздел (вернее, часть) 3 Конституции

Федеративной Республики Бразилия 1988 года называется не "Государственное

устройство", а "Об организации государства" ("Da Organizacao do Estado").

Некоторые конституции, в основном развивающихся и ряда других стран,

особо озабоченных обеспечением целостности своей территории и своих прав на

ее природные ресурсы, содержат ее описание. Процитируем в данной связи ст.

1 Конституции Республики Филиппины 1987 года, озаглавленную "Национальная

территория":

"Национальная территория охватывает Филиппинский архипелаг со всеми

включенными в него островами и водами, и все иные территории, находящиеся

под суверенитетом или юрисдикцией Филиппин и состоящие из суши, вод и

воздушного пространства, в том числе их территориальное море, морское дно,

недра, островные шельфы и прочие подводные пространства. Воды,

расположенные вокруг островов архипелага, между ними и соединяющие их,

независимо от их ширины и размеров образуют часть внутренних вод Филиппин".

Конституция Республики Куба 1976 года в ст.10 устанавливает:

"Кубинское социалистическое государство осуществляет суверенитет:

а) над всей национальной территорией, включающей остров Куба, остров

Хувентуд и другие прилегающие острова и рифы, внутренние воды,

территориальное море на протяжении, устанавливаемом законом, и воздушное

пространство, которое простирается над ними;

б) над природными и живыми ресурсами дна и недр моря и всем, что

существует в водах, непосредственно прилегающих к побережью, вне

территориального моря в пределах, устанавливаемых законом, в соответствии с

международной практикой.

Республика Куба отвергает и считает незаконными и аннулированными

договоры, пакты и концессии, совершенные в условиях неравенства или не

признающие либо ущемляющий ее суверенитет над любой частью национальной

территории".

Очевидно, что во второй части цитированной статьи имеется в виду

прежде всего территория, занимаемая вопреки позиции Кубинского государства

военной базой США в Гуантанамо.

Система территориальных составных частей (единиц) образует

территориальное деление государства. Оно представляет собой географическую

основу территориального устройства.

Проблема территориального устройства возникла после того, как

увеличившиеся размеры территории государства, далеко вышедшей за рамки

города с окрестностями, потребовали создания специальных органов и

учреждений для управления периферией. Не вдаваясь далеко в историю,

отметим, что в период, абсолютизма центральная власть в лице монарха

определяла административно-территориальное деление страны — систему единиц,

на которые делилась ее территория и в которых действовали назначенные из

центра должностные лица или органы власти (губернаторы, префекты со своими

ведомствами и др.). Надо сказать, что деление в большинстве случаев не было

чисто искусственным, не определялось произвольно проведенными на карте

линиями. Обычно оно строилось с учетом фактического расселения людей,

реальных связей между поселениями. Учитывались при этом и административные

задачи — интересы обороны, полицейского контроля, удобство сбора налогов и

т.д. В более крупных государствах административно-территориальное деление

становилось ступенчатым: мелкие единицы, сохраняя свою обособленность,

включались в крупные, и чиновники, управлявшие мелкими единицами, ставились

в подчинение чиновникам, которым вверялось управление соответствующими

крупными единицами.

Объединение мелких феодальных государств приводило к тому, что

прежние государства превращались в территориальные единицы нового крупного

государства, носящие исторический характер. В дальнейшем многие из них

перестали быть государственными единицами, как, скажем, Пьемонт в Италии,

Валахия в Румынии, Уэльс в Великобритании, тогда как другие сохранили

определенные государственные признаки (например, Бавария в Германии,

Сицилия в Италии).

По мере разложения абсолютизма и перехода к индустриальному строю в

низовых территориальных единицах — городских и сельских общинах — начало

формироваться местное самоуправление (впрочем, некоторые города

пользовались правами самоуправления и в феодальную эпоху), а затем оно

стало распространяться и на более крупные территориальные единицы.

Происходил, кроме того, процесс объединения государств, а также, что чаще,

аннексия, то есть насильственное присоединение слабых государств к сильным

с сохранением иногда признаков государственности у присоединенных.

Административно-территориальное деление стало, таким образом, превращаться

в политико-территориальное, и соответственно административно-

территориальное устройство стало в преобладающей мере политико-

территориальным.

2. Территориальная автономия

Это понятие означает, что самоуправляющиеся территориальные единицы

обладают самостоятельностью в рамках конституции и/или закона.

В данном случае мы говорим именно об автономии территориальной. Вообще

же автономия — понятие общеуправленческое, которое означает ограниченную

самостоятельность в рамках системы управления. Можно в этой связи говорить,

например, об автономии предприятия, входящего в состав более крупной

коммерческой структуры, об автономии первичной или региональной ячейки

общественного объединения и т.д.

Решения органов публичной власти или населения этих единиц, принятые в

пределах установленных конституцией или законом автономных прав, не могут

быть отменены органами государства или органами публичной власти более

крупной единицы, в которую входит данная.

Объем территориальной автономии может быть различным. В этой связи

обычно выделяют две ее формы: государственную (законодательную) и местную

(административную). Государственная форма территориальной автономии

характеризуется тем, что носитель ее имеет внешние признаки государства —

парламент, правительство, иногда конституцию, гражданство и т.п., причем в

общегосударственной конституции обычно определяется сфера законодательной

компетенции автономного парламента. Местная форма автономии таких признаков

не имеет, а круг автономных прав территориальных единиц определяется, как

правило, обычным законом. Конституции и законы в большинстве случаев

предусматривают, что автономные единицы вырабатывают (иногда также сами

принимают) основополагающие нормативные акты, определяющие их внутреннее

устройство (конституции, уставы, положения, хартии самоуправления и т.п.).

Территориальным единицам со значительной долей инонационального

населения или населения, отличающегося иными особенностями своего быта,

обусловленными, скажем, островным положением территории, предоставляется в

некоторых случаях особый автономный статус, характеризуемый в

соответствующих случаях как национально-территориальная автономия. Такой

автономией пользуются населенные шведами Аландские острова в Финляндии,

островные и приграничные области Италии, населенные неханьскими народами

автономные области Китая, населенный эскимосами остров Гренландия в Дании,

Занзибар в Танзании и др.

В частности, Аландским островам, представляющим собой одну из губерний

Финляндии, гарантирована их территориальная целостность, они имеют свой

парламент и свое правительство с гарантированной компетенцией, свое

гражданство (граждане Аландов имеют автоматически финское гражданство, но

не наоборот: прочие финские граждане, даже поселившись на Аландах,

гражданства аландского автоматически не приобретают). Впрочем, Президент

Финляндии имеет право вето в отношении аландских законов. Закон об

автономии Аландов принимается финским парламентом 2/3 голосов и одобряется

таким же большинством в аландском парламенте.

Примечательно, что автономная Гренландия в 1985 году вышла из

Европейского экономического сообщества, в котором Дания продолжала

сохранять свое членство. Во многом сходна с финской и датской система

территориального устройства Объединенной Республики Танзании, которая в

литературе обычно характеризуется как федерация. В действительности

основании для такой характеристики нет, несмотря на договорное

происхождение этого объединенного государства. Материковая часть страны —

Танганьика — не имеет своих особых органов власти, которые бы действовали

наряду с общегосударственными. В сущности, Танзания — унитарное государство

с автономией Занзибара.

Своеобразна автономия Шотландии в составе Великобритании. Шотландия не

имеет собственных законодательных и исполнительных органов, однако в

соответствии с Актом об унии 1707 года за ней признается право иметь

собственную правовую и судебную систему, свою (пресвитерианскую) церковь,

специальное представительство в Палате лордов (в Палате общин Шотландия

представлена на общих основаниях).

Правда, надо при всем этом иметь в виду, что в условиях авторитарных и

тем более тоталитарных режимов автономия, даже если провозглашена

конституционно, представляет собой фикцию, выхолощенную юридическую форму.

Впрочем, даже и в странах с либеральными и демократическими режимами

автономия порой сводится на нет или во всяком случае существенно

ограничивается посредством финансового рычага: своих финансовых средств у

самоуправляющихся территориальных единиц часто не хватает, а центр дает

средства под определенными условиями.

3. Формы политико-территориального устройства

Существуют две основные формы политико-территориального устройства:

унитарная и федеративная. Ниже мы рассмотрим каждую из них в отдельности.

Сейчас же остановимся на основных различиях между ними.

Главное различие между обеими формами заключается в том, что при

унитарной форме территория государства состоит из политико-административных

или административных единиц, тогда как при федеративной форме высшие

территориальные единицы представляют собой государствоподобные образования

или даже государства — субъекты федерации. Слово "штат", входящее в

официальное название ряда федеративных государств и обозначающее субъект

федерации (США, Мексики, Бразилии и др.) означает не что иное, как

"государство" (ср. нем. Staat, англ. state, фр. etat, исп. Estado).

Соответственно для федеративной формы характерно конституционно

установленное разграничение компетенции между федерацией в целом и ее

субъектами, существование и границы которых обычно гарантированы

конституцией, тогда как в унитарном государстве компетенция территориальных

единиц, как и нередко само их существование и границы, устанавливаются

текущими актами центральной власти. Можно сказать, что субъекты федерации

всегда обладают государственной автономией.

Этот критерий помогает и в случаях, когда различие между унитаризмом и

федерализмом в конкретном государстве весьма невелико, как, например, в

федеративных Венесуэле или Канаде, где штаты, соответственно провинции, не

имеют конституций, а также в унитарных Испании или Италии, где высшие

территориальные единицы также обладают государственной автономией. Впрочем,

унитаризм территориального устройства обеих последних стран подтверждается

еще и тем, что уставы (статуты) соответственно автономных сообществ Испании

и областей Италии утверждаются актами центрального парламента, тогда как в

федерациях их субъекты сами принимают свои конституции или равнозначные им

акты.

Следует также указать на юридическое различие между федерацией и

конфедерацией. В принципе оно заключается в том, что федерация — это форма

территориального устройства государства, а конфедерация — форма

межгосударственного союза, то есть объединения независимых государств. Но

выявить это различие практически тоже не всегда просто. Например,

официальное французское и итальянское название швейцарского государства —

Швейцарская Конфедерация[xiii], но это название, пришедшее из истории, не

отражает действительности, а именно того факта, что Швейцария по содержанию

ее Конституции представляет собой федеративное государство. Конфедерация,

как и федерация, может иметь общие органы типа парламента, правительства,

верховного суда, однако юридическая специфика заключается в том, что в

отличие от актов федеральных органов власти акты органов конфедерации, во

всяком случае акты законодательной и исполнительной власти, не действуют

непосредственно на территориях государств-субъектов конфедерации, а

нуждаются в подтверждении (ратификации) их соответствующими органами,

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8