Дипломная работа: Місцеві бюджети та бюджетний процес на локальному рівні

Негативний вплив на виконання доходної частини місцевих бюджетів мала ситуація з постійними змінами податкового законодавства.

Так, наприклад, із 1992 року встановлене зарахування 30% земельного податку до державного бюджету (з 1997 року знову 100% закріплено за місцевими бюджетами), з 1994 року – 80% плати за воду та 40; плати за спеціальне використання надр, із 1996 р. – 80% лісового доходу, з 1997 р. 10% плати за забруднення навколишнього природного середовища належить до державного бюджету, замість 100% перерахуваня до місцевих бюджетів у минулому. Також із 1994 року прибутковий податок із доходів громадян, що раніше зараховувався повністю до місцевих бюджетів, став регулюючим. З 1997 року ПДВ закріплено за державним бюджетом, з 2000 року – податок на прибуток, крім підприємств комунальної власності.

На тлі різких зменшень надходжень в бюджет Чортківського району податку на додану вартість, акцизного збору та податку на прибуток, спостерігається тенденція до відносного і абсолютного зростання надходжень від прибуткового податку з доходів громадян. Питома вага цього податку в загальній сумі доходів місцевого бюджету зросла з 6,6% у 1996 р. до 25,9% у 2001 році (рис.2.03; 2.05.).

Рис.2.05. Структура доходів бюджету Чортківського району за 2001 рік

За рахунок прибуткового податку з громадян в бюджет Чортківського району у 2001 році надійшло 60% податків і неподаткових платежів. Цьому спряили зусилля місцевої влади, спрямовані на погашення заборгованості по заробітній платі у всіх галузях народно-господарського комплексу району, збільшенні надходжень прибуткового податку з громадян.

Починаючи з 1999 року в районі є позитивна динаміка у погашенні заборгованості по зарплаті:

Таблиця 2.04

Заборгованість по заробітній платі по Чортківському району за 1998-2001 роки (тис.грн.)

Заборгованість по заробітній Платі	на 1.01.1999 року	на 1.01.2000 року	на 1.01.2001 року	на 1.01.2002 року
Всього	7892	7590	5679	2666
В тому числі: - робітники і службовці - працівники с/г - інші категорії	1039 3810 3043	899 4589 2102	814 2753 2112	1535 765 366

Відповідно зростають надходження прибуткового податку з громадян з 1899 тис.грн. у 1998 році до 4787 тис.грн. у 2001 році, тобто за 4 роки надходження прибуткового податку з громадян збільшились у 2,5 рази. Жоден із податків за цей період не мав таких темпів росту. Проте, слід відмітити,що навіть такий високий приріст надходження прибуткового податку з громадян не забезпечив виконання плану у 1996-1999 роках. Останні два роки (2000-й і 2001-й) бюджет району по надходженню прибуткового податку з громадян було виконано.

Вагомим джерелом наповнення місцевого бюджету є плата за землю, яка, починаючи з 1997 року 100% поступала в бюджет району. Питома вага плати за землю в загальній сумі доходів становить від 2% у 1996 р. до 6,5% у 1999 році. На протязі 1996-2001 років бюджетні призначення по цьому платежу жодного року, крім 2000 не були виконані. За цей період в бюджети сільських, селищної і міської рад недопоступило 581 тис.грн. плати за землю. Враховуючи, що цей вид доходів становить левову частку їхніх бюджетів, то невиконання мало надзвичайно негативні наслідки для фінансування соціально-культурної сфери села.

Так, лише в 1996 році в бюджети органів місцевого самоврядування недопоступило 111 тис.грн. плати за землю, що становило 10,8% загальної суми доходів цих бюджетів. Основною причиною була недоїмка в сумі 66 тис.грн. та надання відстрочки в сумі 226 тис.грн.

В 1998 році в сільські, селищний та міський бюджети недопоступило 215 тис.грн. плати за землю, що становило 9,6% загальної суми отриманих податків і платежів. Причиною невиконання плану було допущення більшістю платниками недоїмки в сумі 526 тис.грн.

За рахунок недопоступлення плати за землю не виконана дохідна частина бюджетів органів місцевого самоврядування і в 2001 році на суму 175 тис.грн., що складає 4,4% загальної суми податків і платежів. Основною причиною є наявність недоїмки в сумі 187 тис.грн.

На даний час спостерігається тенденція до зниження надходжень цього виду платежу в зв”язку з переходом сільськогосподарських товаровиробників на оподаткування фіксованим сільськогосподарським податком, а також через проведення більшою частиною платників грошової оцінки землі, що приводить до зменшення надходження плати за землю приблизно на 50%.

Причинами невиконання запланованих сум по мобілізації доходів бюджету є: незадовільний фінансовий стан суб”єктів підприємницької діяльності, недосконалість податкового законодавства щодо запобігання порушенням у процесі справляння податків; ухилення підприємницьких структур від сплати податків; незабезпечення повного обліку та руху готівки через банки і наявність тіньових потоків фінансових ресурсів; засилля бартерних операцій.

На невиконання плану доходів місцевих бюджетів згубний вплив мало планування доходів при розрахунках дотації, які завідомо не поступали в бюджет. Так, в 1996 році при визначенні дотації обласним фінансовим управлінням Чортківському району враховано кошти від приватизації майна в сумі 245 тис.грн. без обгрунтованих розрахунків. В той час міською радою ще не була розроблена програма приватизації, не створені структури, які займалися б приватизацією об”єктів комунальної власності, не визначено переліку цих об”єктів.

В результаті такого “плануваня” бюджет м.Чорткова недоодержав 148 тис.грн. доходів, або 24% загальної суми доходів. Відповідно бюджетним організаціям було не додано квартальну суму належних їм асигнувань.

В 1999 році місцевим бюджетам при розрахунку дотації було заплановано надходження гербового збору. В червні цього року вносяться зміни до закону “Про гербовий збір”, за яким гербовий збір підлягає сплаті суб”єктами зовнішньоекономічної діяльності, тобто в місцевий бюджет цей платіж не поступає. В результаті при плані 122 тис.грн. в районний бюджет поступило лише 4 тис.грн. і 118 тис.грн. інакше як прихованим дефіцитом місцевого бюджету назвати не можна, бо ніякими законами не була передбачена компенсація втрати доходів.

Впродовж останніх років застосовувалась згубна для локальних бюджетів практика реструктиризації і списання недоїмки за платежами в місцевий бюджет без відповідної компенсації трансфертами випадаючих доходів. Так, в 1996 році надано відстрочки на умовах податкового кредиту по платі за землю в сумі 225,7 тис.грн. і по податку з власників транспортних засобів в сумі 63,1 тис.грн. Згідно Закону України від 5.02.99 р. № 428-ХІУ “Про списання та реструктуризацію податкової заборгованості платників податків цукрових заводів (комбінатів)” списано недоїмки по платі за землю цукрового заводу станом на 1.01.98 р. та сільськогосподарських підприємств станом на 1.01.99 р. в сумі 303,3 тис.грн. В 2001 році списано 65,9 тис.грн. плати за землю і 576,3 тис.грн. пені, реструктеризовано 79,7 тис.грн. цього податку, які були станом на 31.12.99 р. Крім того, списано 4,4 тис.грн. недоїмки по податку з власників транспортних засобів, але 20% цього податку відповідно недоїмки минулих років в 2002 році зараховується в бюджети органів місцевого самоврядування.

Враховуючи те, що недоїмка реструктеризовувалась і списувалась переважно сільськогосподарським товаровиробникам, то найбільше “страждали” сільські бюджети, які виконували доходну частину лише на третину. При направленні на соціальні виплати до 90% видатків це не давало можливості навіть здійснювати поточну виплату заробітної плати. Рішення уряду щодо припинення хибної практики списання або реструктуризації податкової заборгованості було прийнято на початку 2000 року і втілювалось через затвердження відповідних статей у законах про бюджет на 2000 та 2001 роки. Подовження дії цієї норми протягом цих років і введення до закону про бюджет статті 50 у 2002 році є обов"”зковою умовою дотримання урядом цього конструктивного рішення. Водночас, для того щоб мотивація платників податків до нарощування заборгованості перед бюджетом була мінімальною, норму про заборону реструктуризацї чи списання нової податкової заборгованості варто було б не лише подовжити на декілька років, а й затвердити на більш системному законодавчому рівні.

На 2002 рік доходи місцевих бюджетів планувалися на основі формули.

Аналіз виконання доходної частини бюджету Чортківського району за 4 місяці 2002 року свідчить про позитивну динаміку виконання бюджету 2002 (табл.2.05). За 4 місяці в бюджет району надійшло 2522 тис.грн. податків і платежів, що на 556 тис.грн., або 28,3% більше плану. Порівняно з відповідним періодом минулого року доходи зросли на 406 тис.грн., або на 19% (рис.2.06). За 4 місяці поточного року отримано 39% річних бюджетних призначень по надходженню податків і платежів, тоді як за цей період минулого року було отримано 29,8% річного плану надходжень, тобто по проценту виконання річного обсягу доходів випередження до минулого року йде на місяць. Найбільші зміни в структурі податків і платежів відбулися по платі за землю, де її питома вага знизилась в 2 рази з 5,2% за 4 місяці 2001 р. до 2,6% за 4 місяці 2002 р. Зате на дев”ять відсоткових пункти зросла питома вага єдиного податку і фіксованого сільськогосподарського податку.

Аналіз практики формування і виконання доходної частини локальних бюджетів України і бюджету Чортківського району в тому числі за 1996-2001 роки дає підставу зробити висновок, що самостійність місцевих бюджетів залишається лише формальною, а не реальною. Причин такої ситуації багато. Вони є як об”єктивними, так і суб”єктивними. Ось тільки деякі з них:

-  регулюючі доходи значно перевищують закріплені доходи місцевих бюджетів. Це явище поглиблювало фінансову кризу в районі, не давало змоги виконувати регіональну програму соціально-економічного розвитку;

-  наявність часового лагу між сплатою податків до державного бюджету та дотаціями з нього впливало на своєчасність виконання видаткової частини місцевих бюджетів;

-  податковий тиск. Відсутність інвестиційно-соціальної спрямованості податкової політики призводить до тінізації економіки. Як наслідок – відсутність платежів до бюджету, бартеризація економіки, збитковість підприємств виробничої сфери;

Рис.2.06.Порівняння показників доходів бюджету Чортківського району за 4 місяці 2002 і 2001 років

-   дотаційний характер діяльності підприємств місцевого житлово-комунального господарства;

-  зміна податкового законодавства після затвердження Закону “Про Державний бюджет України”;

-   списання і реструктуризація недоїмки по платежах в місцевий бюджет без відповідної компенсації випадаючих доходів;

-   при розрахунках дотації врахування завідомо завищених доходів, що за своєю природою було прихованим дефіцитом місцевого бюджету.

 Забезпечення фінансової автономії місцевої влади – це питання не суто економічного характеру, воно завжди мало політичну забарвленість. Проблема надання права місцевим органам самоврядування запроваджувати на своїй території власні податки потребує відповіді на запитання: чи довіряє держава місцевій владі?

Недостатньо проголосити принцип самостійності, необхідно законодавчо встановити конкретні механізми його реалізації.

2.2 Аналіз виконання видаткової частини місцевих бюджетів.

 

Економічна сутність місцевих бюджетів виявляється як у формуванні доходів так і в розподілі і використанні їх на фінансування, утримання і розвиток соціальної інфраструктури, місцевого господарства.

Важливу роль для становлення самостійних місцевих бюджетів відіграє порядок здійснення та склад цих видатків. У місцевих органів влади мають бути чітко визначені функції і завдання. Законодавство України з цих питань було недосконале й суперечливе, хоча і пройшло з 1990 року певну еволюцію. Коротко розглянемо окремі її етапи.

Визначеного законом повного переліку видатків місцевих бюджетів в Україні до прийняття Бюджетного кодексу не було. Бюджетне законодавство України регламентувало порядок здійснення видатків місцевих бюджетів та основні напрямки використання їхніх коштів. Законом “Про бюджетну систему Української РСР”, прийнятим у 1990 році, встановлено, що місцеві ради самостійно витрачають бюджетні кошти і визначають напрямки використання коштів місцевих бюджетів. Вони також збільшують норми видатків на утримання житлово-комунального господарства, закладів охорони здоров”я, народної освіти, соціального забезпечення, культури і спорту, органів внутрішніх справ, охорони природи, визначають додаткові пільги і допомогу окремим категоріям населення. За Законом, місцеві ради отримали право встановлювати розмір видатків на утримання органів місцевого управління, утворення резервних фондів, надання дотацій і субвенцій для збалансування бюджетів нижчого рівня.

Прийнятим того ж року Законом “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування” було підтверджено зазначений порядок здійснення видатків із місцевих бюджетів.

Названі законодавчі акти передбачали, що доходи, додатково одержані при виконанні місцевих бюджетів, а також суми перевищення доходів над видатками, що утворилися внаслідок перевиконання доходів або економії у видатках, залишалися в розпорядженні відповідних місцевих рад, вилученню не підлягали і використовувалися на їхній розсуд.

Після проголошення незалежності України порядок здійснення видатків із місцевих бюджетів майже не змінився. У Законі України “Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування”, прийнятому в 1992 р., було більш чітко визначено порядок здійснення видатків із місцевих бюджетів на утримання органів управління. Зокрема органи місцевого самоврядування одержали право встановлювати розмір видатків на утримання створюваних ними органів управління (замість попереднього порядку, згідно з яким місцеві ради встановлювали розмір видатків на утримання органів місцевого управління).

Більш деталізоване правове регулювання видатків місцевих бюджетів було запроваджено лише в 1995 р. з прийняттям Закону України “Про бюджетну систему України”. Згідно із ст.18 цього Закону кошти республіканського бюджету Автономної Республіки Крим і місцевих бюджетів могли витрачатися лише з тією метою і в тих межах, які затверджені Верховною Радою Автономної Республіки Крим та місцевими радами. Уперше видатки всіх бюджетів було поділено на поточні та на видатки розвитку. Згідно із Законом, поточні видатки – це видатки з бюджетів на фінансування мережі підприємств, установ, організацій та органів, яка діє на початок бюджетного року, а також на фінансування заходів із соціального захисту населення, тощо. Встановлено також, що у складі поточних видатків окремо виділяються видатки бюджету, зумовлені зростанням мережі перелічених щойно об”єктів.

Видатки розвитку – це видатки бюджетів на фінансування інвестиційної та інноваційної діяльності. Це також фінансування капітальних вкладень виробничого й невиробничого призначення, структурної перебудови народного господарства субвенції та інші видатки, пов”язані з розширеним відтворенням.

У Законі “Про бюджетну систему України” вперше розподілено видатки між бюджетами різних рівнів бюджетної системи. Більш детально це зроблено щодо державного бюджету України, видатки місцевих бюджетів визначено лише фрагментарно.

Зазначеним Законом України встановлено, що розмежування видів видатків між бюджетами, які входять до складу бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, здійснюється відповідно Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською і Севастопольською міськими радами, районними і міськими (міст із районним поділом) радами. На наш погляд це положення суперечить принципам місцевого самоврядування поскільки кожен рівень влади повинен нести видатки, визначені законом.

У Законі України “Про бюджетну систему України” вперше запроваджено порядок пропорційного скорочення бюджетних видатків.

Окремі зміни здійснення видатків внесено Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”, прийнятим у травні 1997 року. Статтею 64 Закону встановлено, що розмір і цільове спрямування видатків, які здійснюються органами місцевого самоврядування на потреби територіальних громад, визначаються ними самостійно із місцевих бюджетів.

В обласних і районних бюджетах передбачено видатки, пов”язані зі здійсненням районними, обласними радами заходів із забезпечення спільних інтересів територіальних громад. Ці видатки визначаються відповідними обласними і районними бюджетами. Закон передбачив виділення у видатковій частині місцевих бюджетів окремо видатків поточного бюджету і видатків бюджету розвитку. Але на практиці до 2002 року (до введення в дію Бюджетного кодексу України) місцеві бюджети не мали ніякого бюджету розвитку – це були бюджети виживання. Крім того, встановлено, що видатки місцевих бюджетів поділяються на дві частини: на видатки, пов”язані з використання власних повноважень місцевого самоврядування, і на видатки, пов”язані з виконанням делегованих законом повноважень органів виконавчої влади.

Фактичний дефіцит бюджету Чортківського району вперше було зафіксовано в 1994 році, де не було повністю проплачено видатки установ за енергоносії і не було надано пільг працівникам бюджетної сфери по комунальних послугах. Але ні урядом, ні місцевими органами влади не було вжито радикальних заходів щодо збалансування місцевих бюджетів. І як снігова лавина почала стрімко зростати кредиторська заборгованість. Вже в 1995 році вона зачепила найнедоторканішу статтю видатків – заробітну плату. Сума заборгованості на 1.01.1996 р. склала 512,4 тис.грн., або півтора місячного фонду заробітної плати (табл.2.06. і рис. 2.07.).

 

Таблиця 2.06

Кредиторська заборгованість бюджетних установ Чортківського району по заробітній платі (без нарахувань) (тис.грн.)

	Заборгова Ність на 1.01.1999	Заборгова ність на 1.07.1999	заборгова ність на 1.01.2000	заборгова ність на 1.07.2000	Заборгова ність на 1.01.2001	заборгова ність на 1.07.2001	заборгова ність на 1.01.2002
Освіта – всього	602,7	564,3	653,1	693,8	254,5	231,3	110,3
в тому числі районний бюджет	543,0	426,2	533,4	592,5	201,1	182,9	92,1
Культура-всього	89,8	140,1	69,7	82,6	48,3	36,2	19,5
в тому числі районний бюджет	59,4	96,8	55,3	57,3	33,8	20,2	15,3
Охорона здоров”я - всього	563,4	784,5	429,4	579,2	345,6	153,9	159,7
в тому числі районний бюджет	509,6	727,7	408,4	541,6	326,1	134,6	154,2
Соціальний захист - всього	19,2	79,1	30,9	38,2	51,6	29,8	7,2
в тому числі районний бюджет	19,2	79,1	30,9	38,2	51,6	29,8	7,2

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11