Дипломная работа: Місцеві бюджети та бюджетний процес на локальному рівні

Структура доходів кошика не є випадковою – це передусім податки та збори, що стягуються за місцем проживання (щоправда на сьогодні прибутковий податок в Україні ще неповністю відповідає цьому критерію, однак ця його вада має бути відкоригована майбутнім Податковим кодексом). Один із кардинальних принципів публічних фінансів полягає в тому, що лише податки, які сплачуються місцевими жителями, повинні використовуватися для фінансування, бодай часткового, суспільних послуг, що надаються цим місцевим жителям.

Частина, а саме 25% прибуткового податку з громадян, стягненого на території області чи Автономної Республіки Крим, спрямовується на часткове фінансування діяльності обласних бюджетів та республіканського бюджету автономної республіки Крим. Окрім того, держава встановлює додатковий алгоритм розподілу прибуткового податку з громадян для бюджетів міст районного значення, села та селища, з одного боку, та районних бюджетів, з іншого, - у розмірі 25:50. Інші доходи з “кошика”, визначені статтею 64 Бюджетного кодексу, у повному обсязі використовуються для фінансування бюджетів територіальних громад. Таким чином, кожен орган місцевого самоврядування матиме доступ до набору доходів, зібраних у межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці, обсяг яких може виявитися достатнім або недостатнім для фінансування делегованих видаткових повноважень. Там, де він виявиться недостатнім,- решту забезпечать трансферти. Але, як вже було відмічено в попередніх розділах, така висока централізація доходів в державному бюджеті не сприяє фінансовій незалежності місцевих бюджетів. Так, в бюджеті району на 2002 рік, який складений на основі Бюджетного кодексу частка дотації з ержавного бюджету становить 64,7%.

В бюджеті-2002 у формулі розрахунку трансфертів вирівнювання залишилися непрозорі елементи і методологічні вади. Попри задекларований перехід на унверсальність підходу до стосунків з містами та районами країни, вийняткові положення супроводжують статус бюджету міста Києва, що загрожує негативним чином і досить значною мірою позначитись на фінансових результатах інших місцевих спільнот. На збільшення значної суми фінансових ресурсів місту Києву впливають і розрахунки доходів Мінітерства фінансів, які Київ з легкістю завжди і в значних обсягах перевиконує.

Так, за підсумками 2001 року місто Київ зверх розрахункових показників Мінфіну виконало доходи на 217%. По сумі додатково за 2001 рік був отриманий ще один бюджет, або 1 млрд.182 тис.грн., тобто кожен вид видатків потенційно міг бути вдвічі більше профінансований. І в той же час у Чернівецькій області розрахункові показники Мінфіну були перевищені лише на 5%. Невисоким (менше 10%) було також перевищення розрахункових показників у Вінницькій (8,3%), Житомирській (7,3%), Тернопільській (7,8%), Херсонській (8%) та Хмельницькій (7,2%) областях. Розрахункові показники Тернопільського головного облфінуправління на 2001 рік бюджетом Чортківського району було виконано на 111,7%. Якби району при розрахунках дотації були варховані такі доходи, що їх можна було перевиконати так як в Києві, то сума дотації зросла б на 94%, або на 9383 тис.грн., що дало б змогу повністю ліквідувати кредиторську заборгованість бюджетних установ та додатково профінансувати видатки в сумі 6850 тис.грн.

В дохідній сфері Бюджетним кодексом вимагається залишити бюджетам територіальних громад 25% прибуткового податку з громадян. На фінансування видаткових повноважень, що не унормовуються, а отже, фактично є власними і властивими місцевому самоврядуванню, місцеві бюджети скеровують надходження від місцевих податків і зборів, податку на прибуток підприємств комунальної власності, 75% надходжень плати за землю (60% - для бюджетів міст районного значення, сіл та селищ), а також інших порівняно незначних доходних джерел. Прикметним є те, що вищенаведені джерела та збори не включаються до “головного” кошика доходів і, таким чином, виводяться з бази обрахунку трансфертів. Іншими словами,- кожна “нарощена” гривня місцевих доходів не “витісняє” автоматично, як це відбувається нині, гривню трансефртів.

Усі інші, крім згаданих вище, доходні джерела мають використовуватися на фінансування видатків державного бюджету.

Дотації вирівнювання служать подвійній меті: забезпечення достатніх доходів місцевих бюджетів з урахуванням їхньої дохідної спроможності та вирівнювання рівнів податкоспроможності місцевих бюджетів з різними обсягами кошика доходів. У Бюджетному кодексі не визначено точний вигляд формули, яка має застосовуватися, натомість у ньому передбачено ключові параметри,яким формула має відповідати.

Дотації вирівнювання повинні розраховуватися на формульній основі як добуток кількості населення відповідної одиниці, помноженої на різницю між середньодушовими видатковими потребами, що обчислюються на основі видаткових нормативів, та середньодушовою податкоспроможністю.

У разі, якщо місто чи район мають перевищення доходів над плановими видатковими потребами, здійснюється негативний трансферт (вилучення) до державного бюджету, обсяг якого визначається за допомогою тієї самої формули, що застосовується для обрахунку всіх трансфертів.

Оцінку податкоспроможності віддзеркалюють індекси податкоспроможності бюджетів місцевого самоврядування, що визначаються як відношення середньодушового кошика доходів місцевого самоврядування до середнього по Україні середньодушового обсягу кошика доходів. Того лише, наголошуємо, “кошика”, доходи, якого враховуються при визначенні обсягу трансфертів.

Після того, як будуть визначені індекси відносної податкоспроможності, їх не можна переглядати частіше, ніж раз на три роки. Це стимулюватиме органи місцевого самоврядування до нарощування доходів.

Різниця між середньодушовими видатковими потребами місцевого самоврядування та його середньодушовою податкоспроможністю, помножена на величину населення, власне і є дотацією. Щоб стимулювати місцеві бюджети до наповнення власних скарбниць, держава бере на себе у Бюджетному кодексі зобов”язання не вилучати із заможних бюджетів так званий “надлишок”, який є результатом застосування формули (потреба у видатках менша, аніж очікувані доходи). З цією метою пунктом 9 статті 98 Бюджетного кодексу запроваджується ще один показник – коефіцієнт вирівнюваня, нижньою межею якого є 0,6. У разі, якщо законодавець вирішить застосувати коефіцієнт у розмірі саме 0,6, це означатиме, що із кожної “надлишкової” гривні заможний бюджет залишить у своєму розпорядженні додаткових 40 копійок. Однак при цьому доцільно пам”ятати, що у пропорційно меншому обсязі надійдуть дотації й у бюджети-реципієнти!

Таким чином, для місцевих бюджетів фактично визначено “власні” джерела доходів, розширення яких жодним чином не впливає на обсяг трансферту, який цей бюджет отримує. Проблема в тому, що потенційне збільшення цих доходів (крім прибуткового податку з громадян) для місцевих органів місцевого самоврядування є досить обмеженим. Ріст чи спад обсягів промислового виробництва, наявність чи відсутність податкоємних підакцизних товарів не має прямого відношення до зміни надходжень доходів в місцевий бюджет. Відсутність на районному рівні прив”язки надходження дотації від суми мобілізованих податків і платежів жодним чином не зацікавлює органи місцевої влади до нарощування доходів.

У 2002 році бюджет Чортківського району вперше сформований на прозорих “правилах гри”. Від застосування формули виграли саме ті райони, видатки в яких на душу населення в 2001 році були найнижчими. Це стосується і бюджету Чортківського району, який в рейтингу по цьому показнику у поточному році піднявся на 8 щаблів (табл.2.15.).

Лише в 2002 році досягнуто більш рівномірного розподілу величини середньодушових видатків. Так, в 2000 році коефіцієнт варіації цих видатків серед районів області був 1,32, в 2001 році він ще підвищився до 1,35, а в 2002 році він складає 1,11.

Підсумовуючи викладене можна зробити висновок, що міжбюджетна реформа 2002 року сприяла досягненню справедливості принаймі на рівні планування місцевих бюджетів. Але на даному етапі ще не можна стверджувати, що вже вирішена корінна проблема міжбюджетних стосунків в Україні протягом останніх років – зняття перешкод до нарощування доходів на місцевому рівні.

Через відсутність науковообгрунтованих соціальних нормативів бюджетної забезпеченості територій та їх адекватного фінансового забезпечення, через невирішення питання надння пільг не можна також стверджувати, що вже вирішена друга надважлива проблема міжбюджетних відносин – забезпечення надання суспільних послуг жителям громади даної території на рівні прийнятих у державі соціальних стандартів.

Разом з цим Бюджетний кодекс є великим кроком вперед до ефективного функціонування системи державних фінансів. Головними його досягненнями, які вже втілені у бюджеті 2002 стали:

1)  забезпечення прозорості у розподілі трансфертів та спрощення механізму їх адміністрування;

2)  окреслення чіткого роподілу доходів і видатків бюджетів;

3)  забезпечення місцевих бюджетів від тягаря фінансових програм соціального захисту.

Розділ 3. Роль територіальних органів міністерства фінансів у бюджетному процесі

3.1 Організаційно-правові засади управління бюджетним процесом в Україні

Процес управління бюджетом, як і управління економікою, грунтується на відповідних принципах, зокрема: політичного підходу щодо розв”язання господарських питань, самостійності, директивності, плановості, наукового обгрунтування, поєднання галузевого і територіального управління та інших. Організація управління повинна враховувати вимоги об”єктивних економічних законів розвитку суспільства, а також рівень економічного розвитку на певному історичному етапі розвитку держави.

Дрежавне управління бюджетом в Україні здійснюється з використанням юридичних законів, у тому числі й законів фінансово-господарського характеру, а також за допомогою інших нормативних актів і документів.

Управління бюджетом є комплексним процесом. Так, з одного боку, суспільство використовує бюджетний механізм як інструмент управління економікою та сферою соціально-культурного розвитку держави. А з іншого, бюджетна система України є самостійною, тобто вона є об”єктом управління, що вміщує державний та місцеві бюджети, позабюджетні фонди. Відповідно до цих ланок держава утворила органи, які забезпечують процес управління бюджетом, а саме: Міністерство фінансів, Державне казначейство, Державну податкову адміністрацію, Державну контрольно-ревізійну службу та їхні органи на місцях, органи управління позабюджетними фондами тощо. За допомогою цих органів держава здійснює реалізацію бюджетної політики. Поєднання вказаних двох аспектів управління бюджетною системою означає, що виступаючи об”єктом управління, бюджетні показники використовуються як важелі у системі управління економікою. Кожен з органів управління забезпечує керівництво окремим напрямком бюджетної діяльності. Так, наприклад, державне управління бюджетною діяльністю здійснюється Міністерством фінансів, його органами на місцях та галузевими міністерствами і відомствами, фінансовими службами організацій та установ; управління податковою діяльністю – Державною податковою адміністрацією України та її органами на місцях. Особливе місце в управлінні бюджетною системою відводиться Державній контрольно-ревізійній службі, яка виконує специфічні функції.

Залежно від ролі, місця, функцій та обсягів діяльності органи державного управління бюджетною системою, поділяються на такі групи:

-  загальнодержавні органи управління;

-  органи оперативного управління бюджетною та податковою діяльністю.

Робота цих органів взаємопов’язана і спрямована на реалізацію засад бюджетної політики України.

В управлінні бюджетною діяльністю вирізняють два аспекти: бюджетну стратегію і тактику. Бюджетна стратегія спрямована на розробку таких важелів, які були б націлені на виконання завдань перспективного характеру. За допомогою бюджетної тактики органи управління забезпечують реалізацію поточних завдань функціонування та розвитку бюджетної системи України на певному історичному етапі.

Загальне управління бюджетною системою в Україні здійснюється органами державної влади та управління, а саме: Верховною Радою та Кабінетом Міністрів України. На адміністративно-територіальних рівнях управління забезпечується Верховною Радою та Радою міністрів Автномної Республіки Крим, обласними, міськими, районними, сільськими і селищними радами, обласними, міськими (Києва і Севастополя), районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських, сільських та селищних рад народних депутатів. Відповідно до Конституції України, до повноважень Верховної Ради України віднесено:

-  ухвалення законів, у тому числі і тих, які забезпечують функціонування бюджетної системи;

-  затвердження державного бюджету України та внесення змін до нього;

-  контроль за виконанням державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання;

-  затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля;

-  затвердження рішень про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, передбачених державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням;

-  призначення на посади та звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати;

-  затвердження переліку об”єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, визначення правових засад вилучення об”єктів права приватної власності та інші.

Виключно законами України визначаються:

-  основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення, виховання, освіти, культури й охорони здоров’я;

-  правовий режим власності;

-  правові засади та гарантії підприємництва;

-  засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної справи;

-  організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби;

-  територіальний устрій України;

-  засади місцевого самоврядування.

Виключно законами України затверджується:

-  державний бюджет і бюджетна система України;

-  система оподаткування, податки і збори;

-  засади щодо створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків;

-  статус національної валюти, а також статус іноземних валют на території України;

-  порядок утворення і погашення державного внутрішнього та зовнішнього боргу;

-  порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їхні види і типи.

Верховна Рада України, як найвищий законодавчий орган, здійснює контроль за використанням коштів державного бюджету за допомогою Рахункової палати, систематично заслуховує звіти уряду про хід виконання державного бюджету на сесійних засіданнях, вживає заходів, спрямованих на зміцнення бюджетної системи.

Кабінет Міністрів України як найвищий орган у системі виконавчої влади у своїй діяльності з управління бюджетною системою керується Конституцією та законами України, актами Президента України. До компетенції Кабінету Міністрів України у галузі бюджету належать:

-  забезпечення проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, економічної безпеки та природокористування;

-  розробка та реалізація загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України;

-  забезпечення рівних умов розвитку об’єктів усіх форм власності; здійснення управління об”єктами державної власності відповідно до закону;

-  розробка проекту закону про державний бюджет України і забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою державного бюджету, надання Верховній Раді України звіту про його виконання;

-  організація і забезпечення здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи;

-  спрямування та координування роботи міністерств, інших органів виконавчої влади;

-   виконання інших функцій, визначених Конституцією та законами України, актами Президента України.

Отже, діяльність Кабінету Міністрів України спрямована на реалізацію головних напрямків внутрішньої та зовнішньої бюджетної політики держави, а також на координацію роботи інших органів виконавчої влади щодо управління бюджетною системою.

Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві і Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Згідно з Конституцією України (статті 118-119) місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують:

-  виконання Конституції та законів України, указів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади;

-  виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку;

-  підготовку та виконання відповідних обласних, районних бюджетів;

-  звіт про виконання відповідних бюджетів і програм;

-   реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Загальне державне управління бюджетною та податковою діяльністю на місцевому рівні згідно з Конституцією України та Законом “Про місцеве самоврядування в Україні” здійснюють органи місцевого самоврядування. До них належать обласні, районні, сільські, селищні та міські ради, виконкоми сільських, селищних та міських рад.

Обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей, районів, а також цільові програми з інших питань, заслуховують звіти про їхнє виконання; затверджують обласні, районні бюджети, вносять зімни до них, затверджують звіти про їхнє виконання; розподіляють передані з державного бюджету кошти у вигляді дотацій, субвенцій, процентних відрахувань відповідно між районними бюджетами, місцевими бюджетами міст обласного значення, сіл, селищ, міст районного значення; заслуховують звіти голів місцевих державних амдіністрацій, їхніх заступників, керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих держадміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення держадміністраціями делегованих їм радою повноважень; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.

Районні, обласні ради делегують відповідним державним адміністраціям такі повноваження:

-  підготовка та внесення на розгляд ради проектів програми соціально-економічного розвитку відповідних районів та областей, цільових програм з інших питань;

-  підготовка пропозицій до програм соціально-економічного та культурного розвитку областей та загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального та культурного розвитку України;

-  забезпечення збалансованого економічного та соціального розвитку відповідної території, ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів;

-  підготовка і подання до відповідних органів виконавчої влади фінансових показників і пропозицій до проекту державного бюджету України;

-  сприяння інвестиційній діяльності на території району, області;

-  об’єднання на договірних засадах коштів підприємств, установ і організацій, розташованих на відповідній території, та населення, а також бюджетних коштів на будівництво, реконструкцію, ремонт та управління на пайових засадах об’єктів соціальної й виробничої інфраструктури, шляхів місцевого значення та на заходи щодо охорони навколишнього середовища.

Територіальні громади села, селища, мітса безпосередньо (через сільські, селищні, міські ради) або через утворені ними виконавчі органи управляють майном, що є в комунальній власності; складають та затверджують програми соціально-економічного, культурного розвитку і контролюють їхнє виконання, складають та затверджують відповідні бюджети і контролюють їхнє виконання; запроваджують місцеві податки і збори відповідно до закону; утворюють, реорганізують та ліквідують комунальні підприємтсва, організації та установи, а також здійснюють контроль за їхньою діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції.

Держава реалізує свої функції оперативного управління бюджетом через відповідні органи. Система оперативного управління полягає у вирішенні питань, пов”язаних з плануванням, обліком, аналізом, контролем, бюджетним регулюванням та виконанням основного фінансового плану держави – бюджету.

Центральне місце у системі органів державної виконавчої влади, які здійснюють управління фінансами, належить Міністерству фінансів. Саме на нього покладені завдання загального керівництва всією фінансовою системою країни. Основними його функціями є:

-  вироблення основ і напрямів фінансової політики держави та розроблення заходів щодо їх реалізації;

-  організація бюджетного процесу, складання проекту Державного бюджету та його виконання після затвердження Верховною Радою України;

-  здійснення заходів з мобілізації коштів через систему державного кредиту та управління державним боргом;

-  організаційне регулювання фінансової діяльності суб”єктів господарювання через установлення правил здійснення фінансових операцій, форм фінансових документів, порядку і стандартів ведення бухгалтерського обліку і фінансової звітності;

-  організація функціонуваня ринку державних цінних паперів;

-  забезпечення фінансових відносин держави з іншими країнами, міжнародними організаціями і фінансовими інституціями;

-  організація і здійснення фінансового контролю в країні.

Через Мінфін України спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України діяльність Державного казначейства України, Головного контрольно-ревізійного управління України, Державної пробіркової палати, Комітету у справах нагляду за страховою діяльністю, Комітету України з монополії на виробництво та обіг спирту, алкогольних напоїв і тютюнових виробів.

Мінфіну України підпорядковується Державне казначейство України, Головне контрольно-ревізійне управління України, Державна пробірна палата.

У процесі адміністративної реформи структура центрального апарату Міністерства фінансів України зазнає постійних змін (схема 3.1).

Державна контрольно-ревізійна служба спеціалізується на здійсненні фінансового контролю. По-перше, вона здійснює ревізії фінансових органів з питань складання і виконання бюджету. По-друге, вона є органом державного контролю за ефективним і цільовим використанням бюджетних асигнувань безпосередньо у розпорядників бюджетних коштів. По-третє, контрольно-ревізійна служба проводить ревізії фінансово-господарської діяльності підприємств і організацій державного сектора.

Контрольно-ревізійна служба діє при Міністерстві фінансів України, йому підпорядковується і має регіональну структуру, ідентичну цьому міністерству.

Для забезпечення виконання державного бюджету створено Державне казначейство, що є системою органів державної виконавчої влади при Міністерстві фінансів. Головною метою Державного казначейства було вирішення комплексу питань, пов’язаних з виконанням державного бюджету, починаючи з забезпечення контролю за надходженням державних доходів до їхнього проходження через банки з наступним використанням у межах передбачених у бюджеті асигнувань розпорядниками коштів.

На виконання ст.78 Бюджетного кодексу України та “Основних напрямів бюджетної політики на 2002 рік” з 1 січня 2002 року в Україні запроваджено казначейське виконання місцевих бюджетів за доходами.

Державна податкова адміністрація є центральним органом виконавчої влади в Україні. Державна податкова адміністрація організовує справляння податків та контроль за дотриманням податкового законодавства. На неї покладені такі основні функції:

-  розроблення проектів податкового законодавства;

-  проведення масово-роз’яснювальної роботи серед платників податків;

-  облік платників податків та надходжень їх до бюджету;

-  контроль за правильністю обчислення податків та інших обов”язкових платежів і своєчасністю їх сплати;

-  накладення штрафних санкцій та адміністративних стягнень на порушників податкового законодавства;

-  міжнародне співробітництво у сфері оподаткуваня.

Регіональна структура податкової адміністрації аналогічна системі Мінітерства фінансів. Вищою її ланкою є Головна державна податкова адміністрація. Вона розробляє проекти податкового законодавства і організовує податкову роботу та діяльність податкових органів у країні. Регіональними органами є податкові адміністрації в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі та податкові інспекції в районах і містах обласного підпорядкування. Податкові адміністрації в областях і містах з районним поділом виконують організаційні й консультаційні функції. Безпосередню податкову роботу ведуть податкові інспекції в районах і містах (без районного поділу). Вони здійснюють облік усіх платників, що перебувають на даній території і контролюють їх розрахунки з бюджетом. Державна податкова служба України, її органи у своїй діяльності не підзвітні регіональним органам влади і управління; вони підпорядковані Президенту України.

Податкова міліція складається із спеціальних підрозділів з боротьби з податковими правопорушеннями, що діють у складі відповідних органів державної податкової служби і здійснює контроль за дотриманням податкового законодавства, виконує оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну та охоронну функції.

Завданнями податкової міліції є:

-  запобігання злочинами та іншим правопорушенням у сфері оподаткування, їхнє розкриття, рослідування та провадження у справах про адміністративні правопорушення;

-  розшук платників, які ухиляються від сплати податків, інших платежів;

-  запобігання корупції в органах державної податкової служби та виявлення її фактів;

-  гарантування безпеки діяльності працівників органів державної податкової служби, захисту їх від протиправних посягань, пов”язаних з виконанням службових обов”язків.

Рахункова палата України створена з метою здійснення позавідомчого контролю за складанням і виконанням бюджету держави, аналізу бюджетної політики держави, контролю у сфері державного кредиту. Вона відіграє роль експертного органу, роблячи відповідні висновки і даючи рекомендації з питань фінансової діяльності органів управління. Рахункова палата може проводити також ревізійну роботу в різних ланках фінансової системи. Однак, на відміну від контрольно-ревізійної служби, яка здійснює детальний контроль за повним дотриманням фінансового законодавства, Рахункова палата здійснює контроль з позицій макроекономічного фінансового регулювання і дійовості фінансової політики.

В управлінні бюджетною системою велику роль відіграє також Державна митна служба, яка згідно Бюджетного кодексу України віднесена до органів стягнення. Співпраця її з Міністерством фінансів з одного боку, дає змогу Мінфіну визначити основні напрями формування митної політики, з другого – підвищує відповідальність митної служби за поповнення державного бюджету.

Виходячи із вищенаведеного можна зробити висновок, що в сучасній ринковій економіці ще не склалася єдина цілісна система управління бюджетом. В цих умовах головне знаряддя управління бюджетним процесом – це формування і виконання державного і місцевого бюджетів, а реформування управління фінансами – головна запорука зміцнення державності.

За роки становлення самостійної держави, коли змінились форми законодавчої і виконавчої влади, форми власності тощо, структура адміністрації управління фінансами розірвалась по вертикалі виконавчої влади у зв”язку з прийняттям законів про місцеве самоврядування та місцеві державні адміністрації. До цього часу форми і методи управління державними фінансами не приведені конституційно до визначеного регулювання відносин між державою і місцевими державними адміністраціями та місцевими органами самоуправління.

3.2 Діяльність територіальних органів МФ України в умовах демократизації та адміністративної реформи

Міністерство фінансів України має розгалужену регіональну структуру. Органами Міністерства фінансів на місцях є: головні фінансові управління обланої державної адміністрації, фінансові управління районної державної ад-міністрації, фінансові управління міських (міст обласного підпорядкуваня) рад.

Рис.3.1.Регіональна структура Міністерства фінансів України

Регіональні і місцеві фінансові органи контролюють використання коштів, виділених з вищестоящих бюджетів, ефективність використання коштів, виділених з позабюджетних фондів місцевих органів самоуправління, контролюють дотримання вимог законодавства про використання коштів, виділених на оплату праці, утримання легкових автомобілів і службові відрядження; перевіряють правильність проведення виплат і компенсацій за рахунок державного і місцевого бюджетів.

Розмежування повноважень і функцій між органами Міністерства фінансів здійснюється за регіональним принципом. Так, Міністерство фінансів Республіки Крим складає і виконує Республіканський бюджет, Головні фінансові управління – обласні бюджети, районні і міські фінансові управління – районні і міські бюджети.

Фінансове управління Чортківської райдержадміністрації має таку структуру:

Рис. 3.2 Структура фінансового управління Чортківської РДА Тернопільської області

Місцеві фінансові органи згідно Бюджетного кодексу України здійснюють загальну організацію та управління виконанням відповідного місцевого бюджету, координують діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету.

В процесі складання місцевих бюджетів фінансові управління райдержадміністрації здійснюють такі функції:

1.  Розробляють та доводять до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетних запитів.

2.  Організовують подання бюджетних запитів головними розпорядниками бюджетних коштів у встановлений термін та за визначеним порядком.

3.   Здійснюють аналіз бюджетних запитів головних розпорядників бюджетних коштів з точки зору відповідності меті, приорітетності, а також дієвості та ефективності використання бюджетних коштів.

4.  Згідно з вимогами статті 75 Бюджетного кодексу України районні та міські фінансові органи формують пропозиції щодо показників проектів бюджетів сіл, селищ, міст районного значення, районів у місті.

5.  Формують на основі аналізу бюджетного запиту та пропозицій щодо показників проектів бюджетів сіл, селищ, міст районного значення, районів у місті показники проектів місцевих бюджетів та подають на розгляд Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям та виконавчим органам відповідних рад.

6.  У тижневий термін після ухвалення закону про бюджет у другому читанні здійснюють згідно з порядком, викладеним у статтях 76 та 77 Кодексу, роботу з подання виконавчим органам відповідних рад проекту рішення до Верховної Ради Автономної Республіки Крим та відповідних рад для затвердження.

В процесі виконання бюджету району функціями райфінуправління є:

-  здійснення загальної організації та управління виконанням відповідних місцевих бюджетів, координування учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджетів;

-  керівники місцевих фінансових органів протягом 1 місяця затверджують розпис (тимчасовий розпис на відповідний період) відповідних місцевих бюджетів, та протягом бюджетного періоду забезпечують відповідність розпису місцевих бюджетів встановленим бюджетним призначенням. Затверджені рописи по виконанню місцевих бюджетів передаються до органів Державного казначейства;

-  здійснення прогнозування та аналіз доходів відповідних місцевих бюджетів у процесі їх виконання;

-  готують офіційні висновки про перевиконання чи недовиконання доходної частини загального фонду місцевих бюджетів та подають їх до відповідної ради для прийняття рішення про внесення змін до бюджетів;

-  здійснення операції щодо виконання відповідних місцевих бюджетів за видатками;

-  ведення бухгалтерського обліку операцій відповідно до Плану рахунків бухгалтерського обліку виконання державного і місцевих бюджетів, затвердженого наказом Держказначейства від 28.11.2000 №119 із змінами і доповненнями (в частині здійснювальних операцій);

-  складання зведених звітів про виконання відповідних місцевих бюджетів на підставі власних даних бухгалтерського обліку, звітів розпорядників коштів місцевих бюджетів та даних органів Державного казначейства (за доходами та перерахуванням трансфертів) за порядком і формами, встановленими Державним казначейством України.

В сфері контролю за витрачанням бюджетних коштів:

-  місцеві фінансові органи, голови виконавчих органів міських (міст районного значення) селищних та сільських рад у межах своєї комптенеції при виявленні бюджетного правопорушення можуть приймати рішення про зупинення операцій з коштами місцевих бюджетів на рахунках тих розпорядників та одержувачів, яким вони довели відповідні бюджетні асигнування, а також застосовувати адміністративні стягнення до осіб, винних у бюджетних правопорушеннях;

-  місцеві фінансові органи, голови виконавчих органів міських (міст районного значення) селищних та сільських рад у межах своїх повноважень можуть призупинити бюджетні асигнування у разі виявлення бюджетних правопорушень, передбачених статтею 117 Кодексу.

Сьогодні ні законом, ні нормативними актами Міністертсва фінансів чітко не визначені функції і роль місцевих фінансових органів в системі управління фінансами.

Крім того, створення Державної податкової адміністрації з грудня 1990 року, Державної контрольно-ревізійної служби із січня 1993 року, Державного казначейства з квітня 1995 року кардинально змінило обов”язки, права і відповідальність місцевих фінансових органів.

Із прийняттям Закону України “Про місцеві державні адміністрації” від 09.04.99 р., Указу Президента України від 26.08.99 р. “Про положення про Міністерство фінансів України” і Постанови Кабінету Міністрів України “Про затвердження Порядку призначення на посаду та звільнення з посад керівників управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій” від 29 липня 1999 року № 1374 також не прийнято рішення про функції, обов”язки, відповідальність і підпорядкованість фінансових органів, у тому числі й органів місцевого самоврядування і практично ліквідовано вертикальну структуру формування і функціонального підпорядкування фінансових органів Міністерству фінансів України.

Таким чином, відповідно до чинного законодавства фінансові органи місцевого самоврядування – це фінансові відділи міськвиконкомів, які функціонують у містах обласного підпорядкування та райвиконкомів (у раойнах міст) і законодавчо не підпорядковуються Міністерсту фінансів України і фінансовому управлінню обласної державної адміністрації. Законодавством не передбачене навіть погодження при призначенні керівників фінансових відділів міськрайвиконкомів з облфінуправлінням, а визначено, що їх керівники призначаються міським та районним головою одноосібно.

Крім того, є фінансові органи виконавчої влади, до яких належать фінансові управління та відділи обласних, районних державних адміністрацій, які також не підпорядковуються Міністерству фінансів, але процедура затвердження керівництва цих структур передбачає погодження чи звільнення керівника цих управлінь із вищестоящими органами, тобто обласного рівня з Міністерством фінансів, районного – з облфінуправлінням.

Не мають своїх фінансових органів міста районного підпорядкування, а також сільські, селищні територіальні громади. Функції формування і виконання місцевих бюджетів у цих громадах виконують бухгалтери сільських рад, правовий статус яких на сьогоднішній день зовсім не визначений, і вони не являються державними службовцями. Це призводить до знищення на практиці механізму відповідальності територіальних громад за виконання місцевих бюджетів.

Із вищесказаного можна зробити висновок, що місцеві фінансові органи як провідники та виконавці фінансово-бюджетної політики Міністерства фінансів розірвані щодо єдиного адміністративного підпорядкування в умовах виконання практично єдиних функцій, єдиних завдань, щодо єдиної структури доходів і видатків, єдиного порядку формування бюджету і т.д. без визначення єдиного принципу побудови кадрової політики, відповідальності та контролю.

Правовий вакуум, в якому перебувають місцеві фінансові відділи, стримує активне і результативне втілення фінансової, бюджетної політики міністерства фінансів, призводить до втрати керованості ефективним і цільовим використанням бюджетних коштів.

Це все підтверджує необхідність негайного вирішення питання реформування структури міністерства фінансів і місцевих фінансових органів та внесення необхідних змін до чинного законодавства і прийняття нового, забезпечення організації і виконання фінансової політики, уряду через єдиний інститут її реалізації – Міністерство фінансів і його фінансові органи.