Законотворчество и механизм реализации законов

голоса. Что касается альтернативных проектов, то они рассматриваются

вместе с основным.

Подготовительная комиссия вправе принять решение о проведении

предварительного обсуждения на местах: в трудовых коллективах, научных

учреждениях, общественных организациях, на собраниях граждан. Законопроекты

могут направляться на научную экспертизу, по ним могут запрашиваться

заключения Правительства РФ. Существует ряд законопроектов, которые

вносятся только при наличии заключения Правительства. Согласно ч.3 от.104

Конституции РФ таковыми являются законопроекты о введении и отмене налогов,

освобождении от их уплаты о выпуске государственных займов, об изменении

финансовых обстоятельств государства, другие законотворческие проекты,

предусматривающие расходы покрываемые за счет федерального бюджета.

Следующая стадия - это внесение законопроекта в повестку дня заседания

законотворческого органа. Утверждение повестки дня - прерогатива самого

законотворческого органа, который решает, какие вопросы и в какой

последовательности должны быть рассмотрены на заседании.

Обсуждение проекта закона на заседании законотворческого органа дает

возможность полно и всесторонне ознакомиться с проектом, досказать по нему

мнения и соображения, внести все необходимые изменения и улучшения и в

результате сформировать наиболее целесообразный и оптимальный вариант

законодательного акта.

Обсуждение любого проекта начинается с доклада по нему. В качестве

докладчика, как правило, выступает инициатор законопроекта. Рассмотрение

проектов законов и законодательных предложений, предложенных Президентом, а

также обращений Президента начинается с выступления официального

представителя Президента с обоснованием необходимости их принятия.

В докладе любого инициатора проекта освещаются вопросы о необходимости

принятия рассматриваемого проекта, о целях, которые стоят перед данным

актом, характеризуется основное содержание проекта, важнейшие его новеллы,

показывается, кто привлекался к разработке проекта. Также заслушиваются

содоклады головной комиссии, оглашаются письменные заключения.

Государственная Дума обсуждает основные положения законопроекта и

высказывает предложения и замечания в форме поправок, рассматривает

предложения об опубликовании при необходимости проекта для обсуждения.

В зависимости от содержания проект по специальному решению

законотворческого органа обсуждается либо целиком, либо по частям, главам,

разделам, либо даже постатейно. Самые важные и самые сложные проекты могут

обсуждаться сначала в целом, а потом по частям или по отдельным статьям. По

результатам обсуждения Государственная Дума одобряет основные положения

проекта или отклоняет его. В случае одобрения устанавливается срок для его

представления ко второму чтению.

Если вынесены альтернативные проекты по одному и тому же вопросу,

Государственная Дума обсуждает их одновременно в ходе первого чтения и

принимает решение о том, какой из проектов принять за основу при подготовке

ко второму чтению.

При втором чтении по проекту закона председатель головного по данному

законопроекту комитета либо руководитель органа, дорабатывает проект.

Обсуждение проводится постатейно, по разделам и в целом. Во время

обсуждения, отдельные части или проект в целом, может быть возвращен на

доработку. Каждая поправка обсуждается и голосуется отдельно.

Принятие официального решения по проекту законодательного акта - это

решающая стадия официального прохождения проекта в законодательном органе.

В результате ее осуществления проект превращается в правовой акт.

Соответственно, предыдущие стадии этого этапа лишь создают предпосылки и

условия для принятия окончательного правотворческого решения.

Конституция подробно регламентирует порядок принятия законов, разделяя

процедуру принятия федеральных и федеральных конституционных законов.

В соответствии с законом Государственная Дума принимает Федеральные

законы. На голосование ставятся отдельно каждая статья, либо раздел, либо

глава проекта закона. Затем на голосование ставятся все поступившие в

письменном виде поправки.

После обсуждения всех статей, разделов и глав законопроект принимается

в целом. Решение по федеральным законам принимается большинством голосов от

общего числа депутатов Государственной Думы. Согласно ч.3 ст. 105

Конституции РФ принятые Государственной Думой федеральные законы в течении

пяти дней направляются для рассмотрения в Совет Федерации. Для одобрения

закона в Совете Федерации необходимо, чтобы за него проголосовали более

половины членов палаты. Закон считается принятым, если он в течении

четырнадцати дней не был рассмотрен в Совете Федерации. Из данных

положений Основного закона можно сделать вывод о том, что принятие

федеральных законов Советом Федерации не носит обязательного характера, но

если они стали предметом рассмотрения в этой палате парламента и не нашли

одобрения, то, согласно закону, требуется создание согласительной комиссии

из представителей обеих палат. Комиссия рассматривает возникшие разногласия

и ищет пути их устранения, дает свое заключение. После урегулирования

разногласий проект законодательного акта вновь становится предметом

рассмотрения Государственной Думы. При несогласии Государственной Думы с

решением Совета Федерации для принятия закона необходимо, чтобы две трети

членов этой палаты при повторном голосовании одобрили этот законопроект.

Существует несколько нормативных актов, которые подлежат обязательному

рассмотрению Советом Федерации после принятия их Государственной Думой. Они

касаются важнейших вопросов жизнедеятельности государства. Перечень этих

вопросов дан в ст. 106 Конституции РФ, к ним относятся: вопросы

федерального бюджета, налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного

и таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификация и денонсация

международных договоров, вопросы войны и мира, защиты и статуса

государственной границы.

Особый порядок предусмотрен для принятия федеральных конституционных

законов. Ввиду особой важности этих нормативных актов, Конституция

предусматривает прохождение такого закона в обеих палатах парламента, и

принятие их возможно при наличии трех четвертей от общего числа членов

Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов

Государственной Думы.

Законы РФ подписываются и обнародуются Президентом РФ в течении 14

дней. Президент вправе вернуть до истечения указанного срока Федеральный

закон для повторного рассмотрения. В этом случае закон подписывается

Президентом в семидневный срок после его повторного принятия двумя третями

голосов в обеих палатах парламента.

Процесс создания закона завершается его опубликованием. Чтобы стать

общеобязательными велением государства, правовая норма должна

объектироваться в общедоступных печатных изданиях, и этот процесс

представляется особенно важным. Опубликование законов главная предпосылка

их вступления в силу и юридическое основание презумпции знания законов.

Нельзя полагать, что граждане могут знать неопубликованный закон, и

налагать на них ответственность за нарушение неизвестных им правил.

Опубликование есть установленный законом способ доведения до всеобщего

сведения принятого законодательного акта, заключающийся, как правило, в

помещении полного и точного его текста в общедоступном, официальном органе

печати.

Поскольку опубликование имеет осо6ое юридическое значение для

вступления в силу и дальнейшего применения законодательного акта, оно

представляет собой важнейший политический акт и совершается в строго

определенном порядке.

Опубликование законов осуществляется в соответствии с Указом

Президента "0 порядке опубликования и вступления в силу Федеральных

законов".1

Все законы России, согласно вышеупомянутому закону, подлежат

обязательному опубликованию в информационном бюллетене "Собрание

законодательства Российской Федерации" и в "Российской газете", затем

передаются для внесения в эталонный банк правовой информации научно-

технического центра правовой информации "Система".

Федеральные законы вступают в силу по истечении 10 дней со дня их

официального опубликования, либо в иной срок, прямо установленный в самом

законе.

На стадии опубликования завершается процесс создания закона. Следует

отметить, что законотворческий процесс- это не просто механизм создания

нормативного акта, это творческий процесс, деятельность созидательная, а,

следовательно, креативная, подчиненная определенным логическим правилам и

принципам.

Логические основы правотворческого процесса будут рассмотрены

подробнее в следующей главе работы.

Глава 2.Логические основы правотворческого процесса

и механизм обеспечения реализации закона.

§1. Логические основы правотворческого процесса.

Слово "закон" в специальной и популярной литературе, в бытовой речи

зачастую обозначает общеобязательное правило, обеспеченное принудительной

силой государства. В таком понимании закон отождествляется, по существу, с

правом. Но в строгом юридическом смысле закон - это правовой акт,

обладающий специфическими, только ему присущим признаками. В юридической

литературе выделяются три основные характерные особенности закона.

Во-первых, закон - акт высших представительных органов Российской

Федерации. Законы, принимаемые представителями всего населения, являются

актами первичного характера, формулируя и закрепляя основные начала для

всей системы законодательством.

Во-вторых, законы регулируют наиболее важные общественные отношения. В

государстве, стремящемся быть правовым, наряду с общегосударственными

наиболее значимыми проблемами, законом должны регулироваться все вопросы,

затрагивающие права, свободы и обязанности гражданина.

В-третьих, законы - это акты, принятые в особом порядке и обладающие

высшей юридической властью.1

На основании всего вышеизложенного, необходимо сделать вывод

о том, что закон - это произведение особого рода, имеющее свои характерные

черты и особенности, определяемые назначением права в общественной жизни.

Соответственно сам законотвоворческий процесс- это не

только особая форма государственной деятельности по разработке и

установлению правовых норм, но и творческий процесс, строящийся на

основополагающих принципах, образующих его логические основы.

В юридической литературе выделяют: "четыре основополагающих принципа:

- Принцип адекватного отражения нормативно-правовых потребностей.

- Принцип понятийной определенности

- Принцип модальной сбалансированности.

- Принцип ретребутивной обеспеченности." 2

В соответствии с Конституцией 1993 года, правом принятия законов наделены

представительные органы субъектов федерации.

Представляется необходимым рассмотреть каждый из этих принципов

подробнее.

Принцип адекватного отражения нормативно-правовых потребностей.

В демократическом обществе объективно - необходимое определяет

логический слой законотворческого процесса. Каждая правовая норма

должна иметь свой логический фундамент, содержание определено

закономерностями общественного развития, его реальными потребностями.

Зависимость между адекватностью реальности общественных отношений и их

правовым опосредованием установлена давно и практически никем не

оспаривается. Вместе с тем практика правового регулирования дает массу

примеров игнорирования данной закономерности. Связано это не в последнюю

очередь с тем, что юридическая наука до сих пор не выработала эффективных

механизмов перевода требований экономических законов в юридическое

содержание. Решение данной проблемы связано, на наш взгляд, с особенностями

российской действительности, где помимо чисто экономических факторов на

ситуацию в стране оказывают сильное воздействие политические,

психологические и иные факторы.

Дабы подкрепить свое утверждение фактами, приведем пример из

законодательной практики. В I992r. Верховный Совет принял закон РФ " О

несостоятельности /банкротстве/ предприятий", который пока не устранил

довольно странную ситуацию: в государстве - банкроте, где общая сумма

внутреннего долга превысила стоимость всего принадлежащего государству

имущества, по-прежнему продолжается погашение задолженности поставщиков и

потребителей, хотя юридически государство не отвечает по их долгам.

Приватизация, вообще теряет какой бы то ни было экономический смысл без

реального института банкротства, когда не наступает неотвратимой

экономической ответственности за возврат долгов, в т.ч. и для государства.

Похоже, что в ближайшее время вряд ли стоит ожидать перемен в этой сфере. К

банкротам принимаются предусмотренные законом реорганизационные процедуры,

направленные на реанимацию уже безнадежных с точки зрения

платежеспособности, предприятий. Следовательно, пока у Правительства не

появится четко разработанная и экономически оправданная промышленная

политика, этот закон реально не заработает.

Как не сложна экономическая обстановка, закрепление в законодательном

порядке заведомом ложных с точки зрения экономической целесообразности

положений не только резко снижает эффективность реализации действующего

законодательства, но и противоречит здравому смыслу. Право, неверно

отражающее социальные потребности, ничего общего не имеет с логикой

общественных отношений.

Необходимо признать, что в сознании людей, закон не всегда принимается

как акт, адекватно отражающий их реальные потребности, интересы.

Правотворческая работа законодателя не всегда осуществляется на основании

глубокой и всесторонней разработки назревших общественных проблем.

Представляется очевидным, что в государственном механизме еще не

налажен процесс участия населения в решении важных законодательных проблем.

Неся определенный заряд социальной информации, общественное мнение

существенно, прежде всего, на этапе выявления общественной потребности в

принятии закона, его изменении или отмене. Компетентно отработанной,

юридически квалифицированной процедуры на этот счет не существует.

Законодательная работа где-то утратила, а где-то еще не приобрела

качеств научно-обоснованной, демократической деятельности.

Нередко наспех высказанное мнение, без достаточного обоснования и

тщательной обработки "оформляется" в законопроект. Его обоснование зачастую

готовится поспешно и поэтому несколько поверхностно, время для принятия

законов определяется произвольно, до прогнозов, научного предвидения

последствий их реализации дело зачастую не доходит.

Необходимо перевести законодательную деятельность на строго научную

основу. Представляется, что решение проблемы профессиональной научной

обоснованности в действиях законодателя является на сегодняшний день

наиболее важным. Нужно стремиться к тому, чтобы каждый депутат чувствовал

себя вполне компетентным при законодательном решении того или иного

вопроса, имел свою профессиональную точку зрения, аргументировано проводил

ее в жизнь. Это, на наш взгляд, поможет избежать тех неуместных дебатов,

которые все чаще разгораются на заседаниях Государственной Думы и,

безусловно, мешают конструктивной работе ее депутатов. Воля законодателя,

как регулирующая сторона его сознания, должна быть оптимально

мотивированна. А.А. Кененов и Г.Т. Чернобель выделяют мотивацию как "особую

логическую стадию законотворческого процесса". Задача состоит в том, чтобы

создать надежный организационно-правовой заслон немотивированным / или

недостаточно мотивированным / законодательным актам. Только научно

обоснованный норматив может быть облечен в официальные правовые нормы, и

это следовало бы закрепить конституционно.

Свободная от мотива воля законодателя способна породить лишь силовой

закон, который не совместим с правовой государственностью. Для решения этой

проблемы необходимо, на наш взгляд, законодательно решить вопрос об участии

юристов /ученых и практиков/ в законопроектной работе, чтобы это не было

зависимо от воли случая или решения законодательного органа, которое в

данном случае будет несомненно, субъективным.

Немаловажным подставляется вопрос о подготовке плана законодательных

работ на перспективу. Коллектив авторов во главе с проф. Ю. Тихомировым

предлагает в плане законопроектных работ на 2-3 года предусматривать темы

важнейших законопроектов с указанием на то, кто и в какие сроки должен их

подготовить.

Такой план позволит выделить главные направления в законодательной

работе и сосредоточить на них основные усилия. Такой документ был принят

Государственной Думой на 1994 и 1995 год, где среди приоритетных актов

Гражданского и Земельного кодексов - решение вопросов налоговой политики,

реформирование избирательной системы России, борьбы с преступностью. Часть

этих разработок уже получила свое законодательное закрепление. В частности,

был принят Гражданский кодекс, введены в действие законы по вопросам

налогообложения, идет работа над законом о выборах депутатов в

Государственную Думу.

На более отдаленные годы целесообразно было бы предусмотреть основные

направления законопроектных работ и их последующую / через 2-3 года/

конкретизацию.

По их мнению, "возможно, также запланировать проработку крупных и

трудоемких законодательных реформ, проведение экспериментов, других крупных

законотворческих работ /по систематизации, кодификации законодательства,

его расчистке от устаревших актов/. Другие проекты, связанные с

непредсказуемыми условиями нашей жизни, могли бы готовиться еще вне

плана."1

В.Н. Синюков считает, что "возможно, потребуется мораторий на

некоторые забежавшие вперед законы, акты для сбалансирования их предписаний

с реальными экономическими и политическими возможностями общества".2

Планирование законопроектной работы связано с определенными

трудностями. По нашему мнению, здесь можно выделить четыре основные группы

проблем.

Во-первых, это слабость или зачастую простое отсутствие научных

концепций законопроектов.

Во-вторых, это научное обеспечение планирования. Для решения этих

проблем, думается, перспективным было бы расширение научных разработок

вопросов, которые будут составлять ядро будущего законопроекта, наладить

научные обсуждения этих проблем с участием депутатов. Немаловажным

представляется обогащение информационной базы законодательного процесса.

Актуальным является введение наукой экспертизы проектов законов.

Анализ современного правотворчества в России позволяет говорить о том, что

все чаще у нас предаются забвению объективно обусловленные требования к

правовым актам. В результате их несоблюдения устанавливаемые нормы нередко

ставят правоприменителя в затруднительное положение: не всегда учитывается

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7