Правовое государство

атрибутом любого демократического государства. Основное назначение

конституционного контроля состоит, прежде всего, в выявлении правовых

актов и действий государственных органов или должностных лиц,

противоречащих конституционным предписаниям, а также в принятии мер по

устранению выявленных отклонений. Практически конституционный контроль

возник там и тогда, где и когда начали появляться законы, именуемые

конституциями. Как и другие законы, конституции нуждались в гарантиях их

реального исполнения всеми в условиях конкретных государств. На первых

порах предполагалось, что эту функцию в состояния успешно выполнять органы

законодательной власти, поскольку они принимают конституции и играют

решающую роль в законотворчестве. Предполагалось также, что в данной сфере

могут быть эффективными и усилия исполнительной органов.

Кое-где к конституционному контролю стали привлекать суды. Принято

считать, что впервые это произошло в США. Там еще в 1803 г. федеральный

Верховный Суд признал, что у него есть право объявлять противоречащими

Конституции США любые законы, принимаемые органами законодательной власти в

стране. Объявление закона таковым означало и означает в наши дни, что он не

должен применяться, в первую очередь судами. Другими словами, к контролю за

соблюдением Конституции были “подключены” суды. Они стали дополнять то, что

делалось либо должно было делаться органами законодательной и

исполнительной властей. В других странах отношение к такому контролю было

весьма сдержанным.

Лишь в последние 40-45 лет целесообразность привлечения судебной власти к

осуществлению конституционного контроля была признана во многих странах.

Это происходило по мере тог, как преодолевалась боязнь причинения ущерба

авторитету законодательных и исполнительных органов тем, что их действия

окажутся под судебным контролем. Естественно, в процессе внедрения

осуществляемого судами конституционного контроля было найдено немало

оригинальных решений, отражавших специфику соответствующих стран и уровень

сформировавшейся там культуры. Проявилось это как в неодинаковом наполнении

содержания понятия “конституционный контроль”, так и в наименовании

последних. Например, во Франции данная функция возложена на орган,

именуемый Конституционным Советом, в Австрии, Италии и Германии — на

специально созданные конституционные суды, в Бельгии — на Арбитражный Суд.

В большинстве стран, где конституционный контроль является прерогативой

судебной власти, этим делом занимаются высшие инстанции общих судов, обычно

верховные суды.

Судьба конституционного контроля, осуществляемого органами судебной

власти, в нашей стране также не была простой. Повышенный интерес к этой

проблеме возник, когда после образования Союза ССР потребовалось

преодолевать “разнобой и пестроту” в законодательстве союзных республик.

Разумеется, юридической базой для этого могла стать Конституция СССР:

ориентация на ее предписания создавала условия для придания единообразия

формировавшемуся в то время законодательству. Органом, на который была

возложена функция контролирования соблюдения, Конституции СССР, стал

образованный в 1924 г. Верховный Суд СССР.

В соответствии со ст. 43 действовавшей тогда Конституции СССР этот Суд

наделялся такими полномочиями: дача руководящих разъяснений судам союзных

республик; проверка законности и обоснованности судебных решений,

принимаемых в союзных республиках; рассмотрение дел по обвинению высших

должностных лиц союзного уровня; разбирательство споров между союзными

республиками; конституционный контроль (надзор). Последнее из этих

полномочий ставилось в жесткие рамки: оно могло быть реализовано только в

виде дачи заключения “о законности тех или иных постановлений союзных

республик с точки зрения Конституции”, которые давались только по

требованию высшего представительного органа тех лет — ЦИК СССР.

В принятых почти одновременно с Конституцией СССР Положении о Верховном

Суде СССР и Наказе Верховному Суду СССР эти рамки были существенно

раздвинуты. Это выразилось, во-первых, в том, что заключения по требованию

ЦИК могли даваться не только в отношении “тех или иных постановлений

союзных республик”, но и в отношении постановлений общесоюзного

Правительства — Совета Народных Комиссаров СССР. Во-вторых, на Верховный

Суд СССР возлагалось внесение представлений о приостановлении и отмене

“постановлений, действий и распоряжений” всех союзных органов (кроме ЦИК

СССР и его Президиума) по собственной инициативе, по предложениям

центральных органов союзных органов союзных республик или прокурора

Верховного Суда СССР. Направлялись такие представления в Президиум ЦИК

СССР. Другими словами Верховный Суд СССР мог проверять на соответствие

Конституции СССР довольно широкий круг правовых актов. Заканчивалась

проверка дачей заключения или внесением представления.

Осуществление конституционного контроля в таких масштабах требовало

значительных усилий. Только для того, чтобы своевременно проявлять

инициативу по отмене и приостановлению неконституционных актов всесоюзного

уровня, необходимо было регулярно изучать все правовые акты, принимавшиеся

органами этого уровня. Их копии в обязательном порядке направлялись в

Верховный Суд СССР и там тщательно изучались. За первые пять лет выполнения

данной функции поступило более 24 тыс. актов.

С начала 30-х гг. активность Верховного Суда СССР в области

конституционного контроля (надзора) значительно упала, а затем и вовсе

“исчезла”. В Конституции 1936 г. уже не было упоминания о конституционном

контроле, осуществляемом судами.

В последующее десятилетия широкое распространение получила установка, что

конституционный контроль — не дело суда, его должны осуществлять только те,

кто принимает законы. Эта установка в итоге привела к тому, что о

конституционном контроле постепенно “забыли”. И в этом была своя логика:

тот, кто пишет и принимает законы, не может эффективно контролировать их

качество, и не заинтересован в этом. Были и другие причины, в том числе

политического свойства.

Интерес к проблемам конституционного контроля появился вновь во второй

половине 80-х гг., когда начались поиски путей создания правового

государства. К середине 1989 г. стали приниматься конкретные шаги по

возрождению эффективного контроля за соблюдением Конституции СССР. 23

декабря 1989 г. состоялось принятие закона “О конституционном надзоре в

СССР”. В соответствии с ним был образован Комитет конституционного надзора

СССР. С середины 1990 г. он начал свою работу и до момента ликвидации в

декабре 1991 г. успел принять ряд важных решений, содействовавших

демократизации законодательства в соответствии с требованиями

конституционных положений.

Образование Комитета конституционного надзора СССР стимулировало

соответствующие усилия в Российской Федерации. 15 декабря 1990 г. в

Конституцию РСФСР были внесены соответствующие положения о создании не

комитета (наподобие того, что был образован на союзном уровне), а

Конституционного Суда. На основе этих положений 12 июля 1991 г. состоялось

принятие первого закона РСФСР “О Конституционном Суде РСФСР”, а 30 октября

того же года Пятый (Внеочередной) Съезд народных депутатов избрал первых 13

членов этого Суда, после чего реально началась его деятельность. С ноября

1991 г. по октябрь 1993 г. в соответствии с действующим тогда законом он

принял ряд решений, имевших большой общественный резонанс. Среди них можно

было отметить, к примеру, решения по вопросу о конституционности актов,

касающихся деятельности КПСС, о конституционности актов, ограничивающих

возможность работников прокуратуры обжаловать в судебном порядке налагаемые

на них дисциплинарные взыскания, о конституционности правоприменительной

практики, связанной с индексацией доходов и сбережений населения, о

конституционности актов, допускающих выселение граждан из занимаемых ими

помещений в административном порядке, о конституционности актов Президиума

Верховного Совета РФ, изданных им с превышением предоставленных ему

полномочий.

7 октября 1993 г. активная деятельность этого Суда была практически

приостановлена. В Указе Президента РФ по этому вопросу отмечался ряд

обстоятельств, послуживших поводом для такого решения (в частности, тот

факт, что “Конституционный Суд Российской Федерации оказался в глубоком

кризисном состоянии”). Обращалось также внимание на необходимость

существенных изменений и дополнений действовавшего в то время Закона о

Конституционном Суде РСФСР. С учетом этого обстоятельства Указом Президента

РФ от 24 декабря 1993 г. данный закон признан недействующим. Началась

разработка проекта нового закона, который к весне 1994 г. был готов и

представлен на рассмотрение Федерального Собрания. Его подписание

Президентом РФ состоялось 21 июля 1994 г., то есть чуть более двух лет

спустя принятия первого закона о Конституционном Суде.

В соответствии со статьей 125, ч. 2, Конституции РФ “Конституционный Суд

Российской Федерации по запросам Президента Российской Федерации, Совета

Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или

Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда

Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации,

органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской

Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации:

а) федеральных законов, нормативных актов президента Российской Федерации,

Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации;

б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных

актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к

ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному

ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов

государственной власти субъектов Российской Федерации;

в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и

органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров

между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.

3. Конституционный Суд РФ разрешает споры о компетенции:

а) между федеральными органами государственной власти;

б) между органами государственной власти РФ и органами государственной

власти субъектов РФ;

в) между высшими государственными органами субъектов РФ.

4. Конституционный Суд РФ по жалобам на нарушение конституционных прав и

свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона,

примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке,

установленном федеральным законом.

5. Конституционный Суд РФ по запросам Президента РФ, Совета Федерации,

Государственной Думы, Правительства РФ, органов законодательной власти

субъектов РФ дает толкование Конституции РФ”.[6]

Глава 3. Разделение властей.

3.1. Государственная власть и ее ветви.

Власть всегда означает, с одной стороны, навязывание чьей-то воли, а с

другой — подчинение ей. Государство диктует свою волю гражданам и

соответственно обществу в целом. Поэтому государственную власть можно

определить как руководство обществом при помощи государственного аппарата

при опоре на особые отряды вооруженных людей, на специальные принудительные

учреждения.

В различных обществах и государствах характер государственной власти

различен: в одних “руководство” со стороны государства означает прямое

насилие, в других скрытое принуждение, в третьих — организаторскую

деятельность. Имеет место и сочетание различных средств проведения

государственной воли. Если законы, издаваемые законодательной властью, не

исполняются, принимаемые правительственными учреждениями постановления и

приказы в жизнь не претворяются, если вовремя и с должным эффектом не

выносятся или не исполняются приговоры и решения судебных властей, то имеет

место атрофия государственной власти, наблюдается анархия (безвластие) или

возвышение какой-то иной власти.

Большое значение имеет легитимность, то есть формирование ее на основе

закона и с учетом общественного волеизъявления.

Согласно теории разделения властей, выдвинутой в XVIII в. Ш. Монтескье,

государственная власть делится на исполнительную, законодательную и

судебную. Государство является одновременно и аппаратом насилия,

принуждения граждан, и механизмом обеспечения общего блага. Соответственно,

современное государство — механизм согласования неизбежно различных

потребностей и интересов граждан и их организаций в целях обеспечения

общего блага. Одной из основополагающих целей правления является защита и

поощрение прав человека и основных его свобод. Современное правовое

государство призвано обеспечивать не просто формальную законность, но и

справедливость, “основанную на признании и полном принятии высшей ценности

человеческой личности и гарантируемую учреждениями, образующими структуры,

обеспечивающие ее наиболее полное выражение.”[7] При этом к элементам

справедливости относятся: свободные периодические выборы; представительная

по своему характеру форма правления, при которой исполнительная власть

подотчетна избранным законодательным органом или избирателям; обязанность

органов государственной власти соблюдать конституцию и действовать

совместимым с законом образом; четкое разделение между государством и

политическими партиями; деятельность исполнительных и судебных органов

осуществляется в соответствии с системой, установленной законом;

вооруженные силы и полиция находятся под контролем гражданских властей и

подотчетны им; права человека и основные свободы гарантируются законом и

соответствуют обязательству по международному праву и др.

Элементом механизма государственной власти является человек — субъект

государственной власти. Элементы механизма различным образом объединяются,

формируя институты. Институты государственной власти формируются на основе

разделения властей — структурообразующего и функционального принципа

рациональной организации и контроля. Это принцип был сформулирован в 1748

г. Монтескье. Разделение властей представляет собой гораздо больше, чем

просто обеспечение разделения государственных органов. Разделение властей

должно сопровождаться системой сдержек и противовесов. Джеймс Мэдисон —

главный “архитектор” Конституции США — говорил, что до тех пор, пока органы

государственной власти “не будут связаны и переплетены до такой степени,

чтобы предоставить каждому из органов конституционный контроль над другими,

максимально требуемый уровень разделения, как сущность свободной

правительства, никогда на практике не сможет быть организован надлежащим

образом.”

В классическом варианте механизм государственной власти представлен

парламентом, президентом и органом конституционной юрисдикции.

Конституция США наделяет парламент (Конгресс) не вообще законодательной

или какой-нибудь другой властью, а строго определенными полномочиями.

Внутри Конгресса также предусмотрена определенная система сдержек и

противовесов. Смысл учреждения верхней палаты Сената наряду с нижней

палатой в том, чтобы первая сдерживала популистские настроения народных

представителей в нижней палате, предохраняла Конгресс от быстро и стихийно

меняющегося общественного мнения. В то же время, именно палата

представителей имеет право возбуждать импичмент — процедуру привлечения к

ответственности должностных лиц высших органов федеральной власти,

совершивших правонарушения или проступки.

Важной гарантией независимости и целостности Конгресса является свобода

парламентских речей и прений, иммунитет депутатов от ответственности за их

выступления в Конгрессе. Конституция США запрещает совмещение должностей в

законодательных, исполнительных и судебных органах.

Важную роль в системе сдержек и противовесов играют, с одной стороны,

отлагательное вето президента, а с другой — законодательное вето Конгресса.

Объектом президентского отлагательного вето является законопроекты,

резолюции и решения, принимаемые совместно обеими палатами Конгресса. В

случае несогласия с указанными документами президент вправе вернуть их той

палате, в которую они были внесены, вместе с посланием, в котором

содержатся соответствующие возражения. Вето президента может быть

преодолено, если законопроект будет повторно одобрен обеими палатами

Конгресса квалифицированным (2/3) большинством голосов каждой из палат.

Исполнительная власть принадлежит только президенту. Президент является

верховным главнокомандующим вооруженными силами, но при этом объявление

войны — исключительное право Конгресса.

Большими полномочиями президент обладает в сфере внешней политики.

Президент самостоятельно ведет международные договоры с представителями

иностранного государства, в результате чего готовится проект договора. Для

ратификации его требуется одобрение 2/3 голосов присутствующих членов

Сената. Сам акт ратификации учиняется только президентом и после этого

международный договор вступает в силу. Конституция США[8] предписывает

президенту “заботиться о добросовестном исполнении законов”. Его полномочия

в этой сфере носят контрольно-надзорный характер. Реализация же

принудительных мер, связанных с уголовным наказанием за неисполнение

федеральных законов, — прерогатива атторней-генерала США и министерства

юстиции.

Судебная власть в механизме разделения властей играет особую роль. Прежде

всего, в целях максимально возможного разграничения властей предполагается,

что судебные органы не занимаются спорами, разрешение которых отнесено к

компетенции законодательной и исполнительной властей. В то же время,

решающее значение Верховного Суда определяется его функцией

конституционного надзора. Смысл и назначение такого надзора состоят в

обеспечении гарантий защиты от произвола органов исполнительной власти, от

принятия и нарушения законов, нарушающих права граждан.

3.2. Исполнительная власть.

В отличие от законодательной власти, исполнительная власть, по своей сути,

вторична. Задачи исполнительной власти остаются неизменными по своей

природе и состоят в исполнении поручений, данных ей носителями власти, и в

разрешении сообразно с этим частных вопросов.

Исполнительная власть носит подзаконный характер. Все действия и акты

соответствующих органов основываются на законе, не должны ему

противоречить, направлены на исполнение закона. Отсюда и название власти —

исполнительная.

Существенный признак исполнительной власти — ее универсальный и предметный

характер. Первый признак отражает тот факт, что исполнительная власть, ее

органы действуют непрерывно и везде, на всей территории государства. Этим

они отличаются и от законодательных, и от судебных органов власти. Другой

признак означает, что исполнительная власть, также в отличие от

Страницы: 1, 2, 3